宏觀審慎監管框架下中國金融監管的政策選擇

摘要：國際金融危機讓全球各主要經濟體都深刻認識到維護金融體系穩定需要在現有微觀審慎監管的基礎上進一步加強和完善宏觀審慎監管體系。巴塞爾協議Ⅲ對全球銀行業控制系統性風險、維護金融系統穩定提出了更嚴格的監管要求。本文梳理了巴塞爾協議Ⅲ的主要內容，并結合中國銀行監管現狀，探討了中國構建宏觀審慎監管制度框架的路徑。

關鍵詞：宏觀審慎；金融監管；系統性風險

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)07－００36－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.09

國際金融危機爆發后，全球主要經濟體和國際組織都深刻認識到，汲取國際金融危機教訓、維護金融體系穩定迫切需要在現有微觀審慎監管的基礎上進一步加強和完善宏觀審慎監管體系。2010年11月，G20首爾峰會通過了強調宏觀審慎監管理念的巴塞爾協議Ⅲ，對全球銀行業控制系統性風險、維護金融系統穩定提出了更嚴格的要求。在當前世界金融格局發生深刻變革的時期，中國銀行業的監管機構如何在巴塞爾協議Ⅲ的基礎上結合中國金融業的實際情況構建有中國特色的宏觀審慎監管制度框架，對進一步加強和提升我國金融宏觀調控和防范系統性風險能力具有重要的現實意義。

一、宏觀審慎監管的概念

早在20世紀70年代，國際清算銀行（BIS）就意識到如果僅關注單個金融機構的監管，就容易忽視確保金融系統穩定層面的監管任務。1985年，美國經濟學家赫爾維格(Hellwig)從宏觀角度出發，提出銀行危機通常是因為宏觀經濟的負面沖擊所導致，防范銀行體系風險的方法應該是宏觀審慎監管的觀點。1996年，法國經濟學家羅切特和泰勒爾（Rochet Tirole）通過建立一個描述銀行同業市場的模型，研究了銀行同業市場在分配流動性方面的作用，發現一個金融機構違約會帶來一系列違約事件的風險。2000年，時任國際清算銀行總裁Crockett先生在一篇演講中首次對宏觀審慎監管的概念進行了界定，即宏觀審慎監管是指宏觀金融管理當局為了減少金融動蕩產生的經濟成本，確保金融穩定而將金融體系整體作為監管對象的監管模式[1]。此次國際金融危機發生后，國際監管當局普遍認識到，經濟系統中的一些重大風險在微觀審慎監管下被忽視了，而宏觀審慎監管能有效彌補監管盲點。2009年4月，G20倫敦金融峰會發布的《加強監管和提高透明度》報告明確指出，作為微觀審慎監管和市場一體化監管的重要補充，各國要加強宏觀審慎監管。

二、宏觀審慎監管的理論內涵

（一）微觀審慎監管與宏觀審慎監管的區別

此次金融危機發生前，各國監管機構都將微觀審慎監管作為金融監管的重心，即如果單家金融機構實現了穩健經營，那么所有金融機構集合的金融體系就同樣會實現穩定，故金融監管只需確保微觀層面的穩定運行。在通脹水平較低、單個金融機構貌似穩定的情況下，正是由于金融監管當局沒有對具有高度相似和集中的風險暴露、金融嚴重失衡和由此不斷增加的系統性風險給予足夠的關注，才最終導致了風險從美國次級住房抵押貸款債券市場集中爆發。危機過后，各國的監管部門深刻意識到，微觀層面的監管難以確保整個金融體系的穩定，監管當局有必要從經濟活動、金融市場以及金融機構行為之間相互關聯的角度，從整體上評估金融體系的風險，并在此基礎上健全金融體系的制度設計并做出政策反應，即加強宏觀審慎監管[2]。

宏觀審慎監管的經濟學基礎是個體的理性并不必然導致集體的理性。“公用地悲劇”、囚徒窘境博弈和集體行動的邏輯等公共選擇分析模型無不表明個人理性并不能保證集體理性。單個金融機構的最優策略和理性行為并不一定能夠而且在許多情況下顯然不能夠在“看不見的手”的指引下產生最佳的社會共同結果。鑒于此，關注金融系統性風險、實現金融系統的整體穩健就顯得尤其關鍵。

