國外金融監管協調合作的成功經驗及啟示

摘要：國際經驗表明，金融危機的發生在很大程度上是由于金融監管不力，而監管不力往往又與各金融監管部門各自為政、缺乏協調合作緊密相關。基于加拿大、日本、韓國、澳大利亞等國家次貸危機前金融監管協調合作機制改革的考察，筆者分析了這些國家在監管機構設置與職能、監管機構協調與合作、監管信息收集與共享以及國際監管協調與合作方面取得的成功經驗，并結合我國的現狀和問題，從中得到一些重要的啟示，以便完善我國的金融監管協調合作機制。

關鍵詞：金融危機；金融監管；協調合作機制

中圖分類號：F832.3 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)07－００50－０6DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.12

2007年8月次貸危機所引發的全球性金融危機，對國際金融秩序造成了極大的沖擊和破壞，給各國經濟造成了不同程度的損害。國際經驗表明，金融危機的發生在很大程度上是由于金融監管不力造成的，而監管不力往往又與各金融監管部門各自為政、缺乏協調合作緊密相關。危機過后，許多國家和地區相繼對原有的金融監管協調合作機制進行了改革，而在另一些國家，不僅受到的沖擊較小而且沒有對此進行改革，原有的金融監管協調合作機制經受住了此次金融危機的考驗。總結、借鑒這些國家金融監管協調合作的成功經驗，我們從中可以得到一些重要的啟示，對于完善我國的金融監管協調合作機制具有重要意義。

一、國外金融監管協調合作的成功經驗

（一）加拿大

加拿大能夠成功應對本輪金融危機的沖擊，很大程度上要歸功于其獨特的、保守的、穩健的金融體系和監管制度。作為聯邦制國家，加拿大的金融監管采取的是聯邦和省分權、協作高度統一的金融監管體系，目前被全世界公認為最穩健的金融監管體系。

1.在監管機構①設置與職能方面

聯邦層面的監管機構有加拿大財政部、金融機構監管署（OSFI）、存款保險公司(CDIC)、加拿大銀行、金融消費者保護局以及證券管理委員會；省層面上政府也設立了專門的省級金融監管部門。各監管機構分別具有以下職能。

（1）財政部。是加拿大金融系統的最高監督人，負責制訂金融政策和金融法規，同時協調金融機構監管署與省金融機構監管部門之間的關系。

（2）金融機構監管署。根據《金融機構監管署法案》設立的加拿大金融機構監管署，隸屬于財政部，是加拿大聯邦政府中唯一負責監管金融機構的部門，在整個監管體系中具有核心地位，其主要職能是立法和監督，審慎監管在聯邦注冊的金融機構。此外，金融機構監管署還可以通過國家設立的行業管理中心和行業自律協會，來實現對省屬監管對象的一些影響。

（3）加拿大銀行。作為中央銀行，專司貨幣發行，負責貨幣政策制定與執行、支付系統的正常運作，以及充當最后貸款人，從控制信用的角度對金融機構進行管理。

（4）存款保險公司。其也對金融機構進行監督檢查，但檢查的重點和目標與金融機構監管署不同。二者共同制定了《干預聯邦管理的存款機構指南》，明確了各自在對存款機構進行干預時的具體職責和工作機制。

2.在監管機構協調與合作方面

加拿大基本確立了以金融機構監管署為核心的統一監管模式，但仍注重加強各監管機構間的溝通、協調與合作。

（1）在金融機構監管署與其他監管部門之間的關系。金融機構監管署與財政部、加拿大銀行、存款保險公司職能劃分比較清晰，權責比較明確，沒有錯綜復雜的職能交叉關系。

（2）在金融機構監管署與省金融監管部門的關系。一方面，聯邦和省級金融監管機構形成了特殊的“分權”模式，二者不是垂直領導關系，而是相互協調與合作的關系。各省銀行和保險公司主要由聯邦的金融機構監管署監管，證券公司和投資基金分別由省證券監管委員會和省金融服務委員會監管。另一方面，聯邦與省金融機構監管部門兩級機構之間在銀行的監管上，通過財政部、聯邦和省金融機構監管部門之間簽署金融監管協定。當出現矛盾時，金融機構監管署會與省監管部門進行正式或非正式的協調。

