政府資金運行的悖論解析

摘要：近年來，我國政府資金運行形成了一個矛盾局面：一方面是地方政府存量資金大量閑置，另一方面是地方政府債務不斷高漲。本文以海南政府資金運行為視角，解析政府存量資金和政府債務“雙高”并存的原因，探索政府存量資金和債務管理協調的長期制度均衡。

關鍵詞：政府存量資金；政府債務；協調管理

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)07－００16－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.04

一、地方政府存量資金高企和地方政府債務高攀并存

近年來，隨著國民經濟的持續增長，地方財政收入強勁增長，政府存量資金節節攀升。2010年年末，海南省全轄人民銀行國庫庫存是2004年的5.5倍。按照保守的財政存放在人民銀行國庫庫存和商業銀行的財政專戶1∶1的比例，地方政府存量資金的規模將達到幾百億元左右，如果不考慮年底財政集中支出，年中政府存款余額將會更高。而與此同時，2008年以來，為應對金融危機我國實施了積極財政政策，為滿足不斷擴大的投資需求，我國開始實行由中央財政代地方發行地方債，2009和2010年中央代海南發行的地方債分別為29億元和25億元。另外，地方政府由財政擔保融資建立的地方投融資平臺負債規模也不斷高攀。2010年年末，海南省地方融資平臺貸款余額比2008年增長超過100%。

一邊是政府存量資金的大量閑置，地方政府開展現金管理的需求越來越迫切；一邊是地方政府對投資資金的渴求，地方債務不斷高漲，還本付息壓力不斷增大。本文擬從地方政府存量資金和地方政府債務“雙高”的原因著手來認識我國地方政府資金運行情況。

二、地方政府存量資金高企的原因

（一）政府預算軟約束引發國庫庫存高位運行

1．國庫庫存的內涵和構成

國庫庫存為存量指標，反映某一時點國庫資金余額狀況，國庫庫存余額為財政可用資金。從國庫的統計口徑看，地方國庫庫存由“271地方財政庫款”、“272財政專項存款”、“273財政預算外存款”三部分構成。其中，由于預算外存款一般都放在商業銀行的財政專戶，因此271和272預算內存款占比達99%以上。從庫存余額的核算級次來看，地方國庫庫存分為省、市、縣（區）和鄉鎮級4個核算級次。

從國庫收支來看，期末庫存=期初庫存+本年新增庫存=期初庫存+（一般預算收支+基金預算收支+調撥收支+債務收支+國有資本經營預算收支）。從2010年海南年末的庫存情況看，期初庫存占55.2%，本年新增庫存占44.8%，其中：調撥類收支和基金收支分別占164.4%和53.4%，而一般預算收支占-190.3%，這與海南作為不發達地區，中央轉移支付占政府可用財力的大頭和“土地財政”相吻合。

2．國庫庫存不斷累積的因素

國庫庫存攀升主要是由于我國政府預算的軟約束造成的，表現在我國預算編制的不科學性、各級地方政府財政收入持續出現超規模增長和支出預算執行上有較大的自由裁量權。

一是我國預算編制沒有實行滾動預算。預算編制不區分當年的預算資金和預算項目資金，而地方財政是按照項目進度分批撥付的，資金當然就無法在當年支付出去；同時中央專項資金也是按照項目所需資金一次性撥付，加上部分轉移性資金下達時間較晚，造成資金在國庫的沉淀，并逐年累積滾動。

二是政府預算的收入偏向較為明顯，導致收入預算屢屢被突破。2005—2010年，海南省一般預算收入每年都超收，最高的2007年完成預算的130.4%。這可以看成是一種預算編制者策略，因為財政超收收入的安排使用由政府自行決定，雖然人大對超收收入的使用提出要求，但不具有強制性。

三是政府支出預算執行有較大自由裁量權。預算審批下達時間晚、預算資金分配遲緩、項目實施進度延誤等問題導致財政支出進度緩慢，這成為國庫庫存累積性增加和年底庫底資金大幅波動的一個重要因素。從近幾年看，海南省第四季度財政支出一般在60%以上，12月支出更是達到全年的40%以上。另外，國庫集中支付改革使原來資金分散在每個預算單位的賬戶集中到財政在人民銀行國庫的單一賬戶，國庫庫存高攀問題日益“顯性化”。

總體來看，由于預算編制的不科學和國庫資金流入和流出在預算執行過程中的不同步，造成了近些年國庫庫存處于較高水平（表1）。

（二）財政國庫集中支付改革的不徹底造成財政專戶資金增長

1．財政專戶的構成及規模

2002年，財政部、中國人民銀行在《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》中首次提及“財政部門設立預算外資金財政專戶”（簡稱財政專戶），規定財政專戶用于“記錄、核算和反映預算外資金收支活動”。近年來，隨著財政專戶的日益增多，財政專戶性質也從反映預算外資金收支活動轉變為財政部門開設在商業銀行具有特定用途的賬戶，區別于財政部門開立在人民銀行國庫的財政庫款戶。根據不完全統計，財政專戶根據來源可分為社保基金類、財政專項預算資金類、預算外類、農業及農補類、基建類和其他類等六類（表2）。

