中國海事調查應加強與國際接軌

本文列舉了《海上事故或事件安全調查國際標準和推薦做法規則》（以下簡稱《規則》）的出臺背景和主要內容，分析了《規則》實施后我國海事調查可能產生的問題，并提出了我國海事調查適應《規則》的對策和建議。

國際海事組織在2008年5月在IMO第84次海安會上通過了《海上事故或事件安全調查國際標準和推薦做法規則》（以下簡稱《規則》），并納入《SOLAS公約》第Ⅺ章1部分。《規則》的制定是為了船旗國、沿岸國、IMO以及整個航運業的利益，而便利海事調查。

《規則》的主要內容

《規則》由總則、強制標準和推薦做法三個部分共26章組成，其中第Ⅰ和第Ⅱ部分屬于強制性實施，第Ⅲ部分為屬于推薦性做法。《規則》第Ⅰ部分為目的、定義以及第Ⅱ部分和第Ⅲ部分的章節的適用范圍；第Ⅱ部分包括海事調查機關、通知、重大海上事故的調查要求、協商實施海事調查、調查權力以及海事調查報告等11章內容；第Ⅲ部分包括管理職責、調查原則等12章內容。《規則》明確了5個重要定義：

海上事故：系指與船舶營運直接相關，并導致以下任何后果的一個情況或一系列情況：人員死亡或重傷；船上人員失蹤；船舶全損，推定全損或棄船；船舶實質性損害； 船舶觸礁、擱淺或喪失航行能力，或船舶碰撞；船舶外部的基礎構造實質性受損，導致有可能危及到本船、他船或人員的安全； 船舶受損造成嚴重環境污染或潛在的嚴重環境污染。海上事故不包括意在造成對船舶、人員的安全或環境損害的故意或放任行為。

海上事件：系指除海上事故外，與船舶營運直接有關的或者處置不當將會危及船舶、船上人員或任何其他人員或者環境安全的情況或一系列情況。海上事件不包括意在造成對船舶、人員的安全或環境損害的故意或放任行為。

海事安全調查：系（通常指一國）針對海上事故或海上事件而開展的旨在預防事故再次發生的調查或詢問。此種調查包括證據收集、分析，原因因素界定以及在必要時提出安全管理建議。

海事安全調查國：系指船旗國或依據本規則經多方協商決定負責海事安全調查的有關國家。

實質利益國：系指下述國家：海上事故或海上事件中當事船舶的船旗國；海上事故或海上事件發生地的沿岸國；由于海上事故，該國的環境受到了嚴重污染（包括國際法規認可的該國內水或領海）；海上事故或海上事件造成或可能造成該國或該國有管轄權的人工島嶼、裝置以及構筑物等嚴重損害；海上事故造成該國人員死亡或重傷；海事安全調查國認為該國控制著對事故調查有用的重要信息；海事安全調查國出于其他理由認為該國涉及到重要利益的。

《規則》實施后我國海事調查可能產生的問題

《規則》就海事安全調查、船旗國與其他實質利益國協商實施海事調查、海事調查權力、對待船員以及事故調查報告等諸多方面做出了規定，鑒于第Ⅲ部分屬于推薦性做法，我國海事調查方面在符合其規定上存有一定的時間和余地，本文僅重點對《規則》生效后第Ⅰ和第Ⅱ部分作為強制性實施部分對我國海事調查產生的影響進行研究。

海事調查范圍發生變化。《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》規定了中華人民共和國海事調查部門是實施中國沿海水域內海上交通事故調查的主管機關；同時也明確海上交通事故是指船舶、設施發生的下列事故：碰撞、觸碰或浪損；觸礁或擱淺；火災或爆炸；沉沒；在航行中發生影響適航性能的機件或重要屬具的損壞或滅失；其他引起財產損失和人身傷亡的海上交通事故。《船舶污染事故調查處理管理規定》規定了中國海事部門是中國管轄水域內發生船舶污染事故的調查處理機構，并明確了船舶污染事故是指由船舶直接或者間接地把物質或者能量引入水環境，產生損害生物資源、危害人體健康、妨害漁業和水上其他合法活動、損害水資源使用素質和減損環境質量等有害影響的事故。除去上述，其他與船舶營運直接有關的情況，包括船員工傷、水上安全生產事故等，并不在海事部門的調查范圍之內。而《規則》規定的海事調查范圍幾乎涵蓋了與船舶直接營運有關的一切情況，已經超出了現有海事部門海事調查的范圍。

