論大都市郊區的城市化道路

摘要：自上世紀80年代以來，以城市的規模擴張和結構優化為基本特征的城郊工業化、城市化發展模式開始在我國蓬勃興起。城郊由于緊緊靠近中心城區，比遠離城區的一般鄉村具有更強區位的承接優勢，很容易承接中心城區的聚集和擴散效應，因而城郊的城市化、工業化更加有利于核心城區城市發揮其帶動功能。在當前我國的城市化過程中，一方面是城市化率總體還不高，低于發達國家經濟發展同期平均水平，另一方面在我國的一些大都市又表現出比較嚴重的“城市病”，探索大都市郊區的城市化道路對化解“城市病”和引導我國城市化健康快速發展具有十分重要的意義。

關鍵詞：大都市郊區；城市?。怀鞘谢?；城鄉統籌

中圖分類號：F291 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）12－０054－０3

一、未來10—15年將是我國城市化加速發展時期

改革開放以來，中國經濟經過了長達30年的快速增長期，2010年我國人均GDP達到4283美元。而改革開放30年同時也是我國城市化快速發展期，我國城市化發展水平由1980年的14%增長到2010年的47.5%。未來10-15年，我國城市化率將呈現高速增長態勢，這既符合國際城市化發展的一般規律，也是由我國經濟發展的特點所決定的①。

從城市化發展水平來看，我國城市化還處在加速發展時期。美國城市地理學家諾瑟姆（Ｒａｙ Ｍ．Ｎｏｒｔｈａｍ）在關于城市化階段的分析中提出了Ｓ型曲線理論：即在城市化初級階段（城市化率小于３０％），城市化水平較低，且發展速度相對緩慢；在城市化中期階段（城市化率大于３０％、小于７０％），城市化發展速度明顯加快；而在城市化后期階段（城市化率大于７０％），城市化發展速度又逐漸減緩。按照國外城市化發展的一般規律，當城市化率達到30%后開始加速，達到70%后逐步趨于平穩，即城市化率在30-70%區間為加速發展期。中國城市化在經歷了起步（１９４９-１９５７年）、停滯（１９５８-１９７８年）和發展 （１９７９年至今年）三個階段之后，已經進入了快速發展階段②。我國2010年城市化率為47.5%，正處在城市化加速發展期，且距離70%還有一定的差距。未來10-15年城市化將會加速發展，并可能為我國經濟的長期發展提供巨大的結構調整支持空間。

從我國經濟發展水平來看，我國城市化率還有較大提升空間。研究表明：人均GDP3000-5000美元將是城市化加速發展時期，發達國家的一般規律是人均3800-4000美元，城市化率將達到60%。根據世界銀行每年提供的世界發展指標以及 2009年世界發展報告可以看出，我國的城市化發展水平與一些發達國家相比差距還很大，甚至還落后于一些發展中國家。事實上，可以從2009年世界發展報告看到， 與中國處在同樣發展階段的國家的平均城市化水平是55%， 比中國的46% 高出了大約9個百分點③。而在2010年，我國人均GDP達到4283美元，城市化率只有47.5%，明顯低于世界平均水平。根據中國經濟發展狀況，未來15年我國城市化仍將以較快的速度推進，但其發展速度與前15年相比將有所減緩。估計到2015 年，我國的城市化水平將超過50%，2025 年將達到60% 左右的水平④。

農村城市化已經成為社會進步與發展的一個重要標志，世界各國的經驗表明，加快農村城市化進程對于擴大內需、提高人民生活水平、有效利用資源以及社會經濟的可持續發展具有積極的促進作用。2010 年溫家寶總理在政府工作報告中強調要穩妥地推進戶籍制度改革，解決那些常年在城里打工、有固定工作和固定住所而又沒有戶籍的農民工的實際困難，讓他們融入城市，和城里人一樣工作和生活，享受同樣的權利和待遇。要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城市化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制，推動有條件的城市允許有穩定職業和收入的農民工及其子女轉為城鎮戶口。要取消傳統的“二元”戶籍制度，按照國際慣例，建立統一的一元戶籍制度，盡快改變原有的戶籍管理，允許在城市擁有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農民轉為市民將大大加快我國城市化進程。

