商業銀行收取小額賬戶管理費的爭議辨析及其風險防范

摘要：長期以來，對商業銀行收取小額賬戶管理費的效能及其合法性的認知差異導致小額賬戶管理費糾紛頻頻發生。本文從直接動因和深層動因兩個方面深入分析和論證商業銀行收取小額賬戶管理費的合理性，并對實踐當中廣泛存在的針對商業銀行收取小額賬戶管理費的若干法律爭議焦點問題予以辨析，同時對商業銀行如何防范收取小額賬戶管理費的風險提出四項緩釋措施建議。

關鍵詞：小額賬戶管理費；市場調節價；知情權；選擇權

中圖分類號：F832.33 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)07－００81－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.20

所謂小額賬戶管理費，是指對“日均存款余額”（即收費統計期內的每日存款余額之和除以統計期內天數所得的金額）在指定標準以下的人民幣個人活期存款賬戶收取的管理費[1]。自中國建設銀行深圳市分行率先于2005年7月1日對小額賬戶開征管理費以來，中國銀行、中國工商銀行、招商銀行等多家全國性商業銀行紛紛效仿跟進，國內商業銀行由此全面跨入小額賬戶管理收費的時代。然而，關于商業銀行收取小額賬戶管理費涉嫌“嫌貧愛富”、“雙重剝奪”的質疑聲音始終不絕于耳[2]，甚而引發大量的法律訴訟。究其緣由，對商業銀行收取小額賬戶管理費的效能及合法性的認知差異是引發糾紛的根源，而中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）、中國人民銀行、國家發展和改革委員會（以下簡稱發改委）于2011年3月9日頒布的《關于銀行業金融機構免除部分服務收費的通知》（以下簡稱“銀監發[2011]22號文”）第一條第（七）款關于“從2011年7月1日起，銀行業金融機構免除人民幣個人賬戶的以下服務收費：……（七）已簽約開立的代發工資賬戶、退休金賬戶、低保賬戶、醫保賬戶、失業保險賬戶、住房公積金賬戶的年費和賬戶管理費（含小額賬戶管理費）”。中國銀監會、國家發改委2010年8月10日公布的《商業銀行服務價格管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《管理辦法（征求意見稿）》”）第十二條亦存在類似規定，更在客觀上加劇了認知差異的持續泛化。有鑒于此，從法律角度對于其中的是非曲直加以辨析和澄清顯然無必要。

一、商業銀行收取小額賬戶管理費的動因探究

肇端于2005年7月的國內商業銀行對小額賬戶收費政策的調整恰逢國內大型商業銀行進行股份制改造的關鍵時期，國內商業銀行面臨日益增大的市場壓力和內外部約束。在此改革氛圍之下，以中國建設銀行為首的多家國內商業銀行相繼開始對大量占用系統資源的小額低效賬戶進行清理并收取賬戶管理費[3]。歸結起來，商業銀行收取小額賬戶管理費的動因具體體現如下：

1．直接動因：節約系統資源，提高運行效率，降低維護成本

以中國工商銀行為例，截至2005年9月末，中國工商銀行擁有4億多個人賬戶，其中個人活期賬戶超過3億個，日均余額不足300元的小額賬戶達2億個，除部分特定目的賬戶外，長期閑置的低效及無效賬戶達1億個以上[4]。而對于商業銀行而言，銀行數據系統在辦理每筆業務時均需對儲戶所開立的賬戶進行掃描、識別，并需長期備份及保管賬戶歷史數據。由此，為數眾多的小額賬戶占用銀行數據系統巨大的空間，延緩系統的運行速度，并致使儲戶辦理業務的等待時間延長，嚴重影響銀行為儲戶提供服務的效率。同時，由于商業銀行創建和維護單一賬戶的邊際成本相對固定，銀行數據系統的固定成本在額定賬戶數量的范圍內也趨于穩定，但倘若賬戶數量劇增并超出數據系統的有效服務區間，商業銀行的固定成本將因此大幅提高，不僅日常維護費用居高不下，更被迫增加對計算機網絡系統的投資以提前設置富余容量。長期以來，國內商業銀行對小額賬戶并無收費做法，儲戶因此形成了免費享受銀行金融服務的習慣并視若當然，從而缺乏在價格杠桿的作用下更好地規劃自身金融活動內容和頻率、盡量減少不必要的金融活動以減少銀行數據系統壓力的意識。商業銀行開始收取小額賬戶管理費之后，應有助于促使儲戶自覺減少存取款次數，有效避免因頻繁存取而導致日均存款余額逼近收費界限。簡言之，商業銀行根據自身的經營戰略、儲戶結構、柜面服務能力、系統資源使用狀況和服務成本并充分考慮當地的物價水平、人均消費水平和人均存款等因素綜合確定收取小額賬戶管理費。其直接動因在于通過價格手段引導儲戶加強科學理財觀念，合理使用銀行賬戶，節約銀行系統資源，最終為廣大儲戶提供更為高效優質的服務，達到多方共贏的效果[5]。

