金融支持中低收入者解決住房問題的國際經驗與借鑒

摘要：隨著我國住房價格的上漲，中低收入者的住房消費能力日益下降，探討金融支持解決中低收入者住房問題顯得尤為迫切。目前，我國金融支持解決中低收入者住房問題方面尚存在供給環節政策支持不到位、消費環節金融扶持缺失等問題。本文通過對美國、德國和新加坡三種不同經濟發展模式下金融支持解決中低收入者住房問題方式的細致分析，闡明了對我國的借鑒意義。

關鍵詞：發展模式；金融支持；住房問題；國際經驗

中圖分類號：F293.3文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０11)10－００50－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.10.13

由于產業和人口在城市高度集中，產生了對城市土地和住房供應的巨大需求，從而推動了土地和住房價格的上漲超越了中低收入居民家庭的住房支付能力，出現了住房問題。住房問題是一個世界性問題。從國際經驗看，不同房地產業發展模式下，金融支持解決中低收入居民住房問題的方式不同。

一、金融支持中低收入者解決住房問題的國際經驗

（一）美國：充分依靠市場機制運行的房地產業發展模式

美國房地產行業運行的主要特點是充分依賴市場原理，采取民間投資主導型的住宅供應體系。美國政府采取的保障中低收入者住房權益政策的指導思想是：刺激房地產業和經濟的發展，鼓勵公民擁有住房、改善住房結構，資助低收入者租房。主要政策有以下幾點：一是政府成立專門機構實施抵押貸款證券化，降低銀行的流動性風險，鼓勵銀行提供購房信貸；二是對購房者實行優惠稅收政策；三是政府參與建造一定的經濟適用房；四是實施公平住房政策，嚴禁歧視有色人種或窮人。

美國解決中低收入者住房問題的金融政策主要有以下幾點。

1．供應環節。美國政府鼓勵私人資本注入公共住房建設，進行公私合作，建立多種形式的“伙伴關系”。如實行“低收入家庭住房稅收信用計劃”，該計劃由聯邦政府財政部和稅務局直接管理。銀行向聯邦政府購買稅收信用額度，并用于低收入家庭住房的建設工程，再將所購買的稅收信用額度抵稅。銀行在購買財政部稅收信用額度時，以低于面值的價格購買，但按照面值抵稅。私人銀行購買的稅收信用額度貸給私人房地產開發商，用于建設低收入家庭住房后才可抵稅。此外，私人銀行每年需向聯邦政府報告投資情況及低收入家庭的入住情況。

2．消費環節。美國有發達的住房金融一級市場，并建立了住房貸款保險制度，政府積極干預住房抵押貸款證券化，支持銀行為中低收入者提供住房消費信貸。首先，美國有一級市場的住房抵押貸款模式。目前，美國的住房抵押貸款種類繁多，常見形式主要有固定利率抵押貸款、浮動利率抵押貸款、聯邦住房管理局擔保貸款以及逆向抵押貸款①等。其次，政府和私營機構參與抵押保險擔保機制。在住房抵押市場上，收入較低家庭的購房貸款和貸款占不動產比例過高的貸款通常存在較大風險。為分散風險，美國建立了別具特色的抵押保險機制。特色之一是為住房抵押信貸設立了專項的住房抵押保險，它以信用關系為保險標的，即由保險人對信用關系的一方因某種原因未能履行合同使信用關系另一方蒙受的經濟損失提供經濟賠償。特色之二是美國的住房抵押保險是政府機構與私營保險機構相結合的混合模式。第三，政府積極干預住房抵押貸款證券化。實際上，美國政府解決居民住房問題的政策是從大力推行住房抵押貸款證券化起步的。美國國會在建立住房貸款證券化以后，相繼制定了《房地產投資信托法》、《金融資產證券化投資信托法》等一系列與住房金融證券化有關的法律制度，以保障住房貸款證券化的順利實施。政府國民抵押協會對房地產證券化產品實行100%保證付款擔保，降低了投資風險，從而使其成為信用等級僅次于國債的第二大債券。