（3）在信息的有效共享與協調關系。為了掌握更多的監管信息，聯邦政府和各省建立了信息溝通渠道，實現信息的有效共享。這不僅加強了整個金融系統的監管，也提高了監管效率，同時降低了監管成本，減輕了金融機構的負擔，而且化解了由于因信息不暢引發的矛盾。

（二）日本

在經歷了泡沫經濟崩潰和亞洲金融危機后，日本政府對自身的金融監管體制進行了改革，加強了金融監管的協調與合作，健全了日本的金融監管體系，提高了金融業的風險控制能力。

1.在監管機構設置與職能方面

經過改革，日本形成了金融廳全面負責、中央銀行和存款保險機構共同參與、地方財務局受托監管地方金融機構的、行業自律和社會監督為補充的日本新金融監管體制框架。其主要金融監管機構的職能如下。

（1）金融廳。作為內閣府的外設局，是日本金融監管的專職機構，獨立全面負責金融監管業務。金融廳設長官1人，下設總務企劃局、檢查局和監督局三個局，各局下設的總務課，專門負責檢查與監督的協調與信息溝通等工作，同時協助財務省（2001年大藏省改為財務省）共同對存款保險機構進行監督。

（2）日本銀行。作為獨立的中央銀行，在法律上并不兼負銀行監管責任，其對金融機構的檢查是為了執行貨幣政策的需要，著眼于金融機構的流動性。

（3）財務省（地方財務局）以及勞動省、農林水產省等行政部門作為金融監管的協作機構，根據金融廳授權或相關法律規定對相關金融機構實施監管。

2.在監管機構協調與合作方面

改革后的日本金融監管體制比較注重監管的協調性和統一性，金融廳與日本銀行、財務省建立了明確的分工協作關系。

（1）金融廳與日本銀行。實際工作中，二者經常互換信息，形成相互配合的密切關系。為了不加重被檢查金融機構的負擔，雙方還通過協商機制協調對同一金融機構的現場檢查日程作出安排。

（2）金融廳與財務省。由于金融廳未設立分支機構，財務省下屬的地方財務局仍然接受金融廳委托承擔對地方中小金融機構的監管工作。

（3）監管機構與其他機構團體。日本在不斷推進金融監管機構改革的同時，還從多方面加強監管機構與金融機構、工商企業、社會團體之間的溝通與協調，以適應金融環境發展的新要求。

3.在國際金融監管協調合作方面

日本積極參與有關國際會議，加強與有關國際組織的合作。通過參加重要國際會議和積極參與巴塞爾銀行監管委員會、證券監督委員會國際組織、保險監督委員會國際組織等的有關活動，及時了解國際金融市場的動向，加強金融監管的國際合作。

（三）韓國

亞洲金融危機使韓國政府認識到多元化分業監管的弊端。因此，韓國政府以統一監管為指導思想，對金融監管體制進行了大幅度的調整和改革，加強了金融監管的協調合作。

1.在監管法律方面

韓國政府貫徹依法治國的精神，奉行改革立法先行的原則，亞洲金融危機后，韓國政府先后制定和修改了15部有關金融業的法律、法規。如《韓國銀行法》、《統一金融監督機構設置法》、《金融監督機構法》、《金融控股公司法》等，為韓國金融監管協調提供了法律依據。

2.在監管機構設置與職能方面

經過改革，韓國的金融監管職能從財政部和中央銀行分離出來，基本上形成了由政府的行政監管、金融機構的內部監管以及民間機構的社會監管組成的聯合金融監管體系。其金融監管機構主要是金融監督委員會、證券期貨委員會、存款保險公司、金融監督院、韓國銀行等，其主要職能分別如下。

