事業單位養老保險制度分類改革探析

　　【摘要】事業單位的養老保險制度改革正在進行試點，但效果卻并不令人滿意。事業單位的分類改革是養老保險制度改革的前提，如何對事業單位進行科學的分類，各地已經進行了有益的嘗試。未來的改革模式，應該是把事業單位分為公共服務的提供者和生產者，讓提供者回歸政府，讓生產者回歸非營利部門或企業，其養老保險自然就明確了。
　　【關鍵詞】事業單位 養老保險 分類改革
　　
　　事業單位養老保險制度改革的試點正在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市開展，試點的主要內容包括：養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等。人保部副部長胡曉義認為，事業單位的科學分類是養老保險制度改革的前提。沒有對事業單位的科學分類作為前提，要搞好事業單位養老保險制度改革是難以想象的，所以我們必須先討論事業單位分類改革的問題。
　　當前我國事業單位的分類
　　我國當前幾種主要的分類方法。第一，屬性分類法。就是按照事業單位的行業屬性進行分類，是我國事業單位傳統的分類方法。這種分類方法既不能夠明確事業單位的特征也難以體現事業單位的性質，不利于對事業單位進行規范的引導和管理。
　　第二，經費來源分類法。即按照經費來源標準對事業單位進行分類，把事業單位分為全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型。這種分類方法，是目前我們在機構編制日常管理活動中運用得最廣的一種，有其合理性，但其缺陷在于忽視了事業單位公益性、福利性、經營性、服務性等職能上的差異，不能合理界定事業單位的職能范圍，不利于各類事業單位發揮應有的作用。
　　第三，職能分類法。即按照職能標準對事業單位進行分類：公益類事業單位主要承擔國家交辦的發展社會公益事業的職能；行政執法類事業單位是依據國家法律、法規的規定，受政府委托承擔特定行政職能的機構；生產經營類事業單位，是指公共性不強或者不具有公共性特點的機構。
　　由于事業單位分類在我國沒有一個全國統一的標準，各地有各地的特色，紛繁復雜，使國家對事業單位的指導和管理難以進行，嚴重影響了我國經濟的發展和社會的進步。所以急需制定一個統一的標準，對事業單位進行重新分類，以適應我國經濟發展的新形勢。
　　事業單位分類的標準。從本質上看，事業單位應該定位為公共服務機構，“公益性”是其核心，通過提供公共服務來滿足社會公眾的需求。對其分類改革應根據它所履行的職能及服務的屬性來劃分。這樣分類既能符合“政事分開、事企分開”的改革方向，也能適應了事業單位編制管理的要求，有助于促進其社會化，提高其對公眾服務的水平，提高國家財政支出效率，促進公益事業的全面健康發展。①所以第三種分類方法，即職能分類法比較可取，這種分類法也是我國事業單位分類改革中適應范圍最廣的一種分類法。
　　各地事業單位分類改革的初步嘗試。2008年8月，中央編辦印發《關于事業單位分類試點的意見》，確定在山西、浙江、廣東、上海、重慶5個省市進行試點。該5省市在調研之后，依《意見》要求相繼開展了事業單位分類改革的試點工作。而在他們之前，我國其他省市就事業單位分類改革及管理模式已經進行了許多有益的探索和嘗試。
　　北京市海淀區在事業單位分類改革中，依照“政事分開、管辦分離”的原則，大膽嘗試剝離行業管理部門直接管理所屬事業單位的職責，集中精力履行公共服務體系建設和公共事務管理職能；探索由專門機構整合事業單位存量資源、管理公益性事業單位的制度和模式，成立了政府特設機構——公共服務委員會，代表政府行使公共服務類事業單位的管理職能。
　　西安市在改革中，主要是將事業單位按行業和系統進行分類，對所涉及的一百多個事業單位進行了分類改革。對人員超編的事業單位進行精簡，對公共服務功能已經萎縮的事業單位直接撤銷，對職能有交叉的事業單位進行合并，對條件已經成熟的事業單位，立即進行轉制，最后建立起既能滿足社會需求，同時又能符合事業單位自身發展規律的管理體制、運行機制和自我約束制度。
　　今年3月份全國“兩會”過后，我國終于勾畫出了事業單位改革的清晰脈絡。此次事業單位分類改革的總體目標是：“甩掉兩頭、留下中間（中堅）”。即對承擔行政職能的，逐步轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步轉為企業；對從事公益服務的，繼續保留在事業單位序列，強化其公益屬性。但對于保留的這一部分組織的性質和運行機制，仍沒有形成清晰的共識。②