（二）不同視角下的宏觀審慎監管

宏觀審慎監管主要從兩個維度上展開。一是跨行業、跨機構維度（Cross-sectional Dimension），即要考慮不同機構間相互影響而導致的系統性風險。如果金融機構持有相似的風險敞口，那么當針對特定的風險敞口的沖擊到來時，一旦所有的金融機構同時采取相同的降低風險暴露的措施，問題資產的市場流動性和融資流動性將顯著下降，從而導致損失進一步擴大。從政策看，跨行業、跨機構維度監管的關鍵在于妥善處理好特定時間內各金融機構共同的且相互關聯的風險敞口，在經濟上行時期要及時收緊對特定行業風險暴露的資本要求。同時，通過加強對系統重要性金融機構的監管、改進對交易對手的風險計量和控制等措施來維護金融體系的整體穩定。

二是時間維度（Time Dimension）。宏觀審慎監管還要重視風險的動態變化，即金融體系內在風險隨著時間的變化而變化。在良好的經濟環境下，當經濟參與者對風險評估越來越樂觀時，其風險容忍度也隨之不斷提高，結果是資產價格和債務杠桿率持續上升，整個金融體系出現過度的風險承擔。而在此過程中所累積的金融失衡不可能無限期持續，資產負債表的調整最終一定會發生。當某種外部沖擊來臨時，危機會以流動性短缺的形式出現，并隨著市場信心的逆轉而變得愈發嚴重。這種因金融機構逐利行為而放大經濟金融周期的現象被稱為“順周期性”（Procyclical）。就政策而言，時間維度上的監管就是要對金融體系進行逆周期（Counter-cyclical）調節，即在經濟衰退、銀行資產收縮的階段降低撥備和資本要求，以緩解信貸緊縮、平滑經濟波動；在經濟快速增長、銀行資產擴張過快的階段增加撥備和資本要求，以加強風險防范，提高金融持續支持經濟發展的能力。

三、宏觀審慎監管框架下中國的政策選擇

（一）巴塞爾協議Ш的主要內容

與巴塞爾協議Ⅱ相比，巴塞爾協議Ⅲ的主要特點表現為風險敏感性資本要求和非風險敏感性杠桿率要求相結合、資本監管與流動性監管相結合、微觀審慎監管與宏觀審慎監管相結合。根據宏觀審慎管理的兩個維度，我們將巴塞爾協議Ⅲ的主要內容概括為以下方面。

1.加強系統重要性金融機構的監管（跨機構監管）

根據國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）和金融穩定理事會（FSB）的定義，系統重要性金融機構（Systemically Important Financial Institutions，簡稱“SIFIs”）是指在金融市場中承擔了關鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實體經濟產生嚴重負面影響的金融機構。巴塞爾委員會宏觀審慎監管工作組（MPG）建議通過選取可反映銀行規模（Size）、關聯度（Interconnectedness）和可替代性（Substitubility）三個方面的指標來衡量金融機構的系統重要性。此外，巴塞爾委員會還對系統重要性銀行提出1%的附加資本要求，從而降低“大而不能倒”帶來的道德風險[3]。

2.重視交易對手的信用違約風險

鑒于市場波動帶來的風險和交易對手風險管理上的缺陷，巴塞爾委員會將采取如下措施防控風險。第一，通過使用壓力情景估計參數，計算有效預期正暴露（Expected Positive Exposure）以覆蓋廣義風險，以此確定交易對手違約風險的資本要求；第二，使用“交易對手暴露等價債券法（Bond Equivalent Approach）”來捕捉信用估值調整（Credit Value Adjustment）風險，以此提出附加資本要求；第三，大型金融機構計算風險暴露相關性時使用1.25的資產價值相關性（AVC）乘數；第四，提出延長風險保證金期限、壓力測試和返回檢驗新要求等。巴塞爾委員會希望通過加強對交易對手信用風險的監管，減少金融機構之間通過衍生品和其他金融渠道產生的信用風險以及就此引發的一系列負面連鎖反應。

