情報反恐:政府信息管理的再思考

　　挪威恐怖襲擊、倫敦騷亂等嚴重暴力恐怖事件，讓我們進一步認識到恐怖主義已成為國家安全的主要威脅。“9·11”事件后，美國政府推出了一系列反恐信息管理改革，成效顯著。目前，我國正在推進政府信息化建設，其間我們也會遇到與美國類似的“公眾知情權”等問題。情報反恐，給我國政府信息管理提供了新思路。
　　
　　21世紀，恐怖主義已成為國家安全的主要威脅。2011年，挪威恐怖襲擊、倫敦騷亂嚴重暴力恐怖事件等，讓我們感到恐怖主義襲擊的腳步越來越急、越來越近。以“9·11”事件為分水嶺，2001年后10年與2001年前10年相比，全世界范圍內的恐怖襲擊明顯增加，且襲擊成功率很高。針對美國的恐怖襲擊也明顯增加，但都被成功挫敗。
　　美國政府的反恐信息管理改革
　　“情報比導彈更重要”，這是美國“9·11”事件后深刻而沉痛的反思。“9·11”事件后，美國政府推出了一系列針對反恐信息管理的改革，并依靠其強大的技術與實踐支持，走在了世界情報反恐的前列。美國政府的反恐信息管理改革主要包括以下幾個方面：
　　針對反恐信息管理的法規。美國《愛國者法案》（2001）的最大特征是不惜犧牲國內民主，擴大反恐工作權力，實現情報部門與執法部門反恐信息共享。《加強邊境安全和簽證入境改革法》（2002）內容廣泛，包括：情報部門、移民局和國防部分享信息；國務院與移民局以電子信息方式共享對外國人簽證的文件，以保證該文件可以由美國邊境移民檢察員使用；移民局的數據庫和數據系統建立完整的“內部數據共享系統”，并成立檢察團監督該系統；建立完整的出入境數據系統，允許移民局使用生物身份認證工具，要求護照和簽證必須附加更多的高新技術，以增強其防偽功能。此外，美國還利用移民優惠政策獲取恐怖分子信息。
　　針對反恐信息管理的機構。美國針對反恐信息管理的機構改革是建立了情報反恐架構，這是美國情報體系建立以來幅度最大的改革。在這個架構中，奧巴馬總統是統帥，國家情報主任布萊爾直接對奧巴馬負責。布萊爾的智囊支持主要來自三個方面：首席信息官、信息共享委員、國家反恐中心。國家反恐中心的16個情報機構分別是：國家安全局、國家偵察辦公室、國家地理空間情報局、國防情報局、陸軍、空軍、海岸警衛隊、國土安全部、聯邦調查局、中央情報局、司法部緝毒局、能源部、國務院、財政部、海軍陸戰隊、海軍。國家反恐中心主要承擔的主要任務包括加工、分析、合成美情報界掌握的所有關于恐怖主義及反恐方面的信息，儲存關于恐怖分子和集團的信息等。
　　針對反恐信息管理的合作。這個合作是政府與政府外部其他組織合作。首先是加強與民間組織的反恐信息合作力度。在商用衛星精度大大提高，民用情報搜集與分析技術有了突飛猛進的發展之后，民間組織的情報搜集與分析能力與政府機構的相比具有相當大的優勢。此外，美國還在區域與功能性組織中進行反恐信息合作。其次是促進雙邊、多邊國際反恐信息合作。2002年的《八國峰會反恐建議》的第八部分中承諾并推薦了六項國際反恐合作辦法，并在第四項中強調了反恐信息共享。2010年的《華盛頓核安全峰會工作計劃》中多次提到加強反恐信息的多邊合作，獲得了包括中國在內的47個國家的領導人或代表的認可。
　　政府反恐信息管理面臨的問題
　　目前，我國正在推進政府信息化建設。在政府機構的內部管理上，我們也會遇到與美國類似的問題。例如，我們會遇到與美國政府同樣的“公眾知情權”問題。在“公眾知情權”方面，美國不僅起步比較早，而且法律規定比較完備，最引人注目的《信息自由法》。1996年9月17日，美國眾議院通過了關于修改信息自由法的第3802號法案。這一修正案之所以提出，主要是為解決隨著政府記錄電子化而來的電子情報公開問題及對公眾關于政府信息公開的申請答復遲緩的問題。這些與“公眾知情權”有關的法案留下了一個隱患——恐怖分子也可以由此獲取美國政府信息，并以此為基礎逃避偵查。
　　反恐信息管理效率與預期有很大差異。情報本來就是敏感產品，現在出于反恐的目的，大家要聯合起來共享，這無論在傳遞介質上還是傳遞程序上，都會打破原有的規律。同時，各個情報部門原本權力都非常大，現在即使建立了協調機構（如國家反恐中心、國家情報總監辦公室等），也很難起到協調作用。同時，信息共享技術也限制了反恐效率的提高。各個部門以前采用的技術標準不同，采用的恐怖分子的信息（比如姓名拼寫）輸入格式不同，這些都為及時準確地輸入與調取恐怖分子的信息帶來了障礙。