　　當前事業單位分類改革中存在的問題及啟示。首先，事業單位分類改革中存在的問題。事業單位分類改革還涉及到了事業單位與其主管部門在價值和利益上的分配，這就使事業單位分類改革從一開始就必然要面臨更深層次的矛盾和沖突。所以我們在事業單位改革過程中就必須堅持科學發展觀的統領，把建立與我國市場經濟建設相適應的現代事業單位制度作為根本出發點，以科學分類的原則，嚴格而細致地對事業單位做出類別界定。
　　其次，隨著改革開放的發展，我國市場經濟體制的進一步完善，事業單位改革重心也從人人受益過渡到對整體利益的保護上來了。改革已經進入了“深水區”，困難、阻力必然會越來越大，動力會顯得不足。這就需要我們創造一個全社會改革的環境，營造一種全民改革的氛圍，以改革的舉措來轉變政府職能、完善公益服務，構建我國和諧的公共服務體系。
　　最后，改革的實踐過程，我們應該穩步推進、穩妥實施。改革過程絕對不能有“甩包袱”的思想，搞簡單的“一刀切”。必須在勇敢改革前提下，做適當變通，對一些重點的有關改革前途的問題，作過渡性的處理，以保障改革的順利進行，促進經濟的發展，保持社會穩定，達到改革的和諧協調、同步推進。
　　事業單位養老保險分類改革的建議
　　事業單位改革的目標并不僅僅是將事業單位這個部門從總體上進行削減、分化，而應該著眼于服務型政府的建設，把分類改革與構建現代化的公共服務體系相結合。從我國對事業單位的定義可知，事業單位應該是政府組織的，向社會公眾提供的公共服務的生產部門，是政府向公眾提供公共服務一種具體方式。所以更應把事業單位的改革放到公共服務體系構建的大框架下進行討論。
　　關于公共服務，美國經濟學家埃利諾·奧斯特羅姆認為，“在公共服務產業中出現了三方，即提供方，主要負責公共事物的規劃、融資、安排生產、管理、監督的一方；生產方，是為適應提供方的要求，直接生產公共服務，并將服務按照數量和質量要求輸送給用戶的一方；受益方，就是直接受益的用戶群體?！雹垡勒者@種理論，公共服務的提供者和生產者是完全可以分開的，我們可以依需要對各種主體進行組合，完全扭轉公共服務只能由政府公共部門親自生產的錯誤觀念，為公共服務的社會化和市場化提供了理論依據。現實中主要是政府部門和非營利部門在為社會提供公共服務，其中政府部門是以強制稅收為基礎為公民提供公共服務，而非營利部門則是完全依賴自覺自愿，要靠利用社會資源為公眾提供公共服務。而供應公共服務的生產方，既可以是政府直屬的企業或者事業單位，也可以是私人企業或者非營利性機構，還可以是這些組織的合作機構。④以上分析給我們提供了一個結論，就是事業單位的存在事實上只是代表了一種公共服務生產的方式，即公共服務由政府提供，又由政府直接組織生產。事業單位分類改革就是要改變或者減少這種生產方式的存在，即在不減少政府提供公共服務的前提下，盡量減少政府直接組織生產的行為。
　　如果我們從全局來考慮公共服務體系，我國事業單位分類改革當前較為現實的目標應該是，由政府來向公眾提供公共服務，而讓政府部門直接生產公共服務的方式逐漸減少，逐漸把生產公共服務的任務交給非營利部門和企業，從總體上構建政府部門、非營利部門、企業三種生產主體的多元競爭局面。從長遠來看，我國事業單位分類改革的最終目標是，使政府完全退出公共服務的生產者行列，讓企業成為主要的生產者，增強非營利部門的生產能力，對不同性質的生產主體進行區別對待，分類管理。
　　在明確了事業單位分類改革的前提下，事業單位養老保險分類改革就變得水到渠成了，非營利部門、企業套用現成的企業養老保險制度，回歸政府部門的事業單位套用公務員養老保險制度。（作者單位：桂林電子科技大學法學院；本文系教育部人文社科項目“事業單位工作人員養老保險制度改革的研究”中期成果，項目編號：09YJC820023）
　　
　　注釋
　?、倥司辏骸段覈聵I單位分類改革問題研究——以通化市為例》，吉林大學博士論文，2009年。
　?、趧﹤ィ骸敖袢赵掝}：事業單位改革改什么”，騰訊網評論頻道，2011年4月11日，http://view.news.qq.com/zt2011/sydw/index.htm/2011-04-20。
　?、勖珘埤垼骸丁垂彩挛锏闹卫碇馈w行動制度的演進〉中文版譯序：公共事物的制度基礎》，（美）埃利諾·奧斯特羅姆著，余遜達、陳旭東譯，上海三聯書店，2000年6月第一版前言。
　?、芡跄蓰悾骸笆聵I單位分類改革之辨析”，《經濟研究導刊》，2008年第18期。