海事行政許可中可能出現(xiàn)的不合規(guī)情形

對海事機(jī)構(gòu)在行政許可中可能出現(xiàn)的不合規(guī)情形進(jìn)行分析，供海事執(zhí)法人員警示。

法律法規(guī)賦予了海事機(jī)構(gòu)一定的行政許可權(quán)，在海事行政許可中，也會出現(xiàn)海事執(zhí)法人員疏忽了某方面的法定職責(zé)，未履職或履職不到位，從而造成生命、財產(chǎn)損失的行為，本文從海事行政許可的角度梳理海事機(jī)構(gòu)在行政許可中可能出現(xiàn)的不合規(guī)情節(jié)，供海事執(zhí)法人員在工作中警示。

海事機(jī)構(gòu)在行政許可中的主要職責(zé)

1、許可事項和許可要件必須是依法設(shè)定

許可事項法定。行政許可法為了從源頭上治理許可過多過濫的情況，減少了行政許可的設(shè)定主體，特別是取消了國務(wù)院各部委的行政許可設(shè)定權(quán)，對地方政府的行政許可設(shè)定權(quán)，也做了嚴(yán)格的限制，且明確規(guī)定了可以設(shè)定許可的具體方面，對于海事管理機(jī)構(gòu)而言，不具有《立法法》賦予的立法機(jī)關(guān)的資格，也當(dāng)然的不符合許可設(shè)定機(jī)關(guān)的層次要求，但作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，也需要受到行政許可設(shè)定法定這一條件的約束，從執(zhí)行角度而言，海事管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行許可權(quán)力時，應(yīng)關(guān)注許可權(quán)力的來源，即賦予海事許可的立法機(jī)關(guān)是否具有許可設(shè)定權(quán)。

許可要件法定。《行政許可法》第十六條明確了對許可要件的規(guī)定權(quán)，即行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該許可做出具體規(guī)定；地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍，對實施該行政許可做出具體規(guī)定；規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。由此可見，具體的許可要件也是由有相應(yīng)立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定實施的，作為海事管理機(jī)構(gòu)，不具有這方面的權(quán)力，因此，海事管理機(jī)構(gòu)在實施許可時，必須遵守按照法定的要件進(jìn)行審核的義務(wù)，不得隨意增加或減少許可的要件。

2、許可受理和審查必須依法進(jìn)行

《行政許可法》第四章和《交通行政許可程序規(guī)定》、《海事行政許可條件規(guī)定》等規(guī)定對許可的程序、要件以及許可機(jī)關(guān)的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。主要有：

依法公示與告知的義務(wù)。公示義務(wù)主要是將許可的依據(jù)、條件、程序、結(jié)果等通過一定的方式公開，告知主要是要求許可機(jī)關(guān)在受理、審查中應(yīng)及時告知申請人辦理結(jié)果、期限、救濟(jì)途徑等的義務(wù)，需要指出的是，在告知方面，比較容易忽略的是對利害關(guān)系人的告知義務(wù)。

依法為相對人提供便利的義務(wù)。如受理中一次性告知的義務(wù)、允許當(dāng)事人當(dāng)場補(bǔ)正的義務(wù)、提供便利的許可途徑的義務(wù)等，特別要指出的是根據(jù)行政許可法第五十八的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用，這對許可機(jī)關(guān)來說，也是禁止地帶，是不得為的強(qiáng)制義務(wù)。

依法審查的義務(wù)。《海事行政許可條件規(guī)定》對海事的各項許可要件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，許可人員在進(jìn)行審查時，有依據(jù)要件進(jìn)行審查的義務(wù)，不能隨意減少或增加許可條件。

3、許可監(jiān)督管理必須依法實施

為改變行政許可中重審批、輕監(jiān)管的不良現(xiàn)象，行政許可法第六章專門對監(jiān)督檢查進(jìn)行了規(guī)定，交通部也配套出臺了《交通行政許可監(jiān)督檢查及責(zé)任追究規(guī)定》。在監(jiān)督檢查方面可以分為兩大類：一是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，主要體現(xiàn)為上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的許可監(jiān)督；二是行政實施機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，許可法明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對被許可人的監(jiān)督管理制度，將對被許可人從事許可事項活動的監(jiān)督管理制度化、規(guī)范化。

4、對相關(guān)方的權(quán)利必須依法保障

在法律設(shè)計中會明確相對弱勢方的權(quán)利保障，從法律規(guī)范的角度盡可能為相對人提供監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的途徑。因此，在各項活動中，對相對人權(quán)益的保障都是行政機(jī)關(guān)必須要履行的義務(wù)。海事機(jī)構(gòu)在實施許可時，要履行保護(hù)相對人或利害關(guān)系人陳述申辯權(quán)等權(quán)利。

