對不服水上交通事故責任認定可否復議問題的探討

從分析水上交通事故責任認定行為的性質入手，分理論和實踐兩個層面對此進行了闡述，表明了水上交通事故責任認定不可復議的觀點。

從現有的法律法規來看，無論是《中華人民共和國行政復議法》還是《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國調查處理條例》對于水上交通事故責任認定是否可以復議均沒有明確的規定。對當事人就不服水上交通事故責任認定申請復議是否應該受理，行政法學理論界對此沒有統一說法，海事機構在實踐中也沒有統一做法。究竟能不能申請復議？如果不能復議，該如何進行救濟？筆者將在本文中就該問題進行分析探討。不服水上交通事故責任認定可否復議

從理論上分析，是否屬于可復議范圍，還得從《行政復議法》上找答案。該法第六條第十一項對復議范圍有個兜底性的規定，即“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的可以申請行政復議”。也就是說，對水上交通事故責任認定能否復議關鍵就在于能否確定水上交通事故責任認定行為的性質，確定它是否屬于具體行政行為、是否屬于行政復議法規定的可以復議的侵犯當事人合法權益的具體行政行為。筆者認為，從水上交通事故責任認定行為的性質分析，不屬于可復議的范圍。理由有如下三點：

水上交通事故責任認定是水上交通事故調查處理工作的一個環節，并非獨立、完整的具體行政行為。水上交通事故責任認定行為是海事機構在海事調查處理過程中，對當事人和事故這一特定對象和特定事項，就當事人的行為在事故中的作用以及與事故之間的事實因果關系大小所做出的一個定性結論。事故責任認定所認定的“責任”并不是法律責任，而是追究法律責任的事實根據之一。根據《中華人民共和國海上交通安全法》第四十三條規定“船舶、設施發生的交通事故，由主管機關查明原因，判明責任”，海事機構對水上交通事故的調查處理不僅包括詢問、勘驗、鑒定等證據搜集行為，也包括對事故致因予以分析判斷，而且還包括對造成事故的相關當事人實施行政處罰，追究其法律責任。海事機構對事故致因做出定性結論后，海事案件的調查處理并未結束，事故責任人的行政法律責任亦未受到追究。可見，水上交通事故責任認定并非海事機構對水上交通事故責任人做出的具有行政法律責任內容的行政處理決定，而僅僅是海事調查處理行為過程的一個環節，并不構成獨立、完整的具體行政行為。

水上交通事故責任認定不確定當事人的權利義務，不對當事人的權利義務產生直接影響，亦不侵犯當事人的合法權益。水上交通事故責任認定未直接設定、變更、限制或終止當事人的權利義務，未確定當事人的任何法律責任，其作用只能為行政責任、民事責任乃至刑事責任的追究提供證據，而并非海事機構做出的有關事故責任人權利義務并具有實質性權利義務內容的行為。正是由于事故責任的認定并未明確當事人的權利和義務，未確定當事人的任何法律責任，違章制裁、賠償責任等問題并未因事故責任認定的結束而得以解決，只有在實施行政處罰或由法院判決民事賠償責任后，才能確定完整的、有實質內容的當事人權利義務。事故責任認定結果在行政處罰中起到的是證據作用，在法院審查民事責任糾紛時也往往與其他證據一起作為法院審理案件的證明材料，法院對此類責任認定結果既可采信，亦可不采信。

從道路交通事故責任認定對比來看，海上交通事故責任認定與道路交通事故責任認定性質相同，在討論海上交通事故責任認定是否可以復議時，尤其在海上交通主管機關對此沒有規定的情況下，實踐中道路交通主管部門對于道路交通事故責任認定的意見與做法具有重要的參考意義。

1992年《最高人民法院、公安部關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》、2000年公安部《關于對地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》（公復字[2000] 1號）和2000年公安部《關于對火災事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復》（公復字[2000] 3號）均明確表達了事故責任認定不屬于具體行政行為不可復議的意見。

不服水上交通事故責任認定，該如何給予救濟

有觀點極力主張對不服水上交通事故責任認定的當事人給予復議，一方面是基于對行政權力監督的考慮，另一方面更多的則是出于給予行政相對人救濟途徑的考慮，擔心處于弱者地位的相對人不能復議、訴訟，救濟無門而導致權益受損而得不到保護。事實上，對不服水上交通事故責任認定，有比復議更好的救濟途徑，即申請重新認定。

重新認定并不是行政復議的一種形式。雖然重新認定也是屬于行政機關上級對下級一種監督，但與復議有本質的不同。不能隨意擴大對行政復議的解釋，把重新認定當成復議對待。考慮到對事故責任的認定行為屬于一項技術性的工作，因此應該允許存在因為技術手段和業務素質的差別而做出可能不正確的認定結論。下級的責任認定上級的重新認定被上級撤銷或變更的，對下級或者具體經辦人員不應該按照復議進行責任追究。這也是重新認定這種形式有別于復議存在的原因之一。

１９９１年國務院頒布的《道路交通事故處理辦法》第二十二條明確規定，當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后１５日內，向上一級公安機關申請重新認定。因此，對交通事故責任認定不服的，當事人可以向上一級機關申請責任重新認定。然而對水上交通事故責任認定不服，能不能申請重新認定，曾有地方規章（如《浙江省水上交通事故處理辦法》）涉及該項規定，但在全國海事系統范圍內還沒有明確的規定，實踐中各海事機構的做法也不統一。

筆者認為，這是海事機構在立法或者執法上需要解決的一個問題。在水上交通事故調查處理相關規定中，明確重新認定的程序和要求，給相對人救濟的途徑，這既是行政發展的大勢所趨，也是海事機構對自身加強監督的必然要求。

（作者單位：浙江海事局）