3.跨時間維度層面的監管（逆周期監管）

（1）建立資本緩沖機制。為平滑信貸周期和經濟周期帶來的經濟波動，巴塞爾協議Ш首次提出在經濟形勢較好時建立資本緩沖機制，以待經濟危機時吸收損失。資本緩沖分為兩類，一類是資本留存緩沖（Capital Conservation Buffer），由扣除遞延稅項及其他項目后的普通股權益組成，比率不得低于2.5%。銀行在壓力期可使用資本留存緩沖，但當監管資本比率接近最低要求時，監管機構可通過限制紅利分配和薪酬發放等方式約束銀行。二類是逆周期資本緩沖，即為保護銀行在經濟下滑時免受大規模違約損失，監管機構可要求銀行在信貸過度增長時計提逆周期資本緩沖，計提比例為0～2.5%。

（2）提高資本充足率。巴塞爾協議Ш要求，由普通股構成的核心一級資本占銀行風險資產的下限要從現行的2％提高至4.5％;一級資本充足率要從現行的4%提升至6%。這一更嚴格的要求將分階段實施并在2013年1月1日至2015年1月1日之前實現。

（3）增加杠桿率和流動性指標作為輔助監管指標。金融危機凸顯僅強調資本充足率而忽視杠桿率不能確保金融體系的穩定運行。鑒于此，巴塞爾協議Ⅲ引入杠桿率指標（核心資本與銀行表內外總資產的比例）作為最低風險資本比例監管指標的補充，以防范內部計量模型存在偏差而帶來的風險。巴塞爾委員會自2013年起將按照3%的標準檢測該指標的有效性，并從此進入該指標的過渡期，從2018年起正式將杠桿率指標納入巴塞爾協議的第一支柱框架[4]。

本次金融危機表明，即便銀行的資本充足率和資本質量符合監管規定，流動性短缺也將加快風險的爆發。為此，巴塞爾協議Ⅲ引入了流動性覆蓋比率（LCR）和凈穩定融資比率（NSPR）對銀行的流動性進行監管。其中，流動性覆蓋比率用來確定在監管部門設定的短期嚴重壓力情境下，銀行所持有的無變現障礙的流動性資產數量，目的是提高銀行短期應對流動性停滯的敏感性；而凈穩定融資比率指可用的穩定資金與業務發展所需資金之比，用于衡量銀行在中長期內可供使用的穩定資金來源是否足以支持其資產業務發展，也可以反映中長期內銀行擁有的解決資產負債期限錯配的資源和能力[5]。

（二）中國金融監管的制度選擇

隨著巴塞爾協議Ⅲ的正式發布，中國銀行業監督管理委員會已開始積極推動巴塞爾協議Ⅲ在中國的實施，并著手制定包括動態資本、動態撥備、杠桿率和流動性在內的四大新監管工具，為中國銀行業監管搭建新的框架。從上述巴塞爾協議Ⅲ的主要內容可以看出，新巴塞爾協議著重強調“逆周期監管”（跨時間維度監管）的重要性，試圖通過硬性的量化監管指標熨平金融體系固有的順周期性所引起的經濟波動，但一定程度上忽視了跨機構維度的監管。筆者認為，中國金融監管不能局限于在量化指標上滿足新協議的要求，而是要從中國的國情出發，設計出有利于中國發展和金融穩定的監管制度。

1.建立系統重要性金融機構監管制度

（1）對系統重要性金融機構征稅。金融機構的負外部性造成了社會福利的巨大損失，同時負外部性使資源配置效率受損。在解決負外部性問題上，基于動機的控制手段優于直接的命令或控制，而庇古稅則屬于典型的基于動機的方法。庇古認為，對于產生外部性的活動征收的稅收等于邊際社會損失，就可以促使經濟的競爭均衡重新達到帕累托效率邊界。筆者認為，監管部門可效仿美國聯邦存款保險公司，對國內系統重要性機構征收“金融穩定貢獻稅（FSC）”，將稅款積累成為一只救助基金，用于支付未來對銀行和金融機構的救助成本。