海事機(jī)構(gòu)在行政許可中可能出現(xiàn)的不合規(guī)情形

1、許可設(shè)定方面

《行政許可法》明確規(guī)定除法律、法規(guī)、省級人民政府規(guī)章外“其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。” 海事管理機(jī)構(gòu)不具有設(shè)定行政許可的資格，但是各級海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的一些紅頭文件和出臺的各種管理規(guī)定，在某些方面涉及到有關(guān)行政許可，或者是增加了新的許可事項，或者是對既有許可事項設(shè)定了前置條件，這些規(guī)定雖然在一定程度上對加強(qiáng)管理起到了促進(jìn)作用，但是卻增加了行政相對人的義務(wù)，提高了許可申請的成本，一些非法出臺的規(guī)定甚至威脅到船舶和港口的安全生產(chǎn)。

2、許可受理方面

延誤受理時間或應(yīng)受理而不受理。《行政許可法》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。”海事管理機(jī)構(gòu)在公示方面往往做不到，比較常見的是在單位網(wǎng)站上公示的比較詳細(xì)，而在辦公場所不公示或只公示海事行政許可的事項，有關(guān)許可的依據(jù)、條件、程序以及需提交的材料等則不能完全公示，申請人對有關(guān)許可事項進(jìn)行咨詢時，海事執(zhí)法人員有時解釋不清或不全面，造成申請人就一個許可事項多次補(bǔ)正申請材料而延誤受理的情況。

不應(yīng)受理而受理。海事執(zhí)法模式改革后，許多海事管理機(jī)構(gòu)將許可受理部門與審批部門分開，許可人員不對申請材料進(jìn)行形式審查就予以受理將材料流轉(zhuǎn)到審批部門，審核人員在進(jìn)行實質(zhì)審查時發(fā)現(xiàn)材料不齊全或不符合法定形式，在已簽發(fā)《許可受理通知書》的情況下要求申請人重新申請或補(bǔ)正有關(guān)申請材料，既耽誤了申請人的時間又影響了海事執(zhí)法權(quán)威。更嚴(yán)重的情況是有些海事管理機(jī)構(gòu)為了小團(tuán)體的利益爭奪管轄范圍，對不屬于本機(jī)構(gòu)管轄權(quán)限的許可事項進(jìn)行受理。

強(qiáng)制規(guī)定申請方式。許可申請一般都是以書面方式提出，隨著科技的發(fā)展和現(xiàn)代通訊手段的普及，《行政許可法》規(guī)定“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。”行政許可法這一規(guī)定的目的本來是在于鼓勵行政機(jī)關(guān)和申請人利用現(xiàn)代科技，提高行政效能，同時也體現(xiàn)了行政許可的便民原則。但有些海事管理機(jī)構(gòu)卻要求相對人必須通過電子平臺提出申請，這對于一些適合到窗口申請的事項并不方便，對申請事項較少的一些代理等單位也是負(fù)擔(dān)，便民變成了勞民。

違規(guī)收取格式文本費用。海事管理機(jī)構(gòu)對一些行政許可申請書設(shè)定了格式文本，這本是為了規(guī)范許可行為并便于相對人提出申請，但一些海事管理機(jī)構(gòu)卻通過向相對人出售申請書格式文本謀利，甚至為了能夠謀取更多利益而自行設(shè)計各種許可事項的申請書格式文本，要求相對人購買，提高了許可申請成本，侵犯了相對人的合法權(quán)益。

要求相對人購買指定商品。《行政許可法》第二十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實施行政許可，不得向申請人提出購買指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求。”有的海事執(zhí)法人員在受理許可申請時，往往借助手中的權(quán)力，要求相對人購買一些商品，如國旗、救生圈、航道圖等，并且價格遠(yuǎn)高于正常購買的價格，有時海事執(zhí)法人員會強(qiáng)迫相對人接受一些有償服務(wù)，如進(jìn)行垃圾處理、海巡艇維護(hù)等，其主要目的還是為了收費，有時甚至光收費不服務(wù)。