2．深層動因：改善收入結構，增加非利息收入，控制系統風險

除上述直接動因外，國內商業銀行收取小額賬戶管理費的深層動因在于增加中間業務收入，逐步改變國內商業銀行過度依賴存貸利差收入的局面。隨著金融市場的蓬勃發展和金融創新浪潮的日益高漲，金融機構存貸利差日趨減少，商業銀行面臨著如何增加收入、改善收入結構的挑戰。近年來，國內商業銀行收入結構較為單一，非利息收入絕對額較小、占比較低，遠遠落后于國際先進商業銀行。以2004年為例，四大國有商業銀行平均利息性收入（包括：利息收入、同業往來與存放央行利息收入及債券投資利息收入之和）在總收入中的占比為90.62％，非利息收入占比僅9.38％①。鑒此，針對小額活期存款賬戶收取管理費無疑有利于改善國內商業銀行過度依賴利息收入的局面——雖然國內商業銀行對于小額賬戶管理費所帶來的收入均未公開的測算數據，但以下相關數據或可從側面佐證上述結論：據中國建設銀行廣東省分行的統計數據顯示，截至2004年末，該行共有個人活期賬戶3150萬個，其中80％（約2500萬個）為存款余額低于400元的小額賬戶，除免收管理費的14類賬戶外，列入收費范圍的小額賬戶數量約為1000萬個。按照該行每個賬戶每季度收費3元的標準，每月小額賬戶管理費為該行帶來的增收效應為1000萬元，全年為1.2億元，相對于該行公布的2004年度賬面利潤41.29億元而言，其貢獻率接近于3％[6]。更為重要的是，增加非利息收入客觀上有助于分散利息收入所帶來的風險。隨著利率市場化改革的深入，商業銀行對利率風險的管理難度將日益加大，宏觀經濟走向將直接影響銀行信貸資產總量和利息收入金額。當前國內商業銀行對利率風險和宏觀經濟風險的防范措施和管理手段還相對匱乏。防范利率風險有賴于金融市場工具的發展，對于宏觀經濟風險則沒有有效的規避措施。與此同時，受全球性金融脫媒趨勢的影響，國內商業銀行的利息收入增長難度日漸加大，單位利息收入所消耗的營銷費用日趨高昂，利息收入帶來的邊際效益呈遞減趨勢。而與此相反，非利息收入卻體現出穩定增長的特性。由此可見，擴大非利息收入有助于商業銀行穩定收入來源和盈利基礎，從而有效分散系統風險。

二、商業銀行收取小額賬戶管理費的合法性辨析

1．關于商業銀行收取小額賬戶管理費合法性的辯析

我國《商業銀行法》第五十條規定：“商業銀行辦理業務，提供服務，按照規定收取手續費。收費項目和標準由國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行根據職責分工，分別會同國務院價格主管部門制定。”根據該授權性規定，中國銀行業監督管理委員會、國家發展和改革委員會于2003年6月26日頒布的《商業銀行服務價格管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”，或與將來正式出臺的《商業銀行服務價格管理辦法》統稱“《辦法》”）。從立法理論的角度分析，根據《商業銀行法》第五十條的授權性規定制定的《辦法》屬于廣義上的授權立法，就其法律效力而言，在特定條件下（即商業銀行對其提供的服務收取費用時）可以獲得優先適用，其法律位階等同于《商業銀行法》。實踐中有觀點認為，存款業務并不屬于符合《辦法》規定的銀行服務，故并無適用《辦法》的余地。誠如傳統“金融中介理論”認為，銀行為儲戶提供的存款服務本身業務也是銀行的一項重要產出，存款人在接受銀行存款服務過程中獲得了價值增值，因而存款人應該承擔其中的部分成本[7]。如前所述，商業銀行在小額賬戶存續期間事實上為儲戶提供了賬戶歷史數據的長期備份及保管等相關賬戶管理服務。鑒此，認為存款業務不屬于銀行提供的服務因而無從適用《辦法》的觀點顯然有失偏頗。

