健全農村殘疾人就業援助制度的構想

　　【摘要】農村殘疾人充分就業是建設社會主義新農村的重要課題，也是貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的重要體現。對于就業資本極度缺乏的農村殘疾人，建立健全就業援助制度，應是解決其就業問題，幫助他們脫貧致富，實現小康目標的最佳路徑。
　　【關鍵詞】農村殘疾人 就業援助 制度構建 政策建議
　　
　　對農村殘疾人實施就業援助的意義
　　對農村殘疾人實施就業援助，幫助他們解決就業難題，不僅有利于維護他們的勞動就業權益，而且可以助其回歸社會，實現自我價值，為家庭和社會減負增效。①
　　就業是提高農村殘疾人自信心和參與社會的首要條件。農村未就業殘疾人靠家庭供養的占到76.9%以上。《臨沂市殘疾人就業狀況調查》中關于“就業對自己的影響”，56.8%的人認為沒有工作壓力非常大，26.7%的人認為壓力比較大。另訪談發現，未就業農村殘疾人的活動范圍很小，幾乎每天窩在家里。這些人很難得到家人和親戚朋友的尊重，在社會上也沒有地位。如果他們有工作，就業帶來的經濟收入，不僅可以改變家人和親戚朋友對他們的看法，而且會使他們對自己的社會處境有一個積極的評價，從而對社會產生認同感，形成積極的人生態度。而且，只有參與工作，殘疾人與其他社會成員才有可能進行平等的社會交往和溝通，最大限度地消除群體之間的隔離因素，在價值觀念和行為規范上取得共識，從而增強殘疾人的自信心和自尊心。
　　農村殘疾人就業可以為社會增加人力資源。鄧樸方曾指出：“殘疾人自身蘊藏著豐富的智慧和力量，是重要的人力資源，必須充分發掘殘疾人潛能，促進殘疾人勞動就業，創造社會財富，實現人生價值。”②以臨沂市為例，根據殘疾人數據庫統計，處在就業年齡段且有勞動能力的殘疾人有22.4萬人，其中農村殘疾人17.5萬人。很明顯，這是一支不可忽視的人力資源大軍。他們的就業不僅解決了殘疾人個人、家庭和社會的負擔，還可以為社會創造財富。
　　幫助農村殘疾人就業可以促進和諧社會與小康社會的建設。農村殘疾人是社會成員之一，也是和諧社會和小康社會建設的主體。做好農村殘疾人就業工作，對這個特殊困難群體給予特別扶助，給予其參與社會生活和國家建設的平等地位和均等機會，是構建和諧社會的必然要求，也是小康社會建設的目標之一。
　　健全農村殘疾人就業援助制度的必要性
　　農村殘疾人屬于弱勢群體中的“最弱者”。農村殘疾人大多生活貧困，完全靠自己勞動收入生活的不到30%，已就業的殘疾人也存在就業質量差、勞動保障水平低等問題。究其原因，主要是由于自身就業資本不足，目前的就業援助制度不健全，措施不到位，不能滿足農村殘疾人就業需要所致。
　　農村殘疾人自身就業資本缺乏。農村殘疾人的就業資本包括人力資本、經濟資本和社會資本等，是指農村殘疾人所擁有的、影響其就業的經濟條件、文化知識水平、勞動技能、身體狀況、社會關系網絡資源以及政府公共政策資源的綜合。
　　農村殘疾人缺少就業的人力資本。近幾年來，農民就業出現了分化，外出打工已經成了農民就業的主要形式。到目前為止，山東省已經有近70%的農村勞動力實現了由農業就業向非農就業的轉移，完全農業就業勞動力只占農村勞動力的14.2%。③在農民轉移就業過程中，具有體力與一定知識的農民是農民工的主體。而據第二次殘疾人抽樣調查數據顯示，農村殘疾人的文化水平普遍較低，18周歲及以上的殘疾人中未上過學或僅上過小學的比例為82.8%，高中以上文化程度的僅占3.2%，④轉移就業困難。
　　農村殘疾人缺乏創業的經濟資本。由于殘疾人未就業或就業質量低，沒有收入或收入少，更有甚者還需要專人照顧，影響到家庭的收入，殘疾人家庭往往是“一人有病，全家致貧”。而農村社會保障不足，新型農村養老保險尚處于試點階段，多數農村殘疾人在保險性收入等潛在收入上幾乎為零。據統計，2010年全國農村殘疾人人均可支配收入為4739.2元，是城鎮殘疾人收入（9365.8元）的50.6%，占全國人均可支配收入的59.0%。⑤多數農村殘疾人所有的固定資產基本就是自己居住的房屋，加上一些簡單的家具和農具。因此，無法進行自主創業方面的投資。
　　農村殘疾人社會資本質量相對較差。對臨沂市33個鄉鎮的調查發現：農村殘疾人的社會資本質量較低，同質性高，網絡結構呈現兩極分化。農村殘疾人的社會關系網絡主要是由血緣、婚姻、鄰里關系等構成。受“門當戶對”和“人以群分”等觀念的影響，他們的社會關系一般是同質性較高的人群，能給殘疾人提供高層次就業幫助的可能性很小。