3、許可審查方面

審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。《行政許可法》第五條規(guī)定“符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視。”在實際審批過程中，審批人員往往做不到公平、公正，對比較熟悉的相對人或一些大單位減少審查時間，優(yōu)先辦理，有時甚至根據(jù)個人的好惡或心情故意刁難或拖延許可時間，或者厚此薄彼，對同一許可申請事項批準(zhǔn)一方而不批準(zhǔn)另一方。目前很多海事管理機(jī)構(gòu)在某些方面實行誠信管理，評出一些“誠信船舶”、“誠信代理”等，在管理上給予一定的優(yōu)惠措施，但即使是對誠信相對人，也應(yīng)側(cè)重于管理方面，而不應(yīng)減少辦理時間，在同類申請中優(yōu)先辦理。

拖延審查時間。《行政許可法》規(guī)定了許可的決定期限，并規(guī)定能夠當(dāng)場做出決定的應(yīng)當(dāng)場做出行政許可決定。海事執(zhí)法人員在對許可事項審查時故意拖延時間，對能夠當(dāng)場做出決定的不做出許可決定，在法定的最后期限才做出許可決定。對一些較大事項的許可，有時可能涉及到海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部多個部門的流轉(zhuǎn)和協(xié)作，因為配合不協(xié)調(diào)而耽誤審查的時間，甚至超期限做出許可決定，延誤相對人的時間，影響港口和企業(yè)的快速發(fā)展。

做出錯誤許可決定。海事執(zhí)法人員或者由于對許可決定的事實根據(jù)和法律依據(jù)考慮不充分，或者應(yīng)該征求其他相關(guān)部門意見或經(jīng)集體研究決定而盲目自大、草率專斷獨自決定，或者不遵循科學(xué)發(fā)展觀，做出了錯誤的海事行政許可決定，而造成了危害性后果。某些海事管理機(jī)構(gòu)在審批船舶進(jìn)港時，不考慮碼頭負(fù)荷，對超過碼頭核定船型的船舶盲目審批，造成船舶拉損碼頭的事故。

4、許可監(jiān)督管理方面

只許可不監(jiān)管。《行政許可法》第十條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督。”在海事行政許可中，重審批輕監(jiān)管是一個比較普遍的現(xiàn)象。以船舶簽證為例，《船舶簽證管理規(guī)則》規(guī)定“海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對船舶簽證的監(jiān)督檢查。”雖然不要求對每一艘簽證的船舶進(jìn)行現(xiàn)場檢查，但應(yīng)進(jìn)行一定比例的抽查，并對監(jiān)督檢查情況作好記錄，但在實際中，海事管理機(jī)構(gòu)對已辦理出港簽證的船舶往往不進(jìn)行現(xiàn)場檢查，造成船舶超載、配員不足航行的情況，對船舶自身和水上交通安全帶來隱患。

發(fā)現(xiàn)未經(jīng)許可而擅自作業(yè)的情況不予制止。海事管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)只是對已許可的事項進(jìn)行監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)未經(jīng)許可擅自作業(yè)的情況應(yīng)及時制止，要求其按規(guī)定申請并經(jīng)許可后方可進(jìn)行作業(yè)。但一些海事執(zhí)法人員對違法從事許可事項的活動不予制止，對接到的有關(guān)舉報也不進(jìn)行核實、處理，認(rèn)為不是自己做出的許可決定就不需要管，即使出事也是因為相對人未申請許可擅自作業(yè)，自己沒許可就沒責(zé)任，增加了事故發(fā)生的幾率。

5、相關(guān)方權(quán)利保障方面。

不依法告知。《行政許可法》第三十八條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依法做出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。”海事管理機(jī)構(gòu)做出不予行政許可的決定對海事行政相對人來說是一個不利的結(jié)果，往往不說明不予許可的理由或理由不充分，使相對人不能真正了解申請事項未獲許可的原因，無法確定是否提起和如何提起行政復(fù)議或行政訴訟，損害了相對人的權(quán)益保護(hù)。

忽略第三方的利益。海事管理機(jī)構(gòu)在對許可事項進(jìn)行審查過程中，當(dāng)發(fā)現(xiàn)許可事項直接關(guān)系第三人重大利益，行政許可決定的做出會對第三人的利益產(chǎn)生影響時，應(yīng)在合理的期限內(nèi)及時告知利害關(guān)系人，給予申請人、利害關(guān)系人充分發(fā)表自己意見并為自己辯解的機(jī)會，行使其知情權(quán)和陳述權(quán)。但海事管理機(jī)構(gòu)在此方面往往做得不夠，不聽取利害關(guān)系人的意見，單方做出許可決定，可能對第三方構(gòu)成安全威脅或造成財產(chǎn)損失。

(作者單位：鎮(zhèn)江海事局)