目前，海南省在各商業銀行為各級財政部門開立了近百個財政專戶。以海南省轄內某地區為例，2009年末國庫庫存只是庫外財政資金專戶資金余額的30%。因此，可以大致得出財政資金在商業銀行沉淀量很大、財政存放在商業銀行的專戶資金與國庫存款持平或大于國庫存款的基本判斷。

2．財政專戶發展的因素分析

（1）財政國庫集中支付改革不徹底。2001年的國庫集中收付制度改革解決了財政資金大量滯留在預算單位而導致的資金分散和收支效率不高等問題，完成了預算收支改革的第一步。受當時現代化支付系統建設及各級財政有大量預算外資金存在等客觀條件的制約，為了減少改革阻力，改革提出了“國庫單一賬戶體系”的概念，即財政部門除了在人民銀行開立國庫單一賬戶之外，還在商業銀行開立“預算外資金財政專戶”，這為財政專戶的存在和發展提供了依據。雖然當時改革方案提出應“逐步實現由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出”，但近些年來，財政專戶資金呈現出“數量多、利率多樣化、賬戶余額大、匯繳賬戶不匯繳”的特點，有形成地方“第二國庫”的趨勢，既沒有充分發揮其應有的作用，也與國庫集中支付改革的初衷相悖。

（2）利益訴求的產物。一是地方財政部門的利益。由于財政專戶資金未納入綜合預算統一管理，資金滯留時間與使用合規程度都缺乏有效的外部監督機制，為了規避監督，財政部門更愿意將資金存放在商業銀行。另外，資金存放在商業銀行還可以獲得高額收益。對各家商業銀行來講，二是商業銀行的利益。對各商業銀行來說，財政存款的穩定性強，資金數額較大，對改善資金來源的穩定性發揮著重要的作用，各家商業銀行都以各種優惠條件爭攬財政專戶。由于與商業銀行的利益糾葛，財政專戶日益成為地方政府和財政“權利尋租”的工具[1]。

三、地方政府債務高攀的原因

（一）地方政府債務的基本情況

1．地方債的發行及用途

2008年，中央政府開始實施積極財政政策。為增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力，國務院同意2009和2010年地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理。這是繼1998年之后，我國再次通過中央代地方發債方式幫助地方解決融資問題。

根據規定，地方債主要是安排政府資金投入長期不足的三農問題、生態建設、安居工程、教育衛生醫療以及社會保障等領域，用于中央投資地方配套的公益性建設項目以及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目，并嚴格控制安排用于能夠通過市場化籌資的投資項目，主要目標是“保障民生”。從海南省地方債的項目來看（表3），主要用于民生工程，如廉租住房建設、污水處理廠等。

2．地方融資平臺的運作流程及用途

與地方債發行的背景類似，金融危機后各級地方政府都推出了各自的投資計劃。為了滿足融資需求、擴大投資能力，地方政府通過搭建投融資平臺、創新投融資模式來籌集建設資金。投融資平臺指由地方政府通過財政撥款或注入土地、股權、規費等資產設立，承擔政府項目融資功能，具有獨立法人資格的經濟實體。其主要運作流程是（圖1）：先由地方政府通過財政撥款、土地劃撥、股權投資等方式出資設立城市投融資公司，然后由這些公司發行帶有準市政債特色的“城投債”（包括中長期票據、企業債等）來募集資金，城投債中的很大一部分被商業銀行認購；此外，地方政府再通過城市投融資公司間接地向商業銀行申請貸款，而政府則以“信用安慰函”等手段為貸款提供變相擔保。由此，地方政府通過投融資公司發行城投債、以及商業銀行發放貸款，形成了“城投債、銀行信貸”一體的融資格局[2]。

與地方債“保障民生”的宗旨不同，地方融資平臺的目的是“促進增長”，主要投向經濟領域。海南地方融資平臺的投向主要是城市基礎設施項目、旅游項目、工業園區建設，支持中小企業發展項目和民生項目等五類（表4），其中城市基礎設施項目占比在80%以上。

（二）財政體制改革滯后導致地方政府債務發展

1．地方政府財權和事權不匹配。近年來，地方預算內財權下降，地方政府預算內收支差額逐年增長；與此同時，我國各級政府事權處不斷膨脹。2009年我國地方政府支出達到6.7萬億元，比2000年增長3.8倍（表5）。在不斷滿足事權的過程中，地方對資金的需求成為各級政府千方百計擴張可使用財力的主要原因，但我國轉移支付無法根本改變財力與支出責任不匹配的問題。因此，地方政府對“土地財政”和地方融資平臺的依賴有所加強。根據統計，海南省地方融資平臺的籌資來源中有98.6%來自于銀行貸款，地方政府在某種程度上已經通過融資平臺對銀行體系形成倒逼機制。

