可疑交易報告制度存在的問題及改進建議

摘要：隨著反洗錢工作的發展，以“客觀標準”為基礎的反洗錢可疑交易報告制度已明顯表現出一定的滯后性，難以適應反洗錢監督管理和金融發展的要求，有必要對可疑交易報告制度重新評估和修訂，強化其實施效果。在制度構建上增強可操作性和靈活度，在制度執行中進一步強化監管機關的監管力度，強化金融機構的主觀能動性。

關鍵詞：反洗錢；可疑交易；報告制度

中圖分類號：F832.2文獻標識碼：Ａ文章編號:１００３－９０３１(２０11)10－００61－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.10.16

2006年，我國頒布的《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令[2006]第2號）以“客觀標準”的形式明確了銀行業、證券期貨業、保險業48項可疑交易類型[1]，成為現今反洗錢監管和金融機構可疑交易報告工作的主要依據。然而，部分“客觀標準”由于沒有適應金融業務發展的需要，已明顯表現出一定的滯后性。同時，金融機構在實際操作中過于依賴系統篩選上報可疑交易數據，缺乏主觀分析識別，存在量大質差、報送要素不齊、重復報送等突出問題，亟待解決。

一、可疑交易報告制度存在的問題

（一）部分“客觀標準”沒有根據金融業務發展變化適時調整，表現出一定的滯后性

此問題在證券期貨業方面表現明顯，由于部分“客觀標準”沒有與證券期貨業務及市場規則的不斷發展相匹配，沒有及時進行總結和調整，缺乏現實性，使得這些標準難以適用，大量證券期貨公司長期處于可疑交易零報告狀態。

期貨業實行期貨保證金安全存管制度，期貨保證金按規定在封閉圈內運行和管理。客戶現金的收付及劃轉均在商業銀行，且嚴格按照“哪里進，哪里出”的原則。客戶必須向期貨公司登記以本人名義開立的用于存取保證金的期貨結算賬戶，期貨公司和客戶通過備案的期貨保證金賬戶和登記的本人期貨結算賬戶轉賬存取保證金。實行第三方存管模式的證券業亦然，客戶用于投資的證券、資金資產被割裂開，證券公司管理客戶資金資產的職能被銀行所取代。因此，有關“現金收付”、“資金轉入他人賬戶”的幾項“客觀標準”已經不再適用。

2007年頒布實施的《期貨管理條例》第三十九條規定：“期貨交易的交割，由期貨交易所統一組織進行”。據此，期貨公司不再參與期貨交割，與此相關的“客觀標準”——“客戶作為期貨交易的賣方以進口貨物進行交割時，不能提供完整的報關單證、完稅憑證，或者提供偽造、變造的報關單證、完稅憑證”自然也無法再適用。

鑒于證券期貨業的交易特征，往往行情差的時期賬戶就會出現“閑置”，客戶交易較少甚至不交易(有的甚至1年以上不交易)，而行情好的時期往往客戶會進行頻繁、大量的交易，這種現象有一定的普適性，通常不被業內理解為異常。關于“長期不進行交易的客戶或者閑置的賬戶突然啟用進行大量交易”這一“客觀標準”顯然并未充分考慮到證券期貨業的上述特征，該項標準缺乏現實性和合理性。

（二）可疑交易報告量大質差，情報利用價值較低

可疑交易制度實施以來，遇到的比較突出的問題是報告數量過多，增長過猛。我國年接收的可疑交易報告量已經超過了國際其他反洗錢國家的總和。而與可疑交易報告的大量數據相比，其中具備情報價值，能夠為司法機關從事偵查、起訴、審判等提供線索的報告比例卻很低。2008年，反洗錢監測中心共接收金融機構報送的可疑交易報告6891.5萬份，當年人民銀行共向偵查機關移送可疑交易線索（金融機構可疑交易報告占絕大部分）752起，僅占報告總數的0.001%。2009年，反洗錢監測中心共接收金融機構報送的可疑交易報告4293.3萬份，當年人民銀行共向偵查機關移送可疑交易線索654起，僅占報告總數的0.0015%。

從目前報送的可疑交易數據看，“防御性報告”特征比較明顯。金融機構過于依賴電子技術篩選上報信息，缺乏有效的人工甄別和背景情況說明。有些金融機構通過技術手段篩選出數據以后，沒有再次審查交易的背景、目的和性質，不論信息質量好壞、類型套用是否準確，一律當做可疑交易信息上報。報告的自我防御意識較強，重量不重質，認為不報、少報不如多報甚至濫報。此外，還存在大量的“重復性報告”，有的是同一份可疑交易報告在一天內連續報送了若干次，有的是多份可疑交易報告中存在大量雷同交易，這是過于依賴系統設置對數據進行不加審核的滾動、批量報送的結果。

（三）可疑交易報告沒有很好與客戶身份識別相結合，主體身份信息要素不完整

可疑交易報告要素的完整性及與客戶身份識別的關聯性明顯不足。可疑交易主體的一些關鍵性的身份信息缺失。例如，單位客戶大都缺少經營范圍、注冊資金、地址、聯系電話、法定代表人等信息；自然人客戶大都缺少職業、住址、聯系電話等信息。不重視可疑交易報告與客戶身份識別的關聯度，缺乏交易背景信息與可疑交易的結合說明。有些金融機構的可疑交易監測分析系統和客戶信息管理系統各自獨立，互不相容，沒有形成信息共享，割裂了可疑交易監測分析與客戶身份識別兩項工作，既沒有在客戶盡職調查中識別可疑交易，也沒有在對異常數據的篩選分析中有效運用客戶盡職調查成果。