（1）金融監督委員會。負責實施對資本市場和金融機構集中統一的監管。

（2）證券期貨委員會。負責監督證券與期貨的不公正交易行為、企業會計標準、其他金融監督委員會委托的證券及期貨有關的監管項目。

（3）存款保險公司。擁有對投保金融機構的檢查監督權利，重點是風險性監管。

（4）金融監督院。作為民間公益機構，依照金融監督委員會的指令，負責實施具體的金融監管和檢查活動。

（5）韓國銀行。專司貨幣政策職能和間接的、有限的銀行監管職能。法律規定，韓國銀行作為銀行的最后貸款人，有權檢查接受其流動性支持的銀行，可以要求金融監督院對金融機構進行檢查、聯合進行檢查或要求監督院提供檢查報告。

此外，財政部有關金融監管的職權限于研究、制定金融制度和金融市場管理的基本框架，在修改金融監管法規時需要與金融監督委員會協商。

3.在信息的收集與共享方面

2001年的《建立金融監管機構法》明確規定了各監管機構的職責及協調、合作機制，金融監管委員會和央行之間可以相互要求對方提供與其履行職責有關的信息和數據。若要求合理，任何一方不得拒絕提供。

經過改革，韓國實現了金融監管機構的一體化，監管部門的職責權限得到了重新劃分，權限界定清楚，分工協作關系得到了進一步明確，形成了良好的相互協調機制。

（四）澳大利亞

澳大利亞是此次金融危機爆發以來最早從全球經濟衰退中復蘇的國家之一，這主要得益于澳大利亞金融監管的制度優勢和各監管機構協調合作與共同努力，尤其是澳大利亞證券與投資委員會(ASIC)采取了審慎監管的措施。改革前，澳大利亞的金融監管屬于典型的機構監管模式。亞洲金融危機后，澳大利亞于1998年7月1日對金融監管框架進行了廣泛改革，建立了綜合審慎監管框架。

1.在監管機構設置與職能方面

改革后澳大利亞金融監管的主要機構包括澳大利亞儲備銀行（RBA）、澳大利亞審慎監管局（APRA）、澳大利亞證券與投資委員會(ASIC)、澳大利亞競爭和消費者委員會(ACCC)，其主要職能分別如下。

（1）澳大利亞儲備銀行。作為中央銀行專司貨幣政策，負責制定實施貨幣政策、維持金融體系的穩定、監管支付清算體系。

（2）澳大利亞審慎監管局。主要負責對認可的接受存款機構、養老金基金和保險公司進行審慎監管工作。

（3）澳大利亞證券與投資委員會。作為市場行為和信息披露的監管機構，具有監督和執行的功能。

（4）澳大利亞競爭和消費者委員會。承擔維護金融業自由、充分競爭和保護消費者的責任。

2.在監管機構協調與合作方面

為了加強金融監管的協調合作，提高監管效率，實現金融監管的有效性，財政部與監管部門以及監管部門之間均建立了有效合作的金融監管協調機制。澳大利亞儲備銀行、澳大利亞審慎監管局、澳大利亞證券與投資委員會共同組建澳大利亞金融監管理事會（ACFR），作為一個非正式主體，其目標是致力于成員之間的合作，進行監管機構之間的溝通與協調，共同維持金融體系的高效性、競爭性與穩定性。理事會成員兩兩之間達成“理解備忘錄”，形成高效的合作機制，旨在促進成員之間進行及時、充分的信息交流，明確各自職責，避免監管重疊或真空，以降低監管成本、確保澳大利亞金融體系的穩定。合作內容主要包括信息共享、對金融風險采取共同行動、在金融審慎監管方面的協商機制和協商參與國際金融監管事務等。

2001年，澳大利亞國會通過了《2001年金融服務改革法案》，2002年3月11日實施，澳大利亞證券與投資委員會（ASIC)負責實施新法案并保證其平穩過渡。法案為金融產品的服務者提供了一個協調的可操作框架。