2．商業銀行總行依法是否有權自行制定和調整小額賬戶管理費標準

《暫行辦法》第六條規定：“根據服務的性質、特點和市場競爭狀況，商業銀行服務價格分別實行政府指導價和市場調節價”，第七條規定：“實行政府指導價的商業銀行服務范圍為：（1）人民幣基本結算類業務，包括銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支票、匯兌、委托收款、托收承付；（2）中國銀行業監督管理委員會、國家發展和改革委員會根據對個人、企事業的影響程度以及市場競爭狀況確定的商業銀行服務項目。除前款規定外，商業銀行提供的其他服務，實行市場調節價”①。由此可見，小額賬戶管理費并不屬于前述實行政府指導價的商業銀行服務范圍，簡單片面地以小額賬戶管理費“涉及億萬群眾切身利益”為由認定其應實行政府指導價并根據《價格法》第二十三條的規定：“建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性”的論斷涉嫌依據不足②。而對于小額賬戶管理費在內的實行市場調節價的商業銀行服務價格，商業銀行總行依法有權在履行規定的程序后自行制定和調整（《暫行辦法》第九條、第十四條，以及《管理辦法（征求意見稿）》第十七條、第十九條、第二十一條、第二十三條、第二十四條）。

3．商業銀行收取小額賬戶管理費是否違反“存款有息”原則

我國《商業銀行法》第二十九條規定：“商業銀行辦理個人儲蓄存款業務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則”，《儲蓄管理條例》中亦有類似規定。但商業銀行向儲戶收取小額賬戶管理費后完全可能導致小額賬戶內的存款余額不增反減的情形發生。由此，實踐中有不少觀點認為商業銀行收取小額賬戶管理費涉嫌變相違反“存款有息”原則。商業銀行向儲戶收取小額賬戶管理費具備相應的法律依據，收取小額賬戶管理費構成商業銀行的一項合法權利；而“存款有息”原則的初衷在于保障存款人的利益，同時構成商業銀行的一項法定義務。從理論的角度分析，商業銀行對其權利的行使并不構成對其義務的違反，而商業銀行在收取小額賬戶管理費的同時仍向儲戶正常計付存款利息，收取小額賬戶管理費與“存款有息”原則互不關聯[8]。由此可見，不應以儲戶的整體存款收益未增反減為由簡單認定商業銀行收取小額賬戶管理費的行為違反“存款有息”原則。

4．商業銀行收取小額賬戶管理費是否侵犯儲戶作為消費者的合法權益

從我國《消費者權益保護法》的角度理解，作為儲蓄存款合同法律關系雙方當事人的商業銀行與儲戶同時存在“經營者——消費者”的關系。由此，商業銀行收取小額賬戶管理費時應同時受《消費者權益保護法》的規范和約束。《消費者權益保護法》第八條規定：“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利”，第九條規定：“消費者享有自主選擇商品或者服務的權利”。而商業銀行依照《辦法》規定程序收取小額賬戶管理費是否侵犯儲戶作為消費者依法所享有的知情權和選擇權。筆者以為不然，具體理由如下。

首先，依照《暫行辦法》第十四條“商業銀行依據本辦法制定服務價格應至少于執行前10個工作日在相關營業場所公告”、《管理辦法（征求意見稿）》第二十四條“商業銀行執行相關服務價格前，應至少提前5個月在相關營業場所顯著位置、主要媒體和商業銀行網站進行公告，必要時應采用書面、電話或短信等多種方式通知相關客戶”，商業銀行提前規定期限在相關營業場所顯著位置、主要媒體和商業銀行網站公告小額賬戶管理費標準（并在必要時采用書面、電話或短信等多種方式通知相關客戶）后，即應認定商業銀行已充分履行告知義務，依法保障了儲戶作為消費者所享有的知情權。