3．金融機構。首先是民間自發成立的住房抵押貸款機構。除存款型金融機構外，還有主要用從金融市場上吸納長期資金來發放住房抵押貸款的抵押銀行等。其次是政府發起設立的住房抵押貸款機構。聯邦國民抵押協會（房利美）和聯邦住房貸款抵押公司（房地美）是美國房產市場的中流砥柱?！皟煞俊辟徺I各銀行和住房貸款機構的住房抵押貸款，為房產市場注入資金，供銀行發放新貸款。購入房貸后，“兩房”以其為基礎資產發行債券，自己持有或出售，以利差方式盈利。波及全球的“次貸”危機全面爆發后，“兩房”陷入危機，美國政府動用2000億美元接管了房利美和房地美。美國房地產業運行的成功之處是帶來了市場繁榮和經濟增長，房地產行業已成為美國三大支柱行業之一，但其弊端是充分依靠市場機制運行易帶來不穩定的住宅價格?！按钨J”危機的爆發與美國房地產業的運行模式有著密切聯系，危機后，美國住宅自有率大幅下降，低收入者居住環境惡化。

（二）德國：社會市場經濟下的房地產業發展模式

德國實行社會市場經濟。社會市場經濟是根據市場經濟規律進行的，并以社會因素為補充和社會保障為特征的經濟制度，主張盡可能由市場力量自行調節經濟活動，同時在必要情況下由國家進行某些干預。德國經濟模式的這一特征，在其住房政策方面有充分體現[1]。德國解決住房問題的金融支持政策有以下幾點。

1．供應環節。20世紀70年代中期以來，德國政府強調住房建設有利于創造私有財產，有利于發展經濟。政府為了調動個人投資住房的積極性，調整了直接資助公益性住房建設的政策，并通過稅收和信貸優惠，鼓勵個人擁有住房，從而減少政府投資，最終依靠政府、機構和個人三方面力量加速解決居民住房問題。為此，政府頒布了一系列解決中低收入者住房建設問題方面的金融政策：對收入較低的購建房家庭提供優惠的長期低息貸款或補助，鼓勵無房或缺房戶建造住房；為缺房者提供建房資金，一次預支，分期償還；對購建自用住房者，8年之內按月減免個人所得稅；對減免稅后還本付息尚有困難的低收入家庭，政府另給債務補助費等。

2．消費環節。德國中低收入家庭住房問題的解決，既得益于公營金融機構提供的低息和無息住房貸款，也得益于發達的抵押貸款市場。一是提供無息或低息住房貸款。德國的公營抵押銀行和儲蓄銀行向低收入者、殘疾人、多子女家庭提供購建住房的無息和低息住房貸款，這種貸款的償還期為35～40年，低息貸款的年利率為1%。但20世紀70年代以后，隨著住房問題的解決，無息貸款逐步被低息貸款所取代，同時利率為1%、償還期達35～40年的優惠貸款也在不斷減少。二是儲蓄互助式貸款。德國的建筑協會、儲蓄銀行和住房互助儲金信貸社發放此類性質貸款。具體做法是由居民按照合同規定連續幾年存入一定數額的儲蓄存款，達到一定金額后可獲得貸款。此類存、貸款利率水平均較低，且不受資本市場利率變化影響。此外，政府對參加儲蓄互助計劃的居民實施補貼和減稅。三是德國的住房抵押貸款市場相當發達，購房者可以申請不同組合的住房貸款，如20年以上的長期貸款、5～10年的中期貸款、5年以下的短期貸款等。

3．金融機構。德國金融體系是一個以股份制商業銀行為主體、專業銀行和其他多種金融機構并存的體系，諸如抵押銀行、消費信貸銀行、私人房屋建筑貸款協會、公共房屋信貸協會以及互助儲金信貸社等。金融機構之間業務交叉重疊，幾乎每一類金融機構都可以提供全部金融服務。德國的抵押銀行已有130多年歷史，專門經營利率固定的中、長期貸款的融資機構，按資金來源可分為私人抵押銀行和公營抵押銀行。在德國最大的公營抵押銀行中，聯邦政府擁有絕大部分股份，這為建造公共住房、解決低收入家庭的居住問題提供了雄厚的資本保障。在德國各種銀行和金融機構所投放的長期住房貸款中，抵押銀行所占份額最大。德國的建筑協會實行自定的、封閉性的經營模式，獲得建筑協會的貸款前必須簽訂一個建筑儲蓄合同，只有當儲蓄人的儲蓄金額達到合同金額的33%～40%，才有資格獲得建筑貸款。貸款客戶的存、貸款利率較低，就其性質而言，屬于集體貸款，帶有儲蓄互助性質。