二、我國金融監管協調合作的現狀及問題

金融業混業經營趨勢的日益明顯、金融控股公司的迅速發展對我國金融分業監管模式提出了巨大挑戰。在目前不具備采用統一監管模式的條件下，為了避免分業監管的弊端，防范系統性風險，我國開始了一系列金融監管協調合作的實踐。

（一）我國金融監管協調合作的現狀

2000年9月，中國人民銀行、中國證券監督委員會（以下簡稱證監會）和中國保險監督管理委員會（以下簡稱保監會）建立三方監管聯席會議制度。2003年3月，中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）成立；同年6月銀監會取代之前的央行，與證監會、保監會成立專門工作小組，起草了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》）；同年9月，“三會”通過該《備忘錄》，并第一次召開了監管聯席會議。2004年6月，《備忘錄》在銀監會網站上得以公布，并據此建立了監管聯席會議機制和經常聯系機制，開始了金融監管協調機制的有益探索。2008年1月，銀監會與保監會簽署旨在加強銀保深層次合作和跨業監管合作的備忘錄，銀監會與證監會也有相應的溝通協調機制；同年8月國務院公布了《國務院辦公廳關于印發中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（以下簡稱新三定方案），通知要求央行會同銀監會、證監會和保監會共同建立金融監管協調機制，以防范和化解金融風險。作為協調監管的一部分，央行還將負責協調金融控股公司的監管和交叉金融工具監管。此外，三大監管部門也逐步加強了與中國人民銀行、財政部等部門的協調合作機制。

（二）我國金融監管協調合作的問題

鑒于中國目前的政治體制和行政管理體制等方面的原因，我國的金融監管協調合作主要還是采取“一事一議”式的非制度化安排，至今沒有建立起與目前監管體系相適應的制度性的金融監管協調合作機制。就目前狀況而言，我國的金融監管協調合作存在以下幾個方面的問題。

1.缺乏完善的法律協調體系

從我國當前立法實踐情況看，其金融法律體系基本上是以行業為基礎而建立的，相應的金融監管體系也與此相對應。這種基于行業特點制定的法律體系，對金融各業之間的業務交叉缺乏考慮，法律之間缺乏協調，導致交叉業務領域的監管重復和監管真空，增加了監管成本，降低了監管效率。

2.制度缺陷和組織松散

雖然建立了制度化機制，但《備忘錄》和“新三定方案”不具有系統性，《備忘錄》把中國人民銀行排除在外更是一個制度性缺陷。協調合作的形式主要是聯席會議，但在實踐中，三家行政級別相同、相互沒有隸屬關系的政府監管機構組成的監管聯席會議不僅其法律效力有待探討，而且其實施效果因部門間的利益沖突已被各自的實踐大打折扣。2003年9月召開了第二次聯席會議后，便一直處于停滯狀態。

3.協調合作層次低下

目前，我國的金融監管協調合作層次還停留在各部委的相互協調層次上，國務院并未介入。由于監管協調往往牽涉到對金融資源的調度權，這必然打破目前各監管機構的利益均衡，如果缺乏國務院的有效介入，各監管機構在部門利益的驅動下必然導致監管協調的低效。

4.缺乏信息共享機制

信息的共享是監管協調合作的基礎，信息共享機制是分業監管協調合作機制最基礎的內容。目前，我國沒有建立起金融監管協調合作方面的信息共享機制。“三會”和中國人民銀行沒有建立一個共用的信息平臺，沒有建立起一個全國統一、高效運轉、標準化的金融信息系統。