二、我國城市化率低與“城市病”并存的制度桎梏

城市化是一個國家工業化與現代化發展到一定程度的必然產物。在城市化的過程中，特大型及大型城市在人口集聚、減少土地占用等方面具有重要意義。城市由于人口居住相對密集，因此對人口具有較大的承載能力，集聚人口的作用成為大城市發展的重要功能之一。與此同時，如果城市的建設速度和管理水平跟不上人口急速增長的特殊需求，即城市的各項基礎設施建設水平滯后于城市的人口增長速度，就可能會引起一系列矛盾，如出現環境污染、住房擁擠、就業不足、治安事件頻發等典型的“城市病”。經驗表明，一個國家“城市病”的產生大多是由于其城市化的發展速度遠遠高于工業化發展速度而導致的，其表現就是“過度城市化”。當前，盡管我國城市化的總體水平還不是很高，還大大低于世界經濟發展同期的平均水平，但由于部分特大城市的擴張過快，在一些大都市也出現了比較嚴重的“城市病”，城市化率低和“城市病”嚴重并存是我國當前城市化進程中亟待解決的問題。

一是人口膨脹帶來的交通堵塞。由于大都市對人口具有的強大集聚作用，因此快速的人口集聚也造就了一大批大都市的興起。相當于人口的快速集聚，如果城市基礎設施的建設滯后以及城市管理水平跟不上，就可能出現一系列的社會矛盾。當前我國的一些大城市，由于發展速度過快，城市規劃科學性不足，大多采取“攤大餅式”城市擴張模式。由于城市功能不完善、交通設施不足、交通結構不盡合理、道路管理能力跟不上等原因，加之機動車增長速度過快，往往導致城市道路功能系統紊亂，甚至經常出現大規模交通阻塞。交通的過度擁擠又會引發整個城市生態及居民生存環境的下降，阻礙城市的總體功能提升。而對于城市居民來說，交通擁擠不但增加了居民的出行時間和成本，降低了勞動者的工作效率，同時也會抑制居民的日?；顒?，降低了居民的生活質量。

二是城鄉邊緣區問題加劇。城市邊緣區在地理位置上介于城市和鄉村之間，其基本結構、功能也介于城鄉之間。城市邊緣區的主要特點就在于城市活動和鄉村活動在空間上的交織與競爭。近年來，我國城市化進程不斷加快，大量的人口快速向城市集聚。我國城市由于從空間地域上的迅速擴張，建成區面積不斷擴大，使得城鄉邊緣區、城鄉過渡地域也在迅速擴張，城郊村、城中村不斷涌現。同時，隨著城市規模的快速提升，城市對其周邊鄉村的輻射影響力也在不斷增強，從而在城市建成區與鄉村之間形成了一個空間范圍相當廣闊的城鄉邊緣區，而城市邊緣區各種社會矛盾及也在不斷加劇。一方面城市邊緣區被納入了整個城市總體規劃的范疇之內，另一方面卻是處于城市核心區的從屬地位，城鄉邊緣區的發展在很大程度上受核心區發展的調控和制約。在城市總體規劃中重核心輕邊緣是一種普遍現象，城鄉邊緣區的規劃更加滯后。同時，在城市化過程中，城市邊緣區大量農用地轉為非農用地，失地、失業農民快速增長。政府在征地過程中對土地補償費偏低，對失地農民保障不足，嚴重損害了農民的利益。而傳統的城鄉二元經濟模式使城鄉邊緣區同時存在城市和鄉村兩種不同的管理體制，既有“兩權相撞”的沖突，又有“兩頭不管”的真空。而且，城鄉混雜的區域特點給行政管理部門增加了工作的難度，隨著人口、企業的大量涌入，邊緣區公共產品需求迅速膨脹，致使環境衛生、社會治安等管理成本快速升高⑤。