2010年，13家全國性銀行共實現凈利潤6659億元，其中工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行四大行總計盈利4993.25億元，占13家上市銀行凈利潤的75%。因此，對國內系統重要性銀行征稅只會減少銀行當期利潤而不會根本削弱銀行特別是國有銀行的競爭力。中國系統重要性金融機構全部接受過國家財政注資，換言之，納稅人承擔了銀行股改成本。目前，中國銀行業的公司治理結構尚處于起步階段，對國有金融資本的所有者、管理者的激勵和懲罰機制仍不健全。因此，為了避免納稅人在危機期間再額外墊付系統重要性銀行的風險損失，對國內系統重要性銀行征收金融穩定稅就顯得更加必要。

（2）加強對金融創新的監管。考慮到中國銀行業發展現狀，若要控制系統重要性金融機構的風險，限制銀行資產規模和降低可替代性的途徑并不可取，最有效的方法是降低系統重要性金融機構的風險關聯度。此次金融危機表明，金融產品的創新只能轉移和分散風險并不能減少風險。隨著金融衍生品創新程度越來越高，其風險累積程度也會越來越高。因此，加強金融創新監管的重點是要強化并表監管和理財產品監管，要求各系統重要性銀行切實落實并表制度、理財產品必須做到“成本可算、風險可控、信息真實披露”。監管部門要將金融創新立足于實體經濟的有效需求之上，將金融產品創新活動納入明確的法律和制度框架，有效規范金融產品創新，將金融創新的杠桿效應的負面效果減至最小[6]。

2.重視對影子銀行的監管

2007年，美國太平洋投資管理公司執行董事麥卡利第一次提出了影子銀行（The Shadow Banking）的概念。2010年9月2日，美聯儲主席伯南克在國會作證時將影子銀行定義為：“除接受監管的存款機構以外，充當儲蓄轉投資中介的金融機構”。由于影子銀行產品結構設計非常復雜且信息披露并不充分，監管部門和金融市場參與者難以察覺包括產品風險、對手風險在內的一系列風險。此外，由于影子銀行沒有硬性資本充足率指標約束，其自有資金很少，但業務規模卻很大，潛在的信用擴張倍數可達到幾十倍。

2010年，隨著國內貨幣政策日趨收緊，國內銀行為繞開貸款規模的限制，銀信合作、信貸資產轉讓等“影子銀行”業務層出不窮，蘊藏著巨大的風險隱患。因此，監管部門要特別關注“影子銀行”對金融系統穩定帶來的影響。首先，監管部門要根據影子銀行業務規模和業務特點明確相應的資本金和流動性要求，建立嚴格的非現場監管與現場監管相結合的檢查制度，控制金融產品的杠桿率。其次，監管部門應要求影子銀行定期或及時向其披露包括在產品設計、產品銷售、交易方式等方面的信息，提高金融產品和金融市場的透明度。最后，要加強監管部門之間的國際合作。美國次貸危機迅速傳導至全球金融體系并蔓延至實體經濟領域與影子銀行的全球性存在密不可分。因此，國內監管部門要積極參與全球金融監管體系建設，加強與IMF、G20等組織在信息共享、會計準則、法律制度協調等領域的合作，建設雙邊共同應對金融危機的聯合應急機制。

3.貨幣政策應與金融監管政策緊密配合

2010年，周小川在“宏觀審慎政策：亞洲視角高級研討會”上對中國當前金融體系所面臨的系統性風險進行了概括：國內信貸持續擴張動力仍然較強，跨境資本流動蘊含潛在風險，流動性過多、通貨膨脹、資產價格泡沫、周期性不良貸款增加等宏觀風險顯著上升，金融業資產質量和抗風險能力面臨嚴峻考驗。2008年以來，在寬松的貨幣政策下，中國經濟面臨著內部通脹壓力加劇、外部匯率大戰的雙重壓力，過剩的流動性以及為規避政策限制而不斷出現的金融產品也讓金融監管部門面臨著前所未有的挑戰[7]。