三、對我國金融監管協調合作的啟示

通過對國外金融監管協調合作成功經驗的分析，結合我國的現狀與問題，我們可以得到以下幾點啟示，以便完善我國監管協調合作機制。

（一）完善的金融監管法律，是金融監管協調合作的法律依據

依法監管是法制社會對金融體系運行的基本要求，不論哪個國家和地區，金融監管機構的分工或職責都必須有法律依據。從各國經驗看，盡管各國監管模式不同，但大多數都是立法先行，通過法律法規等正式制度安排逐步加強了金融監管協調合作。上述國家和地區在監管機構設置與職能、信息收集與共享、檢查制度、國際協調與合作等方面都是依據相關法律法規進行的。加拿大不僅建立了完善的金融監管法律體系，而且還定期修改過時的法律法規，這種修改并不是孤立地修改某一部法律法規，而是把所有相關的其他法律法規的條款一并進行修改，增強法律執行過程中的協調與合作；日本《金融監督廳設置法》及其相關法案規定了金融監督廳與中央銀行之間的協調機制；韓國在亞洲金融危機后先后制定和修改了15部有關金融業的法律法規，1997年和2000年分別制定了《金融監督機構法》和《金融控股公司法》；澳大利亞的審慎監管局依據《審慎監管局法》設立，證券與投資委員會是依照《證券與投資委員會法》授權設立的，后來又制定了《2001年金融服務改革法案》。由此可以看出，“以法律性文件為基礎和依據的金融監管協調機制，是更有協調效率的制度安排”。我國應借鑒國外金融監管立法經驗，清理和完善現有的金融法律文件，建立既適合我國金融業發展規律又符合國際金融準則、慣例的金融監管法律體系，明確監管協調合作機制的框架、部門、職能、權利界限，為金融監管協調合作提供法律依據。

（二）信息收集、交流與共享機制的建立是金融監管協調合作的基礎

金融市場是充滿信息的市場，信息的收集、交流與共享是不同監管機構進行監管協調合作的基礎前提。從國外經驗來看，不論哪個國家、不論實行何種金融監管模式，也不論是法律制度的安排、監管機構的設置，還是聯席會議機制的建立，不同層次的監管協調合作機制都離不開監管信息的收集、交流與共享。加拿大聯邦政府和各省建立了信息溝通渠道，實現信息的有效共享。日本的金融廳與日本銀行在實際工作中經常互換信息，金融廳下設的三個局及各局下設的總務課，專門負責檢查與監督的協調與信息溝通等工作。韓國2001年的《建立金融監管機構法》明確規定了金融監管委員會和央行之間可以相互要求對方提供與其履行職責有關的信息和數據，若要求合理，任何一方不得拒絕提供。澳大利亞金融監管理事會其成員都有收集數據和信息的權力，成員兩兩之間還達成“理解備忘錄”，形成充分的信息交流合作機制。從本質上說，金融監管協調合作機制就是一種能夠降低金融監管主體之間信息不對稱程度的制度，而建立信息收集、交流與共享機制是降低信息不對稱的根本途徑。當前在制度層面上，我國應盡快建立信息收集、交換與共享方面的制度安排，明確界定共享信息的性質、內容、方式以及保障機制；在具體操作層面上，應建立一個跨部門跨行業的統一經濟金融信息共享平臺，整合實體經濟信息和監管信息，以便財政部、人民銀行與三家監管部門金融監管信息的實時共享，為完善金融監管協調合作打下堅實的基礎。

（三）建立監管協調權力的制約機制，加強對金融監管協調合作機構的再監督

金融監管機構本身是一個具有很強利益動機的利益主體，只有加強對其的監督制約才能促進金融市場持續健康發展。權力過于集中，缺乏監督和制約，容易受到政治利益集團的影響，產生權力尋租行為，降低金融監管的有效性。在東亞各國中，金融業發展的一個重要特征就是與政治利益集團的關系極其密切，使得金融監管機構的監管效率降低。從日本金融監管制度的演變歷程我們可以看出，日本政府在賦予新FSA極大權力的同時，并沒有對其監管行為進行有效的監督和制約，影響了日本金融監管的有效性。因此，有必要建立監管協調合作權力的監督制約機制，加強對金融監管協調合作機構的再監督。當前，我國應建立中央銀行及其他相關政府機構對“三會”的再監管機制。可考慮由國務院牽頭，人民銀行、財政部、發改委、國資委等相關部門共同組成金融監管協調合作委員會，負責制訂金融監管的有關政策，對全國的金融監管協調合作工作進行指導，并對涉及全局性的重大監管問題、重大金融風險問題進行協調處置，對“三會”執行金融監管政策的情況、監管績效及其從業人員的行為規范等實施有效的再監督。鑒于人民銀行依法擁有維護金融穩定的職能，可由其在金融監管協調合作委員會中發揮主導作用，負責協調合作委員會其他成員制定金融控股公司的監管規則、交叉性金融業務的標準規范；對金融業的整體性風險和交叉風險進行監測和評估。待時機成熟，組建由國務院副總理牽頭、有明確法律權限、有實體組織的金融監管協調合作機構，將協調合作機制法制化、實體化。