　　農村殘疾人獲得的外部就業支持不足。我國《就業促進法》專章規定了對就業困難群體的就業援助，各地也把殘疾人作為就業援助的對象。目前，各級政府對殘疾人實施就業促進的措施，主要是通過稅收優惠政策和征繳殘疾人就業保障金來促進殘疾人集中就業和按比例分散就業，通過稅收減免和小額貼息貸款等鼓勵殘疾人自主就業。但由于長期的城鄉二元社會結構和農村殘疾人社會資本的缺失，這些政策對農村殘疾人來說，受惠者極少。以臨沂市為例，已就業的農村殘疾人中僅有5.6%是按比例到企業分散就業，另有3.2%到福利企業集中就業，自主創業的只占農村殘疾人的1.5%。由于小額貼息貸款數量少，擔保難，農村殘疾人很少有人能申請上。由此可見，現有的國家就業促進政策對農村殘疾人的就業所起作用并不明顯。
　　健全農村殘疾人就業援助制度的構想
　　針對我國農村殘疾人就業資本的缺失情況和現實需要，借鑒世界其他國家和我國部分地市成功的就業援助實踐經驗，現就健全農村殘疾人就業援助制度提出如下建議：
　　建立農村殘疾人就業援助工作保障機制。就業援助工作保障機制是對農村殘疾人實施就業援助的基礎，包括提供就業援助所需的資金和人員等基本條件。首先要有資金保障，政府除了確保殘疾人就業保障金專門用來解決殘疾人就業問題以外，還應另行安排財政預算作為培訓資金和工作經費，明確每年用于殘疾人就業援助的資金比例和增長幅度。其次要加快和諧社區建設，為殘疾人就業援助工作打造堅實平臺。農村殘疾人就業援助工作主要是在基層，重點是在鄉鎮和行政村開展的。這就要求政府根據各行政村的具體情況，采取適當幫扶措施，如派駐大學生村官等，加快社區經濟和文化建設步伐，為殘疾人就業營造良好的社區環境。再次是要建立城鄉一體化的殘疾人就業信息系統，實現市、縣、鄉、村之間就業信息資源的快速流通，擴大信息共享范圍。最后要充實殘疾人工作者隊伍，加強業務培訓，提高他們的服務水平和工作能力。
　　完善農村殘疾人就業援助配套措施。首先要有整體規劃，政府應根據農村殘疾人的實際情況制定長遠的援助規劃，落實年度援助計劃。其次要建立和完善農村殘疾人就業培訓體系，形成“市場引導培訓、培訓促進就業”的良性機制。政府主導，殘聯和教育部門密切配合，建立殘疾人職業培訓中心，有計劃性地對農村殘疾人提供職業培訓和指導。再次要建立激勵機制，對開展殘疾人培訓活動的民間機構或企業進行獎勵或補助，通過政府補貼費用、減免稅費、給予獎勵等方式，鼓勵他們開展農村殘疾人培訓活動。
　　開發適合農村殘疾人特點和需要的就業崗位。要鼓勵社會組織參與農村殘疾人就業援助工作，不管是營利性還是非營利性機構，也不論是公立的還是私立的組織，只要能夠并愿意為農村殘疾人就業提供崗位，政府都應該加以鼓勵，并按數量和質量給予一定的資金補貼。要健全鼓勵農村殘疾人自主創業的特惠政策，如針對創業項目和創業規模發放數目不等的創業基金；適當增加殘疾人貼息貸款的數額；在條件具備的情況下建立殘疾人創業孵化園，給有創業意愿的殘疾人提供場地、技術、資金、稅收優惠等全方位的扶持幫助等。要實施開發性就業，深度拓展農村殘疾人在本地的就業空間。各級政府要創造良好的政策環境和投資條件，吸引多種經濟組織參與農村經濟開發。對適應市場需求，能夠發揮農村可再生資源優勢并能夠安排適齡農村殘疾人就業的勞動密集型產業，給予積極支持。同時采取財政補貼、信貸扶持、稅收優惠、土地使用優先等政策，培植農業龍頭企業。要開發更多的公益性崗位，優先安排農村殘疾人就業。各級政府要合理安排公益崗位專項資金，同時制定崗位補貼等優惠政策，鼓勵機關、企、事業單位設立更多的適宜農村殘疾人的公益性崗位，使農村殘疾人就業的公益崗位逐步增加。
　　建立農村殘疾人就業援助績效管理制度。各級政府應設立農村殘疾人就業援助工作領導小組，具體工作由各級殘聯負責落實，其他部門搞好協調配合。要對各單位配合情況以及各基層單位工作開展情況進行績效考核，對工作突出的單位和個人給予表彰獎勵，對考核不合格的單位和個人予以問責。（作者單位：臨沂大學法學院）
　　
　　注釋
　　①http：//news.workercn.cn/c/2010/01/17/031107701972215
　　_21.html.
　　②http：//news.xinhuanet.com/video/2008-11/11/content_10340152.htm.
　　③陶相根，張福明：“山東省農村勞動力的就業結構與啟示——基于對山東省17地市1068戶農民調查的研究”，《山東社會科學》，2010年第4期。
　　④⑤http://news.ifeng.com/mainland/detail_2010_12/01/3295841_0.shtml.