三是城市生態環境進一步惡化。在一些大城市，由于居住人口過度密集，一方面大量消耗能源及其他各種自然資源，另一方面也向環境排放了大量的廢棄物質。一般來說，當一個城市廢棄的能量及其排放的污染物質超過該城市環境所具備的自凈能力時，城市的環境就開始惡化，而環境的惡化將對城市居民的健康和城市發展帶來不可挽回的負面影響。環境污染的加劇使得城市生態環境不斷惡化，并且已經從傳統的公共健康問題（如水源性傳染疾病、營養不良、醫療衛生服務缺乏等）轉向現代的健康危機，包括工業生產和交通發展造成的廢物污染、大氣污染、噪音污染、精神壓力導致的疾病等。城市生態環境惡化對城市社會經濟造成的負面影響是很大的，據世界銀行估算，由于生存環境污染造成的健康成本增加和生產力下降帶來的損失大約相當于國內城市生產總值的1-5%。近年來，隨著我國經濟的高速發展，我們并沒有吸取發達國家曾經有過的教訓，相當一部分城市依然走的是“先污染、后治理”的老路，在世界污染最嚴重的城市排名中，相當一部分中國內地城市位居世界重污染城市的前列。

四是部分大城市土地過度開發。我國人均土地資源不足世界平均水平的三分之一，而在城市化過程中必然占用大量土地資源，因此如何解決好土地資源緊缺的矛盾是在城市化過程中必須解決的重大問題。在大量的人口和產業向城市集聚的過程中，發達國家的一些大都市都不可避免地出現過較為嚴重的土地緊張問題。可以說，土地是現代化大都市可持續發展最重要的制約因素之一，開辟新的發展空間，特別是要合理利用土地資源已成為各大都市實現可持續發展的必然要求。不可否認，在我國部分特大城市一直存在對土地資源的過度開發現象，隨著大量人口涌向特大型城市，城市經濟活動強度增加，各項基本建設規模也在不斷擴張，由此帶來的城市熱島效應明顯增強。而城市環境一旦破壞，恢復起來難度很大，不但需要投入大量資金，而且需要耗費相當長的時期。

三、積極探索大都市郊區城市化道路

首先，必須有完善的郊區城鎮發展規劃?？茖W的規劃是郊區城鎮化發展的基礎。在實施郊區城鎮化過程中，必須要建立科學完善的郊區城鎮發展規劃，切實打破城鄉二元體制，完善中心城區與郊區的功能布局。當前，大多數都市的中心城發展面臨發展空間的局限，在城市規劃中把郊區新城建設作為承接中心城區產業轉移和人口疏散的基地。在制訂郊區城鎮發展規劃時，必須明確不同新城的功能定位，從而達到優化大都市整體的發展空間布局的目標。郊區小城鎮發展要充分考慮區域特點，采取差別定位，強化都市中心城與新城及小城鎮農村社區的網絡化聯系，促進市場生產要素合理有序流動⑥。

其次，要明確郊區城市化發展的主體。在大都市郊區城市化發展上必須明確政府與市場不同的功能，特別是要確定市場作為城市化主導的發展思路。郊區城市化發展，主導因素應該是充分發揮市場機制的作用，但行政力量的因勢利導同樣不可或缺。這就要求正確認識政府與市場的關系，合理確定政府與市場之間的邊界。在產業布局、投資并購等能通過市場調節解決的問題，都應該充分發揮市場主體作用。政府的作用應主要定位于營造健康的市場環境、制定公平的游戲規則，通過消除制度環境上的各種障礙以彌補市場失靈可能存在的缺陷。一定要充分尊重市場主體，發揮市場的力量，而不是一切依靠政府統攬。