（四）加強內部風險控制，發揮機構監管、行業自律和社會監督的協調作用

金融監管協調合作的目的是為了提高監管效率，防范和化解系統性金融風險，維護金融體系的穩定、公平競爭和效率。事實證明，即使再好的金融監管協調合作機制也有其局限性。因此，應加強內部風險控制，發揮機構監管、行業自律和社會監督的協調作用，構建以金融機構內控為基礎、行業自律為重點、社會監督為補充的金融監管協調合作框架，以便形成金融監管的良性互動格局。金融機構的內控是實施有效金融監管的前提和基礎，行業自律也是金融監管的重要環節，社會監督是金融監管的必要補充。從上述國家來看，加拿大金融機構監管署通過國家設立的行業管理中心和行業自律協會，來實現對省屬監管對象的部分影響；日本新金融監管體制框架把行業自律和社會監督作為補充，從多方面加強監管機構與金融機構、工商企業、社會團體之間的溝通與協調；澳大利亞競爭和消費者委員會承擔維護金融業自由、充分競爭和保護消費者的責任。隨著外部風險的加大和本土金融業務的發展，完善我國金融機構內部控制制度，提高金融機構自律管理水平，不僅符合國際金融業有效監管的趨勢，而且已成為提高我國金融監管有效性的微觀基礎。當前，建立機構監管、行業自律和社會監督“三位一體”的、符合現代金融風險特征的監管協作框架已刻不容緩。

（五）加強國際金融監管的協調合作，努力與國際標準接軌

隨著金融全球化步伐的加快，金融危機國際間傳遞的速度越來越快、影響的程度越來越深，此次金融危機的爆發與蔓延也證實了這一點。這表明只依靠某個國家已無法單獨防范和處置危機，危機發生前上述各國的金融監管改革就已強調了金融監管的國際協調與合作。隨著經濟發展和金融體系的進一步開放，尤其是上海國際金融中心建設的推進，我國也將面臨更大程度的傳染性、系統性風險。因此，我國應順應金融監管國際化的趨勢，加強金融監管的國際協調與合作。面對金融危機后國際金融監管改革的新局面，要充分利用雙邊和多邊國際會議，及時了解國外金融市場發展的最新趨勢和監管機構的最新動向，拓寬中國與世界各國及國際組織的金融監管合作渠道，積極參與國際標準規則的制定，建立國際信息共享機制和危機處理機制。

（責任編輯：張恩娟）

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Coordination and Cooperation of Foreign Financial Regulation and Supervision：Successful

Experience and Enlightenment

LIU lai-ji，ZHANG Tong

（School of Finance of Renmin University of China， Beijing 100872，China）

Abstract：International experience shows that financial crises are largely due to the weak financial regulation and supervision which is often closely related with the authorities fragmented of financial regulation and supervision and the lack of coordination and cooperation. Based on the study of the mechanisms for coordination and cooperation of the financial regulation and supervision reform before the sub-prime mortgage crisis in Canada， Japan， Korea， Australia， we analyze the successful experience of regulation and supervision agencies settings and functions， coordination and cooperation with regulation and supervision bodies， regulation and supervision information collection and sharing and coordination and cooperation in international regulation and supervision in these countries combining with our current situation and problems and gets some important enlightenment， in order to improve our financial regulation and supervision coordination and cooperation mechanisms.

Key words：Financial risks；Financial regulation and supervision；Coordination and cooperation mechanisms