　　傳統情報工作的流弊制約著反恐信息管理。美國搜集的情報很多作為現行或將要實行的政策的依據，而非制定政策的依據。無論情報機構表現得多么好，政治家們還是會給情報機構施壓，以圖得到他們想要的答案。2010年8月31日奧巴馬宣布在伊拉克的戰斗任務結束，進一步證明了“伊拉克擁有大規模殺傷性武器”的論斷是建立在白宮主觀猜測基礎，而不是直接情報證據基礎之上的，情報在這里的作用更多的是證明這個猜測的正確。通過“量身定做”的情報，實現了白宮出兵伊拉克的政治目的。
　　反恐信息管理中人力情報不足。采用先進的反恐技術是美國反恐情報工作改革的重頭戲，但技術永遠取代不了人。例如機場安檢，比技術檢查更需要的是安檢員對旅客察言觀色，發現疑點。比如那種最后一分鐘才來買票、買的是單程票、用現金支付等都是不正常的表現。過分依賴技術也反映在忽視間諜的作用上。美國中央情報局、聯邦調查局、國防部和司法部緝毒局的6位前任領導2003年7月10日聯名在英國《經濟學家》發表題為“美國需要更多的間諜”的文章強調，要獲得可靠情報，根據歷史經驗，必須派遣間諜，最好是打進恐怖組織的核心機構。
　　政府反恐信息管理的對策
　　當前，我國國家安全工作面臨著前所未有的壓力和挑戰。一方面，我國正處于體制轉軌、社會轉型的特殊歷史時期，各種矛盾和問題在客觀上滋生了恐怖主義；另一方面，境內外敵對勢力、敵對分子的搗亂破壞活動直接威脅國家安全和社會穩定，促使恐怖主義問題進一步突顯。我國的情報反恐在北京奧運會、上海世博會前后受到了空前重視，并且與美國、國際刑警組織、以色列等情報反恐做得比較好的國家和組織進行了親密合作，這在客觀上促進了我國情報反恐的發展。借鑒美國經驗，結合我國實際，對我國政府反恐信息管理提出如下對策：
　　建立全民反恐信息共享環境。恐怖主義不怕我們的現代化，怕的是全民皆兵。我們走這樣一條路，和恐怖主義打全民戰爭，這是中國反恐最有效的武器之一。信息化的今天，這種反恐全民戰爭靠的是全民反恐信息共享環境。一條及時而準確的反恐信息，就有可能阻止一場災難性的恐怖活動。這些反恐信息的傳遞途徑與共享方式，構成了我們的全民反恐信息共享環境。我們要借鑒美國情報主導反恐中的信息共享環境的構建經驗，以及反恐立法方面的經驗，為構建與完善中國特色的“全民反恐信息共享環境”提供理論指導與經驗支持。
　　守住反恐信息共享環境的背后。我們知道恐怖分子會從哪里來，他們肯定會從我們背后來，可是我們永遠都有背后。這里的背后，就是指反恐信息共享環境的背后。我們能否守住背后，就看情報工作是否成功了。恐怖分子根本無法和國家對抗，只要明確知道他們的行蹤，精銳的特種部隊全殲恐怖分子根本沒有任何難度。但難度就在于我們無法獲取恐怖分子的確切情報，我們的反恐信息共享環境永遠都有背后。我們所要做的，就是守住反恐信息共享環境的背后。借鑒美國情報主導反恐的經驗和北京奧運會與上海世博會情報反恐的經驗，我們可以構建局部的反恐信息共享環境與廣義的反恐信息共享環境，通過國際刑警組織特別信息共享環境、面部信息共享環境、氣象信息共享環境、“七網”方案，以及與FBI等的國際反恐合作等等，采取多層防御策略，盡可能消除“盲點”，守住反恐信息共享環境的背后。當然，反恐信息共享環境的背后的出現，意味著我們需要進一步完善已經存在的局部的與廣義的反恐信息共享環境。
　　增強情報反恐軟實力。反恐不是一個城市和一個國家的事，它需要來自各個城市與各個國家的反恐情報合作。因此，增強情報反恐軟實力顯得尤為重要。軟實力是20世紀90年代初由哈佛大學約瑟夫·奈教授提出來的。軟實力是一種能力，它能通過吸引力而非威逼或利誘達到目的，是一國綜合實力中除傳統的、基于軍事和經濟實力的硬實力之外的另一組成部分。這一概念明確了軟實力的重要價值，將它提高到了與傳統的“硬實力”同等甚至比其更為重要的位置。硬實力和軟實力同樣重要，但是在信息時代，軟實力正變得比以往更為突出。情報反恐軟實力越高，主動或被動和我們進行反恐情報合作的國家或組織就會越多，這就意味著我們能共享更多更有價值的反恐情報。北京奧運與上海世博會的反恐國際合作的效果表明，我國具有較高的情報反恐軟實力。但由于國際政治與經濟環境的復雜性，我們不能滿足于現狀，需要進一步增強我們的情報反恐軟實力。（作者分別為北京大學信息管理系教授、博導、解放軍總裝備部正軍職研究員，中央財經大學國防經濟與管理研究院副教授；本文受國家社科基金項目“我國面臨的恐怖主義及情報反恐研究”資助，項目編號：10CGJ003）