加強我國VTS公共服務的研究

本文試將VTS功能作梳理并嘗試用公共服務理論對VTS功能進行分析，找出現行VTS功能定位存在的問題，提出VTS功能定位轉向的對策建議，從而為全國VTS功能發揮提供一定的決策參考。

VTS系統是各國的船舶交通服務或管理系統的英文總稱。目前世界上大多數主要港口都建設了VTS系統。我國沿海和內河也相繼建成VTS系統，覆蓋了沿海大部分港口重要水域和長江中下游的重要航段?，F在，我國已陸續制定了《中華人民共和國船舶交通管理系統安全監督管理規則》、《中華人民共和國船舶交通管理系統運行管理規定》，在法律上明確了主管機關和相關機構職責。同時，各VTS中心也制定了相應的用戶指南，逐步發揮了VTS的各項功能和管理效益。但是，從我國VTS的定位看，它作為行政執法機關的一部分，是以管理為主、服務為輔的行政執法部門，這種定位和IMO對VTS的定位并不一致，和世界上絕大部分國家的定位也不一致。這種定位將會越來越和我國經濟社會發展的大趨勢不相協調，其定位需要逐步向公共服務轉變，這是經濟社會發展的大趨勢所要求的。

我國VTS的實際觀與國際觀的差別

1、我國與國際上對VTS的定位差別

IMOA.857（20）《VTS指南》對VTS進行了定義，“VTS是由主管機關實施的，用于提高船舶交通安全和效率及保護環境的服務。在VTS覆蓋水域，這種服務應能與交通相互作用并對交通形勢變化作出反應”。IMO的目的很清楚，VTS就是為了提高航行安全和效率以及保障海上人命安全，加強海上環境保護。實施VTS的益處在于能夠對船舶進行識別和監視，對船舶動態作出合適的計劃和提供航行信息及幫助。另外還可以防止污染和處理污染事故。

對于我國來講，VTS不僅包括對船舶的服務，也包括對水上交通安全相關單位、個人的服務，更包括與水上交通安全相關的活動的管理與控制。VTS既可以利用收集的交通信息依據相關交通法規對船舶交通實施控制、管理及提供信息服務，也可以利用航標、視覺信號和無線電信標等設施及巡邏船艇等輔助手段進行直接交通管理、控制。

從這兩種定位看，IMO對VTS的定位著重于其服務功能的發揮，也就是要通過VTS充分發揮主管機關的公共服務職能，其目的是為船舶的相應活動提供相關服務。相比之下，我國對VTS的定位則著重于管理，其主要目的是規范和控制船舶的相應活動。這就是對VTS定位理念的差別。

2、我國與國際上VTS的體制差別

IMO《VTS指南》規定，VTS主管機關是由政府設定的，全部和部分負責安全、船舶交通效率及其環境保護的機關。從世界上一些國家看，VTS的管理體制，大體可分為兩種類型。一是以北美和日本為代表VTS主管機關大都是政府交通部門所屬的準軍事機關——海岸警衛隊或海上自衛隊，其核心任務是保障海上人命財產的安全和保護環境。二是以歐洲為代表，VTS主管機關大多是隸屬于港務局或引航組織，其目的不僅是安全，還著意協調港口作業，十分強調對船舶引領。

而我國VTS管理當局為海事當局，其實行的自上而下的垂直管理模式，各VTS部門隸屬于行政執法機關，以政府的名義全面負責VTS區域內的各項管理工作。

從公共治理角度方面講，美國可以借助一些私有公司管理VTS，這與其說是公權力的下放，還不如說是其將一些公共服務職能外包給企業去完成，真正的政府主體只是履行監督職能。對于歐洲國家而言，港務局或引航組織受政府委托，以企業的身份主理VTS事務，則更能考慮到港口、引航、船舶的利益，而減少相關流通環節，提升船舶交通效率。日本是個島國，其通過準軍事組織來主理VTS事務，也有其地理因素、海事執法相對集中統一因素的考慮。而中國的情況則和上述國家都有所區別，仍然實行的以政府機關為主體的全能VTS行政。

3、我國與國際上VTS的職權差別

IMO對船舶交通管理的對象沒有進行限制，參加的船舶范圍由各國政府和當地VTS當局來確定并公布，但是對VTS和參加VTS的船舶提出了具體要求，如：船長決定船舶的實際航行和操縱，無論VTS航行計劃，還是對航行計劃要求或同意的修改，都不能代替船長對船舶實際航行和操縱的決定權。另外，VTS信息服務、助航服務、交通組織服務三大基本功能外，還有一種聯合服務，如包括與港口作業、應急服務和相鄰VTS的合作。這些服務是VTS支持聯合行動，是一種不增加船舶報告的負擔，而增加交通的安全和效益以及對環境的保護，提高VTS有效性的支持活動。

在我國，船舶航行的自主權就被消減了很多，尤其是在狹窄水道或內河水域，VTS對船舶航行活動擁有絕對的控制權。如《中華人民共和國船舶交通管理系統安全監督管理規則》就明確規定，VTS中心有權根據交通組織的實際情況對航行計劃予以調整、變更。這就和IMO的指南相背離。再如，與港口作業的合作，在一些港口中已逐漸被忽視，這就不能有效增進港口和船舶的效益。另如，對船舶的交通組織服務，國內的觀點傾向于建議性和強制性指令兩種，但并不排除船長在任何情況下的責任。這就給船長的臨機決斷帶來影響，也會導致VTS當局與船舶之間的不信任。