第三，要實現從郊區均衡式發展模式向非均衡式發展模式轉型。大都市在長期的發展過程中形成了一個集生產、資金、技術、人才等多種經濟功能于一身的增長極。作為一個增長極具有極化效應和擴散效應，而大都市的廣大郊區，由于地理環境、發展條件、歷史基礎等原因，不同區域經濟發展是不平衡的，因此，大都市郊區的城市化發展不能像過去那樣走完全平衡化的道路，要有重點的通過發展增長極以及增長節點小城市，通過發展中心鎮、中心村等策略來集中資源發揮規模經濟效益。特別是要通過打破行政區劃的界限，把新城區、重點鎮、中心村、產業區的發展整合為重點地區的發展。通過產業劃分和生態空間組織策劃各個組團的發展規模，在區域整體范圍內要體現出城市化空間相對集中與分散的特點，建立生活組團、功能組團與生態空間相融合的開放的地域結構。

第四，優化產業結構，著力發展小城鎮特色產業。近年來，我國經濟高速發展，但產業結構還不盡合理。從國際水平來衡量，我國目前的第三產業比重仍然處于一個比較低的水平，不足50%，發達國家的第三產業比重一般達到70%以上。因此，郊區產業布局應從區域整體發展出發，按照地域緊密度和產業關聯度來合理布局產業，實現集約發展。對于郊區小城鎮來說，必須大力發展特色產業，要按照“資源節約、環境友好”的要求加快產業園區發展，建設具有鮮明產業特色和較強經濟帶動力的現代化新型園區，以此來帶動地區轉變經濟發展方式和農村勞動力轉移；加快郊區新城規劃范圍內的產業發展，郊區通過借助中心城區發達的基礎設施以及科技、資金人才等方面的優勢，大力培育和發展戰略性新興產業；大力發展以設施農業、生態旅游農業和觀光休閑農業為主的都市型現代農業，充分發揮農業的多種功能，帶動農業勞動生產率的不斷提高和農民收入的持續增長，實現可持續發展。

第五，加強制度創新，構建有利于郊區城鎮化的體制機制。在城郊城市化過程中，要保障農民利益，妥善解決好涉及三農利益的一系列問題。隨著郊區城市化進程的加快，失地農民利益受到不同程度的侵害，加上產權不清晰和不明確，集體經濟內部長期潛伏的各種深層次矛盾逐漸顯露出來，城郊集體經濟組織產權制度改革勢在必行。要進一步推進“農轉居”步伐，在都市城鄉結合部，許多農民已經脫離農村、農業，除了在身份上還保留農民外，已經沒有作為農業基本生產資料的土地，因此，必須通過體制改革和機制創新，保護農民合法權益和培養適應城市化發展的新型市民，調動農民參與城鎮化的積極性；積極穩妥推進農村宅基地等土地制度的改革，明確其可作為產業發展用地，使之成為郊區發展產業的新空間；加快推進農村集體經濟產權制度改革，打破傳統集體經濟形式的束縛，讓農村的集體資產變成股權，農民變成股東，通過土地股份合作制為主的形式，加快推進“城中村、城郊村、園中村”農村集體經濟產權制度改革，實現農村集體經濟經營管理體制與機制的創新，為郊區城鎮化快速發展提供良好的環境。

注釋：

① 黃桂榮：《從社會結構轉換視角看城鄉經濟社會一體化》，《社會主義研究》2010年第5期。

② 江登英、陳思：《加快農村城市化工作進程的思考》，《理論月刊》２００８年第2期。

③ 李力行：《中國的城市化水平: 現狀、挑戰和應對》，《浙江社會科學》2010年第12期。

④ 張妍、黃志龍：《中國城市化水平和速度的再考察》，《城市發展研究》2010年11期。

⑤ 趙玉紅：《城市邊緣區的建設與統籌城鄉發展》，《中國市場》2008年第8期。

⑥ 張勇：《論我國外生型城市社區建設模式的實踐邏輯》，《社會主義研究》2011年第4期。

作者簡介：徐峰，女，1964年生，湖北松滋人，湖北省社會科學院中部研究所副研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯 陳孝兵）