其次，鑒于我國銀行業競爭比較充分且不屬于壟斷行業，因此，儲戶如果反對商業銀行收取小額賬戶管理費，從實際操作的角度完全可通過以下途徑行使其選擇權，從而以最低的成本有效避免小額賬戶管理費的支出。一是商業銀行和儲戶針對小額賬戶所形成的儲蓄存款合同性質上屬于不定期合同，雙方依法均有權隨時終止，儲戶完全可以根據自身的存款情況選擇到銀行營業網點辦理銷戶手續，支取其銀行存款或將之轉移至其他商業銀行。二是通過賬戶歸并等方式使其存款賬戶余額達到商業銀行規定的減免標準，由此享受免于支付小額賬戶管理費的優惠。倘若儲戶在公告期結束或收到通知后仍未辦理賬戶歸并或注銷手續，即應視為儲戶同意商業銀行收取小額賬戶管理費并自愿繼續接受商業銀行所提供的服務。否則，無視儲戶怠于履行其所享有的選擇權，而本末倒置地強行要求商業銀行不得向儲戶收取小額賬戶管理費，對于商業銀行而言無疑極不公平，客觀上亦有違合同法的基本法理。

5．商業銀行針對收取或調整小額賬戶管理費所涉事項依法履行報告及公告程序是否構成變更儲蓄存款合同的合法有效方式

通常而言（商業銀行與儲戶之間原本不存在關于收取小額賬戶管理費的約定，或原本雖存在相關約定但商業銀行擬提供小額賬戶管理費收費標準），商業銀行收取小額賬戶管理費或提高原有小額賬戶管理費收費標準的行為依法構成合同變更。根據我國《合同法》第八條、第七十七條的規定，當事人經協商一致后方可變更合同。因此，商業銀行收取小額賬戶管理費或提高原有小額賬戶管理費收費標準之前必須與儲戶進行協商并達成一致，否則合同變更無效。對于商業銀行依法履行相應的報告、公告及/或通知（詳見《暫行辦法》第十四條、《管理辦法（征求意見稿）》第二十一條、第二十二條規定）是否構成合同變更的合法有效方式，實踐當中爭議較大。筆者認為，商業銀行服務所針對消費者的廣泛性、不特定性以及服務交易中銀行地位的主導性決定了商業銀行對所提供服務收費以及收費程序的特殊性。由于儲戶的數量往往數以萬計，有關開戶資料如地址、聯系電話等時常會發生變化，商業銀行在需要變更儲蓄存款合同內容時，客觀上確實難以采取“一對一”的方式與儲戶單獨進行協商并達成一致意見。只能采取其他更為高效和可行的方式進行，否則在加大商業銀行交易成本的同時也勢必導致社會資源的極大浪費，殊不合理。根據銀行業監管部門有關要求以及銀行業操作慣例，如果商業銀行已按規定就有關收費項目及價格等變更事項提前報備監管部門并通過在相關營業場所進行公告的方式依法履行告知義務，同時確保儲戶享有的選擇權，即應視同商業銀行已與儲戶協商一致，從而認可商業銀行相關變更事項的法律效力，而不應機械地認定該種做法違反平等、自愿、公平原則[9]。

三、商業銀行收取小額賬戶管理費的風險防范建議

在商業銀行收取小額賬戶管理費的過程中，儲戶因區區數元而訴諸法律，勢必導致商業銀行為應訴而耗費大量的人力和物力，成本高昂但收效甚低，有悖于商業銀行收取小額賬戶管理費以達到“社會、銀行、儲戶三方共贏”的初衷。鑒此，為合理減少潛在投訴或訴訟，建議商業銀行采取以下風險防范措施。

1．科學合理的制定小額賬戶管理費收費政策

商業銀行在具體制定小額賬戶管理費的收費政策時，除確保收費行為本身的合法合規性之外，尚應充分考慮并研究價格結構、不同類型儲戶的實際情況、貢獻度、承受能力、承受心理等因素，兼顧不同儲戶群體的需求，制定差別化的收費政策。具體執行中須重點關注以下事項：一是科學合理界定“小額賬戶”標準。目前，國內商業銀行制定的“小額賬戶”標準不一，譬如深圳地區主要國內商業銀行將“小額賬戶”的標準分別界定為日均存款余額低于300元、500元、1000元和10000元（同一客戶的身份證項下）不等。該等標準實際上與當地部分儲戶的存取款習慣密切相關，而與儲蓄存款業務的盈虧平衡點等因素無關，各商業銀行制定的“小額賬戶”標準更多僅僅是同類推定的結果，缺乏科學的測算和推導依據。由此可見，商業銀行在“小額賬戶”標準的界定方面還有待科學論證，如何通過數學推導得出可享受商業銀行免費服務的最低存款余額的表達式進而合理設定小額賬戶的收費限額仍值得深入探討。二是對部分符合條件的小額賬戶豁免收取小額賬戶管理費。大量小額賬戶的存在并非儲戶行為的結果，其與國內商業銀行自身無節制的惡性競爭（例如2000年左右掀起的“開戶大戰”和“發卡大戰”）不無關系。因此，結合該特定因素并充分考慮小額儲戶的經濟承受能力，商業銀行對于特定的儲戶群體以及與普通民眾日常生活密切相關和具有特定用途的小額賬戶應當酌情考慮采取免收小額賬戶管理費的優惠措施。“銀監發[2011]22號文”第一條第（七）款、《管理辦法（征求意見稿）》第十二條的上述規定正是契合了“科學合理地制定小額賬戶管理費收費政策”的內在要求。