（三）新加坡：政府主導下的房地產業發展模式

新加坡在解決住房問題方面成績卓著，成為亞洲各國解決住房問題的典范。新加坡發展房地產業的主要經驗有：把解決住房問題作為經濟發展的重要因素和提高國民凝聚力的重要手段，強調住房分配的社會公平性，實施“居者有其屋”計劃；政府直接參與程度較深，創立集權式的公共住房管理模式；公共住房政策的目標群為廣大中低收入階層；中央公積金制度的社會經濟地位異常突出[2]。

新加坡解決中低收入住房供給方面的金融政策主要是政府對建屋發展局建造公共住房提供貸款或撥款。住房消費金融政策主要包括中央公積金制度和住房貸款兩個方面，其中中央公積金制度引人矚目。

1．供應環節。政府肩負著為新加坡居民提供可承受住房的全部責任，所以，政府的撥款和貸款便成為公共住房建設及運行所需資金與所發放補貼的主要來源。新加坡公共住房建造的金融政策主要是通過建屋發展局①（Housing and Development Board，HDB）的資金安排來體現的。HDB已經成為新加坡最大的住房發展商和物業管理者。首先是政府撥款。政府每年都從國家預算中劃撥?？钣糜诠沧》拷ㄔO，這筆撥款的主要部分撥給了HDB。其次是政府貸款融資。二十世紀90年代以來，新加坡支持公共住房建設的政府貸款分為20年期的住房開發貸款和按揭金融貸款。住房開發貸款用于開發項目及其運行，這些貸款通過出售公共住房償還。抵押融資貸款用來提供公共住房買主的抵押貸款，買主可通過每月提取公積金償還，按月由HDB匯集買主的分期付款償還政府。最后政府還授權給HDB以下列方式籌措貸款資金：抵押貸款；對HDB的任一既得財產和任一可得收入，或征收合法費用，或征收平衡費用；設立和發行債券、股票、公債等。

2．消費環節。新加坡住房融資主要采取中央公積金制度，實質是政府為維護勞工和受薪者福利而推行的一種強制性儲蓄制度，也是一種全民性的社會保障制度。它使政府積累了大量的住房建設資金，從而成為政府支持住房發展的主要資金來源。具體做法是：任何一名雇員或受薪者每月必須按照一定比例扣除工資，作為雇主的私人企業或政府部門也必須按一定比例逐月拿出一定款項，兩者統一存到中央公積金局，作為雇員的公積金存款。

3．金融機構。新加坡中央公積金局負責統籌管理雇員的住房公積金。中央公積金局收取公積金不存入銀行，直接購買國債，國家則將這些資金投入住房和城市基礎設施建設。公積金的適用范圍明確并且廣泛，繳納人可利用公積金買房、買保險、住院、養老等，中央公積金局除應向會員提取和向會員貸款外，還向公共建筑承包商提供建造貸款。中央公積金局主要為住房建設承包商提供兩種貸款，一種是建造出租公共住房的貸款，還款期為30年；另一種是建造出售公共住房的貸款，還款期為10年。新加坡同時擁有其他種類繁多的可辦理個人住房消費信貸的商業金融機構，如開發銀行、郵政儲蓄銀行、住房儲蓄銀行等。

二、我國金融支持中低收入者解決住房問題的現狀

（一）住房制度改革初期忽視了中低收入群體的住房問題

1998年始，我國深化了城鎮住房制度改革，逐步實行住房分配貨幣化，提出建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系、發展住房金融、培育和規范住房交易市場。在1998年房改的綱領性文件《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》中，明確“最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買和租賃市場價的商品住房”。但1998年以來，我國實際上過度依賴了市場機制解決住房問題，并未真正建立起來“以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系”，而是使商品房成為城鎮居民住房供應體系的主體。