（四）可疑交易報告主觀分析判斷明顯不足，過于依賴系統

銀行報告的可疑交易過于集中于“銀行業可疑交易類型”的第（一）、（二）、（三）、（十六）等項，證券公司報告的可疑交易報告則以“證券業可疑交易類型”第（四）項為多等。因為這些類型都有明顯的可量化指標，金融機構可以依賴電子系統進行設置和篩選，不做或者少做主觀分析判斷。與此對應，基于《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十四條的規定對異常情形進行主觀分析報告的情形則幾乎沒有。

大量的可疑交易報告不對金額、頻率、流向、背景、原因、目的、性質等進行詳細分析，而是簡單用類型代碼代替，或簡單照搬法律條文規定的可疑特征，描述過于雷同、程式化。

（五）存在大量類型套用不正確，或不應作為可疑交易報告而上報的情形

某些特征表述為“短期內資金分散轉入、集中轉出或者集中轉入、分散轉出，與客戶身份、財務狀況、經營業務明顯不符”的報告，其中的交易卻是ATM取現或者柜臺取現。某些特征表述為“短期內相同收付款人之間頻繁發生資金收付，且交易金額接近大額交易標準”的報告，可疑主體的交易對手卻是客戶自己或者銀行本身（實為銀行內部轉賬）。某些特征表述為“法人、其他組織和個體工商戶短期內頻繁收取與其經營業務明顯無關的匯款，或自然人客戶短期內頻繁收取法人、其他組織的匯款”的報告，但不對是否“與其經營業務明顯無關”做出分析判斷，其中反而存在不少明顯與客戶經營業務相關的交易。此外，還存在大量不應報告的交易類型，主要是交易一方為行政機關、司法機關，還有銀行發起的稅款征收、銀行電子匯劃手續費等情形。

二、改進可疑交易報告制度的政策建議

（一）調整“可疑交易類型”的剛性表述形式，增強制度的靈活性

建議不再將“可疑交易類型”以法律規范的形式進行剛性表述，即不再通過法律規定“客觀標準”，而是借鑒一些歐洲國家如意大利的做法，對“可疑交易類型”采用更加靈活的表現形式，如通過“指引”、“參考要素”等形式，為金融機構提供一些參考的可疑交易類型，金融機構可以結合自身業務實際，選擇適用也可以選擇不適用。同時，這些參考類型在文字表述上要更加彈性、原則性，不再出現諸如“短期系指10個工作日以內，含10個工作日”、“頻繁系指交易行為營業日每天發生3次以上，或者營業日每天發生持續3天以上”等固定化、可量化指標，引導金融機構以主觀分析為主識別和上報可疑交易，增強金融機構自主性。另外，人民銀行也可以根據具體情況，定期或不定期對有關參考類型進行靈活調整、變動、更新，以適應金融業務發展的變化和需要，增強指標的現實性和可操作性。

（二）強化可疑交易報告系統接受功能，加強監管力度

建議強化反洗錢監測中心可疑交易報告系統接受功能，對于金融機構上報的可疑交易報告存在缺少客戶身份信息關鍵性要素的、明顯屬于“防御性報告”和“重復性報告”以及錯報等情形的，一律退回金融機構補正。長期存在上述情形不予整改的金融機構，人民銀行可以給予警示，情形比較嚴重的，可以依法采取質詢、約談、甚至行政處罰等監管措施，督促金融機構改進。此外，在制度實施過程中，要加強對金融機構可疑交易報告人員的業務培訓、指導和宣傳，讓其非常熟悉主要洗錢手法和類型，提高對可疑交易的分析判斷能力。

（三）引導金融機構按照“勤勉盡責”的原則，發揮主觀能動性

建議轉變監管思路，在現場檢查和非現場監管活動中，以考察金融機構可疑交易報告工作流程的科學合理性和制度的執行效果為重點，關注金融機構在可疑交易監測中的整體風險控制能力。引導金融機構按照“勤勉盡責”原則開展可疑交易報告工作，不因金融機構僅僅漏報某些符合“客觀標準”的可疑交易而認定其違規，而是通過金融機構識別可疑交易的內控制度、流程設計、人工分析記錄等，全面考察金融機構是否按照“勤勉盡責”的原則對異常交易進行合理的人工分析識別，是否發揮主觀能動性，以此為基礎來評價、指導金融機構可疑交易報告工作。

（四）建立反洗錢激勵措施，調動金融機構反洗錢工作積極性

建議在監管活動中晚上反洗錢正向激勵措施，調動金融機構積極性，促成金融機構由“恐懼性”的防御性報告轉變為“自愿性”的有情報價值的報告。對于那些提供了有價值的可疑交易線索、協助破獲案件的金融機構，按貢獻大小，給予物質上和精神上的獎勵，其中獎勵資金可以來源于財政轉款，也可從相關的罰沒收入中提取一部分設立獎勵基金；精神上的獎勵則可以采用嘉獎、全國或者全轄通報表揚等等。對于那些在日常工作中能夠扎實開展可疑交易識別報告工作、取得一定成效的金融機構，在給予較高評價的同時，可對其這方面工作相應減少監管資源的投入。建立可疑交易報告違規信息披露制度，向全體金融機構傳遞可疑交易報告監管政策導向，引導金融機構做出正確反應。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]中國人民銀行.金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法（中國人民銀行令[2006]第2號）[R].2006.