由此可見，在職權的差別上，可以明顯看出，我國和國際上的設置也不盡相同。這種不同也導致了VTS公共服務和公共行政成分的多寡。

我國VTS公共服務的不足

1、VTS公共服務定位的滯后

這種滯后首先體現在VTS系統設置目標上。世界上大部分國家設置VTS系統的首要目標是向船舶或港口提供及時有效的安全與生產信息，其首要目標是促進港口與船舶的生產效率，滿足船舶、港口對公共服務的需求。而我國設置VTS系統的目標則是為了滿足行政執法機關對船舶航行活動的監管與管理，VTS公共服務僅是其一個小小的組成部分。這個定位的不同，直接反映了VTS公共服務定位的滯后。如果說在上世紀70年代末到本世紀初，因為我國航路航法的落后，大部分航道或港口船舶航行雜亂無序，需要VTS對船舶航行活動進行監控和管理的話。那么現在，我國絕大部分水道已出臺并實施了船舶定線制（Ship' s Routing），船舶航行活動已逐步得到規范。在這種情況下，VTS的定位如果還不向公共服務轉向，還不將現場監控權讓位于巡邏船艇，那就是對公共資源的浪費。

2、VTS公共服務體制的單一

在VTS體制設置上，我國實行的主管機關的管理與實施的高度統一，這就導致行政執法機關對VTS公共服務既是“組織員”，還是“裁判員”和“運動員”，從體制上講，很難保證VTS提供公共服務的公平、公正性。公共服務是使用了公共權力或公共資源的社會生產過程。公民及其組織的各種直接需求，需要通過各種形式的社會生產過程予以滿足。在這些社會生產過程中，通過資源的配置和組合而達到產出。這些社會生產過程就是提供服務的過程。政府體現和行使的是公共權力，公共資源則是由國家所有的各種資源和資金。如果一個社會生產過程中有政府以某種方式的介入，如財政資金、產權或特許等，并在某種程度上貫徹著國家意志，那么就屬于公共服務。目前，行政執法機關對VTS服務采取了大包大攬的方式，勢必缺少服務的競爭和活力，也不符合公共治理結構多元化的需求。

3、VTS公共服務職能的缺位

在我國VTS的運行中，尤其是在交通組織服務方面，其所發出的信息分為兩個部分，一個強制性的，一個建議性的。按照對IMO《VTS指南》的理解，VTS交通組織可以包括建立并運行一套與行動優先權有關的交通許可制度，強制報告動態，確立所遵循的航行路線和應遵守的航速限制，或采取VTS當局認為必要的其他適當措施。在交通組織決策過程中，特別是在困難的航行或氣象情況下或船舶發生故障或缺陷的時候，VTS可以通過航行信息幫助船舶決策以實施交通組織。VTS能夠通過提供導航建議，例如關于航向的建議，參與航行決策過程。主管當局應該意識到航行信息與航行建議之間的區別，并應決定是否能夠以及是否可以從岸上給出航行建議。當VTS有權給船舶發布指示時，該指示僅應是“面向結果”的，而將實施細節留給船舶決定。而我國，VTS所發出的強制性指令，船舶必須遵守，而不管船舶拒絕執行指令是否造成的后果，否則就面臨被處罰的危險。

改進VTS公共服務的對策建議

1、轉變VTS服務定位

明確VTS的定位要求，就是明確所建立VTS系統達到那一層次的服務水平，IMO決議建議：政府或主管機關對計劃和正在建設的VTS應當確定其服務種類和水平。通過VTS的定位要求決定所需配置設備、人員及制訂相應實施細節和用戶指南等，這樣VTS今后給服務對象提供信息服務時，可作為最基本的服務標準參考。這種定位，最終要體現在以為船舶航行活動以及VTS給服務對象（船舶、船公司、代理及其他港航單位）帶來的便利為先，而不是首先滿足自身的管理需要。

2、改進VTS管理結構

可以在適當時候將VTS與海事行政執法機關脫離，海事行政執法機關只是VTS的主管機關，而不是直接實施VTS運行。VTS變為純公共服務機構，具有法人地位，但不具有以前所有的執法權限。這樣，海事行政執法機關就可以站在比較超脫的位置，均衡處理VTS公共服務與社會需求的關系，逐步提升VTS公共服務能力。與此同時，也可以讓一些較大的港口企業包括引航組織自己建設運行VTS，形成服務多元化。

3、削弱VTS職責權限

在VTS目前尚不太可能與海事行政機關脫離的情況下，應逐步削弱VTS公共行政職權，持續增加其公共服務職能，并通過法律法規予以明確，將其公共服務職能予以固化。

結語

關于VTS的定位及其所帶來的一系列問題在國內學術界爭論已久，目前是公共行政機關的意見遠遠大過了公共服務部門的意見，這和IMO的初衷是相背離的。但在國家大力推動建設公共服務型政府的大前提下，只要我們堅持改革的正確方向，在VTS定位、體制及其職能等方面，必定將越來越滿足公眾對VTS公共服務的要求。

（作者單位：南京海事局）