當時，由于房價尚未開始快速上漲，中低收入者的住房問題不十分突出。但進入2003年，一些地區出現了住房供求的結構性矛盾較為突出、房地產價格上漲過快的現象。針對這些問題，國務院頒發了“前國八條”、“后國八條”、“國六條”等重要文件，提出了在穩定住房價格的同時，加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度。但有關建立住房保障制度的政策措施在實際操作中沒有得到很好的落實。截至2006年末，我國94%的住房開發定性為“商品房”，“經濟適用房”僅占6%②。從住宅需求方面看，貸款、擔保、稅費等政策并沒有向中低收入者傾斜。

2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中要求各級政府把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作、作為住房制度改革的重要內容、作為政府公共服務的一項重要職責。2010年，中共中央制定的國民經濟和社會發展的“十二五”規劃中，明確提出“強化各級政府職責，加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區改造，發展公共租賃住房，增加中低收入居民住房供給”，發展保障性住房的責任主體確定為政府。2010年年末，中央經濟工作會議再次明確“要加快推進住房保障體系建設，強化政府責任”，確定了未來房地產業的發展方向為“市場歸市場，保障歸保障”，保障性住房建設才引起了各級地方政府的高度重視。

（二）保障房建設融資難題有待破解

2011年，隨著1000萬套保障房開建，保障房建設的融資難題日益成為社會各界關注的焦點，本文就銀行信貸、發行債券兩條主要融資渠道分析目前我國保障房建設存在的融資難題。

1．銀行信貸支持保障房建設存在的突出問題是商業性金融缺乏動力支持盈利水平低的保障房建設。由于保障性住房是為了解決中低收入居民的住房問題，其公益性與保障性特征使其不可能像普通房地產開發那樣具有較高的利潤水平，因而難以獲得商業性金融的青睞。當前對保障性住房的信貸投入缺乏相應的信貸、稅收政策支持，加之2011年始穩健貨幣政策的實施，銀行資金緊張，保障房建設從商業銀行獲得信貸支持的難度加劇。

2．政府投融資平臺的不規范發展，政府負債的不透明將影響保障房債券融資的有效性。截至2010年末，全國地方政府融資平臺貸款余額已高達10萬億元①，地方政府已透支了未來若干年財政收入。2010年，銀行業監督管理委員會已對地方政府融資平臺貸款進行了清理整頓，更嚴厲的限制了財政收入的融資、擔保行為。從實際情況看，地方政府的公益性基本建設很多都是用土地作抵押從銀行融資，財政擔保還有多大的操作空間值得質疑。2011年6月，發改委頒布了《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》，明確了允許規范后繼續保留的投融資平臺公司申請發行企業債券，募集資金應優先用于各地保障性住房建設。通知要求只有在滿足當地保障性住房建設融資需求后，投融資平臺公司才能發行企業債券用于其它項目建設。符合條件的其他企業也可以通過發行企業債券進行保障性住房項目融資。但當前政府投融資平臺管理是否透明、是否需進一步加強將是募集資金能否優先用于保障性住房建設的關鍵。

（二）中低收入者購房消費金融支持體系缺失

目前，我國尚無明確鼓勵中低收入者擁有私人住宅的配套金融支持政策，尚未建立一個完整的保障性金融體系，僅有公積金制度這一支持政策。公積金貸款長期以來實行的是低于商業信貸的利率水平，是帶有福利性質的購房金融支持政策。

實際上，我國公積金制度也并未對中低收入者購房發揮金融支持作用。我國的住房公積金制度主要是一種職工（內部繳納人）解決住房問題的融資機制安排，能夠獲得這種融資機會的并非是中低收入者[3]。由于服務對象并非中低收入者，公積金制度設計中的“政府強制、單位配比、資金免稅”等優惠鼓勵政策不僅不能為中低收入居民提供住房保障，反而擴大了不同收入水平居民的購房差距。正如世界銀行2006年發布的《中國經濟季報》曾指出：中國城鎮的住房公積金融資服務仍需改善，尤其在滿足中低收入者住房需求而發展的配套融資方面措施滯后。