2．財政預算內、外支出剛性較強。一般預算支出主要用于行政事業部門運轉和公共支出等。2007—2009年，我國文教科衛支出、一般公共服務支出和社會保障就業支出等三項支出分別占比平均為24%、14.9%和14.6%；土地收入很大一部分投入到征地和城市建設上，2009年征地和拆遷補償支出、城市建設支出和土地開發支出分別占國有土地支出的40.4%、27.1%、10.7%。而預算外收入主要用于行政支出方面，1996—2006年，行政事業支出占預算外支出的比重平均為61%①。因此，各級地方政府的預算內、外支出無法滿足欠賬已久的民生項目以及大規模的基礎設施投資需求。2009—2010年海南地方債投資項目中，地方配套資金分別占項目總投資的65.6%和84.5%②，地方政府只能通過融資平臺變相舉債來保證項目的實施，實際是商業性貸款被政策性使用。

四、探索政府存量資金和債務管理協調的制度安排

（一）必要性

1．政府存量資金較高無法體現政府資金的使用效益。政府存量資金較高使得國庫單一賬戶改革帶來的國庫、財政集中管理資金頭寸的規模效應不能充分發揮出來。從債務管理角度講，保持較高的政府存量資金而不減少債務發行量或融資平臺的貸款量，會增加債務余額和利息支出，即便財政專戶以定期存款形式存放，其收益水平無法高于發債利率或融資平臺的貸款利率。如果債務余額和政府存量資金都處于較高水平，這種狀況不但帶來債務的利息成本支出，也存在巨大的時間成本，不符合一般的經濟原則，體現出政府資金的低效率使用。

2．政府債務攀高可能引發財政風險和金融風險相互傳導與轉化。在地方政府投融資平臺中，地方政府、城市投融資公司和商業銀行通過各種關系緊密“捆綁”在一起，構成利益共同體。根據對海南各市縣地方融資平臺貸款還款來源的調查，政府財政預算或土地出讓收入作為主要的資金償還來源，有些融資平臺財政性資金占還款來源超過50%。按反映地方政府通過動用當前財政收入滿足償債需求的指標來衡量，2010年年末海南省地方政府融資平臺的債務率③為129.6%，考慮到地方政府負債規模不斷擴大以及未來財政收入和土地出讓收入的不確定，可能導致財政風險傳導到金融機構，給貸款銀行帶來巨大的呆壞賬，可能引發金融風險。

（二）制度設計

1．短期：有效利用政府存量資金，減少政府債務

針對當前我國政府資金存量處于高位的情況，可以考慮使用政府存量資金償還到期國債。這樣既保證政府存量資金部分的使用效益最大化，又能夠平滑政府資金流量，減少對貨幣政策的影響，還可以降低政府債務規模。此外，對一些風險小、收益能保證的政府投資項目，政府部門可以利用當前政府存量資金高位運行的契機，在保證地方財政支出的前提下，調度政府存量資金歸還部分利率高、正常到期的項目貸款，這樣既有效降低閑置的政府存量資金，提高閑置存量資金的收益，又有助于縮減地方政府承擔的債務規模和利息支出，形成三方共贏的局面。

2．長期：要從規范管理制度入手，改進現金收支管理，理順地方政府債務管理機制

（1）建立現金管理制度，改進政府現金收支管理。從長遠看，我國應借鑒發達國家政府資金管理的通常做法，推行政府現金管理制度變革。政府現金管理并不是簡單地等同于通過操作獲益，而是通過發展建立一整套規范程序，通過一系列現金管理活動，加強對各項政府收支的有效控制，提高政府財務管理水平。政府現金管理不能缺少以下三個要件：一是先進的政府理財觀念，即是否認可財政資金的時間價值和機會成本。二是嚴格的預算管理，即是否對政府收支運行全過程實施高效控制，改進收入和支出的時間安排，如盡可能匹配收入（現金流入）和支出（現金流出），引入現金管理激勵機制來最小化閑置資金。三是發達的信息技術，即是否能夠采取先進的技術手段搜集、整理與分析各類財政收支信息，并在此基礎上及時做出正確決策[3]。

（2）理順地方政府債務管理機制，探索地方獨立發債制度。一是加大對地方政府性融資平臺的監管力度，分類清理現有融資債務，規范融資運作。對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，落實還款措施后，不再承擔融資任務，不再保留融資平臺職能；對有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，充實公司資本金，完善治理結構，實現真正商業化運作；同時嚴格控制融資平臺新項目。二是應當正視地方政府舉債的必然性和合理性，盡快出臺加強地方政府性債務管理的基本制度框架。以立法形式明確各級政府的事權財權，允許地方適度舉債，明確地方政府舉債權限；制定全國統一的地方政府債務管理辦法，明確規定地方政府舉債的權限、方式、用途、期限、管理機構、具體的償還辦法以及風險處置方式等。三是待市場成熟及監管機制健全后，積極探索發行地方政府債券或市政建設債券為主要融資方式，打造“陽光財政”和公開、透明的政府舉債平臺。

（責任編輯：L.Y.）

參考文獻：

[1]陳夢華，馬曉英，陳穎.從利益博弈視角看財政專戶存在的合理性[J].海南金融，2010（8）.

[2]潘文軒.地方政府投融資平臺運行風險及其化解[J].地方財政研究，2010（4）.

[3]馬洪范，劉建魯.我國地方國庫現金管理的戰略選擇[J].中國財經信息資料，2008（11）.