由于貨幣政策和宏觀審慎監管擁有不同的政策目標和政策工具且難以相互替代，因此加強貨幣政策與宏觀審慎監管之間的協調就非常必要。事實上，中央銀行所面臨的核心問題不是物價穩定與金融穩定之間的取舍關系，而是如何在當前的經濟穩定與未來的經濟穩定之間做出決策，即必須通過物價穩定和金融失衡的雙重視角來全面評估經濟狀況。當經濟出現過熱跡象時，如果貨幣政策仍然寬松，則任何后續的宏觀審慎工具都難以奏效。換言之，宏觀審慎監管的結構性調節優勢必須以適當的貨幣總量調節為基礎[8]。因此，在制度設計上，貨幣當局和監管當局之間要及早建立貨幣政策與金融監管聯席會議制度，對金融運行中的重大問題定期進行磋商，互相及時通報貨幣政策與金融監管的政策執行情況及取向；要加強兩者之間的信息共享，及早建立統一、高效的金融信息中心；要以提高透明度、引導公眾預期為手段，定期公開貨幣政策和金融監管的運行情況，向公眾表明貨幣當局和金融監管當局對當前金融運行的態度和看法，防止或減緩金融市場對金融政策預期產生的波動。

四、總結

雖然宏觀審慎監管的理念已經在國際上得到了廣泛認同，但不同的國家在不同的時期對宏觀審慎監管所關注的重點和要求是有差異的。2011年5月3日，中國銀行業監督管理委員會基于巴塞爾協議Ⅲ正式發布了《中國銀行業實施新監管標準指導意見》（以下簡稱《意見》），資本充足率、撥備率、杠桿率和流動性等四大新工具悉數在列。其中，資本緩沖運行機制被正式確認下來，即2.5%的留存超額資本和0%～2.5%的逆周期超額資本。此外，金融監管當局還要合理地安排好巴塞爾協議Ⅲ的實施進度。西方國家長期以來信貸需求較為疲弱，而中國則相反，真實信貸需求相當旺盛，且經濟增長對貸款的依存度相當高。因此，一旦實施巴塞爾協議Ⅲ的進度過緊，可能造成信貸規模的大幅收縮，必將對國內實體經濟造成較大的沖擊。如果未來中國經濟出現下滑的跡象，巴塞爾協議Ⅲ的實施可能導致宏觀經濟調控呈現單邊不對稱的現象。因此，筆者認為，金融監管當局要在巴塞爾協議Ⅲ的框架內，對我國的金融監管政策及實施進程做更深入的調研和論證，充分估計實施過程中可能遇到的各種困難，合理安排實施進度和力度，盡量避免對宏觀經濟產生負面影響。

（責任編輯：L.Y.）

參考文獻：

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[2]李妍.宏觀審慎監管與金融穩定[J].金融研究，2009（8）.

[3]閆海.后金融危機時代的宏觀審慎監管工具創新[J].財經科學，2010（10）.

[4]河合正弘，邁克爾·波默里諾.防范金融危機:宏觀審慎監管與最低國際標準[J].新金融，2010（4）.

[5]李瑞紅.逆周期監管工具、機制與中國選擇[J].金融與經濟，2010（2）.

[6]C·Borio. Towards a Macro-Prudential Framework for

Financial Supervision and Regulation?[R].BIS Working Papers，No128，February，2003.

[7]C·Borio.Implementing the Macro-Prudential Approach

to Financial Regulation and Supervision[J].Banks of France Financial Stability Review，2009(13).

[8]G20 Working Group one. Enhancing Sound Regulation

and Strengthening Transparency[R].25th， March， 2009.

The Financial Regulation Policy for China under the Macro-Prudential Framework

LIUYang

（Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance， Beijing100031，China）

Abstract：After the outbreak of the global financial crisis， the main economic entities realized that it was badly necessary to reinforce and perfect the existing financial regulation system with the macro-prudential regulation as the main content integrating with the micro-prudential regulation to maintain the stability of thefinancial system. Basel III brought up much more severe regulation requests to the global banking industry on controlling the systematic risk and maintaining stability of the financial system. Through analysing the main content of Basel III and considering the situation of China banking， the article puts forward some views and suggestions on how to structure the macro-prudential framework with Chinese characteristics to bring banking industry into full play on promoting the economic development.

Key words: Macro-prudential; Financial regulation; Systematic risk