三、國際經驗對我國的借鑒與啟示

（一）制定房地產業發展整體規劃

依據我國國情應充分考慮借鑒德國模式。美國經驗成功的基礎在于國內發達的金融市場，無論是信用擔保還是債權證券化實施均蘊含著巨大的市場風險；而新加坡經驗成功的基礎在于高福利國家強大的稅收支持和中央公積金制度，這兩者目前在我國并不具有可復制性。因而，建議我國借鑒德國的發展思路，在市場機制充分發揮作用的基礎上，以政策性住房為補充，解決中低收入者的住房問題。

（二）加大對保障房建設的融資支持力度

1．對銀行提供稅收、信貸政策，優惠支持保障房建設。如美國支持私人銀行信貸投入公共租房建設的“低收入家庭住房稅收信用計劃”，即對保障房信貸提供一定程度的稅收減免。近些年，我國財政收入增速遠高于GDP和國民收入增速，稅收優惠政策已有更大的操作空間。除稅收優惠外，也可采用適度傾斜的專業信貸政策，對保障房貸款區別管理。

2．規范地方政府的債務管理，確保募集資金優先用于保障房建設。規范地方政府的債務管理，應規范包括投融資平臺行為在內的地方政府的整體行為，建立規范的、健康的和可持續發展的地方政府投融資機制。一方面統籌考慮地方政府的資產、負債情況，把分散在各投融資平臺的債權債務納入到財政資產負債表的整體框架內，從而設立警戒線防止地方政府過度負債。另一方面對地方政府的投融資行為加強監管。當前地方政府的投融資行為幾乎處于監管空白狀態，應將地方政府的投融資行為納入社會監管體系，充分發揮地方人大、審計部門的監督作用，加強對地方政府投融資行為的信息披露，確保募集資金優先用于保障房建設。同時，引導信用評級機構等中介組織對地方政府投融資平臺實施信用評價和資信管理，確保地方政府信用良性發展。

3．利用公積金提供低息貸款破解公租房融資難題。各類保障房建設任務中，公租房的融資難題最突出，而公租房將是我國今后保障房建設重點。當前國內金融機構對公租房融資缺乏經驗，2011年8月，為指引商業銀行做好公租房金融服務工作，防范金融風險，人民銀行、銀行業監督管理委員會聯合發布了《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》。該通知要求“政府投資建設的公共租賃住房項目須符合國家關于最低資本金比例的政策規定，貸款利率按中國人民銀行利率政策執行，利率下浮時其下限為基準利率的0.9倍，貸款期限原則上不超過15年”。但公租房投資回報周期長，至少需要20～30年，難以進行期限匹配，利率風險較高。針對這些特點，除銀行信貸外，可借鑒新加坡經驗，利用公積金為公租房提供長期建設貸款。

（三）構建中低收入者購房金融支持體系

從國際經驗看，各國都有自己主導的住房消費金融模式，但幾乎每個國家對中低收入者購房都實行金融支持政策。不應將中低收入居民的住房消費信貸完全交給市場進行資源配置，應制定福利性金融政策，進行資金、政策的相關傾斜。當前，我國處于不斷深化市場機制改革的歷史時期，三家政策性金融機構已經或正準備進行市場化改革，此時建立專門的政策性金融機構支持中低收入者購房在一定程度上是較難實現的。因而本文建議一方面完善當前的公積金制度，制定相關配套政策，讓公積金的服務對象適當向中低收入者傾斜；另一方面可采取信貸、稅收的優惠政策引導商業性金融支持中低收入者購房，如鼓勵商業金融充分借鑒德國的“儲蓄互助模式”，加大金融產品創新力度，做好金融支持中低收入居民購房服務。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]姚玲珍.中國公共住房政策模式研究[M].上海：上海財經大學出版社，2009.

[2]傅曉艷.國外房地產政策與制度建設的經驗借鑒[J].市場周刊，2009年（5）.

[3]陳杰.關于住房公積金改革的若干思考[J].中國市場，2011（3）.