2．加大對儲戶知情權和選擇權的保護力度

為切實保護儲戶的知情權和選擇權，商業銀行在收取小額賬戶管理費或提高原有小額賬戶管理費收費標準時應當嚴格遵循《辦法》規定，按照要求履行相應的報告、公告或通知儲戶程序。具體執行時建議采取以下做法：一是確保依照規定期限發布公告，且對于公告的持續時間，不應機械地限定于規定期限，應適當考慮儲戶的分布和知悉的復雜性，并在此基礎上合理確定公告時間并盡可能適當延長，以便于儲戶擁有充足的時間了解相關事項。同時，商業銀行應當注意妥善保存足以證明自身已依照規定期限提前公告的合法有效證據，以免將來發生法律訴訟時陷于被動。二是公告的“相關營業場所”應包括營業大廳、自助銀行、電話銀行、網絡銀行等物理及虛擬營業場所，同時通過報紙、網絡等主要媒體進行，必要時采用書面、電話或短信等方式通知相關儲戶。三是必須在公告中充分披露相關服務收費政策的情況，內容應當包括服務項目、服務內容、服務價格、生效日期、查詢渠道、咨詢或投訴的聯系方式等，涉及優惠措施的，應明確標注相關優惠措施的生效和終止日期。四是盡可能避免在公告期結束或通知儲戶后立即開始執行相關收費事項，注意為儲戶預留必要的選擇期，以便于當儲戶對商業銀行收取小額賬戶管理費或提高收費標準時存在異議時，可以在選擇期內辦理賬戶歸并或銷戶手續，確保儲戶享有選擇權。

3．加大對收取小額賬戶管理費合理性的宣傳

客觀而言，許多儲戶訴諸法律的真正原因并非介意區區數元的小額賬戶管理費損失，更多的是出于對商業銀行收費政策的不滿，投訴無果后憤然尋求司法救濟。而如前分析，商業銀行收取小額賬戶管理費的本意在于通過價格手段引導儲戶加強科學理財觀念，合理使用銀行賬戶，節約銀行系統資源，最終為廣大儲戶提供更為高效優質的服務，達到多方共贏的效果。因此，如果儲戶對銀行收取小額賬戶管理費收費政策合理性的理解越透徹，儲戶投訴甚至起訴的可能性則越小。為此，商業銀行應當加大對收取小額賬戶管理費合理性的宣傳，爭取儲戶的理解，同時本著“公正、公平、公開、高效”的原則，高度重視并力爭在儲戶投訴初期做好溝通和安撫工作，避免因處理不當而導致陷入訟累。

4．切實提高商業銀行自身的服務質量

商業銀行如不能借助小額賬戶管理費收費政策調整之機全面提升零售銀行服務水平，客觀上仍難以有效改變國內銀行業的收入結構現狀，單純地收取小額賬戶管理費也無助于銀行服務水平的提高。為此，國內商業銀行在收取小額賬戶管理費的同時，應當堅持以儲戶為中心、以服務為根本宗旨，將收取的小額賬戶管理費用于加強內部組織建設，提高專業人員素質，提高服務質量和水平（包括但不限于對日均余額低于或即將低于收費限額的儲戶采取短信等方式進行提示等），增強儲戶體驗，滿足儲戶需求，切實做到來源于儲戶、回饋于儲戶，達到培育市場、穩定儲戶的目的，在銀行和儲戶之間建立牢固穩定的關系，真正實現社會、儲戶和銀行三方的共贏。

（責任編輯：張恩娟）

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