海事調查性質發生變化。《中華人民共和國海上交通安全法》規定船舶、設施發生的交通事故，由主管機關查明原因，判明責任。《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》規定港務監督應當根據對海上交通事故的調查，做出《海上交通事故調查報告書》，查明事故發生的原因，判明當事人的責任； 構成重大事故的，通報當地檢察機關。從多年的海事調查實際來看，我國現行的海事調查既是安全調查，同時又是行政調查，海事部門出具的事故調查報告通常作為司法裁定的主要證據。而《規則》海事安全調查旨在為查明事故發生原因和事實，提高海上及人命安全，避免事故的再次發生。同時，《規則》還明確了海事安全調查應分離并獨立于其他類型的調查。雖然《規則》也規定不排除任何其它形式的調查，但判明或區分責任并不是《規則》強調的海事調查目的。

《規則》給出“海事安全調查國”概念與海事安全調查的國際合作。發生海事后，船籍國與實質利益國家均可參與調查，并通過協商決定哪個國家為主要負責調查國家。同時，《規則》還規定船旗國有責任保證重大海上事故按本規則規定進行調查并得以完成；有關國家應將事故信息及時通知有關海事實質利益國家；海事調查國在依據本規則進行海事調查時，應不妨害其他實質利益國進行其獨立海事調查的權力等。然而，我國國內尚未立法對作為船籍國參加在中國籍船舶于我國沿海水域外發生事故的調查行為以及我國作為海事實質利益國與船籍國或其他海事實質利益國之間的海事安全調查國際合作做出規定。近年來，我國已經陸續與日本、韓國等國家簽訂了海事調查國際合作協議，也嘗試與其他一些亞洲國家簽訂合作協議，并實際與一些國家開展了海事調查國際合作，但缺少了國內立法和配套的海事調查國際合作制度的支持，《規則》實施的一段時期內，我國海事調查在國際合作方面一些應有的權利很可能得不到保障，同時《規則》規定的我國參與海事調查國際合作的義務也可能履行不到位。

船員享有不自證其罪和保持沉默的權利。《規則》在“海員取證”一章中對海員不自證其罪和保持沉默的權利做出了規定。根據國際自由工會聯合會的替代案文，該權利應理解為：海事安全調查向海員取證時，必須向海員說明該事故調查的性質和基礎，并說明所取得的證據是否會在將來用于追究責任，是否存在自證其罪的風險以及為海員提供何種保護。如果存在海員自證其罪的風險，調查機關必須告知海員享有保持沉默、不自證其罪的權利。然而，我國法律法規無論是《中華人民共和行政處罰法》或是《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》均沒有明確沉默權、不自證其罪的法律原則，但明確要求當事人應當如實回答詢問或如實陳述。可以說，《規則》對于海員沉默權、不自證其罪權利的規定，將對我國現行的法律原則形成一次沖擊，為適應《規則》做出的調整勢在必行。

適應《規則》的對策和建議

通過立法或修改現行法律法規將《規則》國內法化。《規則》主要由英國、美國、澳大利亞等國家負責起草，這些國家都有一整套完備的海事調查法規，如英國已經頒布了《商船航運法》，澳大利亞于2003 年通過了《運輸安全調查法案》，德國早就實施了《聯邦水路法》、《聯邦海上運輸法》和《聯邦事故調查法》，美國立法有《1974年獨立調查團法案》。為保證我國海事安全調查工作全面符合《規則》要求，特別是《規則》明確規定的與我國現行法律法規存在沖突的部分，理想的做法，首先是及時出臺與《規則》一致的法律法規，并配套出臺保證其有效實施的一整套制度程序；其次是對現行法律法規做出適當修改，將《規則》的相應條款要求采納其中，但這種做法涉及面廣，修改難度大，同時對今后的海事安全調查工作順利開展也將造成極為不便。為有效履行《規則》，規范海上事故或事件安全調查工作，交通運輸部海事局已于《規則》生效前后出臺了若干規范性文件，包括明確《規則》規定的海事安全調查與國內法律法規規定的水上交通事故調查之間的平行關系等。然而，根據《中華人民共和國立法法》，我國法的淵源包括憲法、法律、法規、規章等，并不包括規范性文件。作者認為，以國家行政機關頒布的規范性文件將國際公約的條款納入國內法律體系的做法是值得商榷的。

調整海事安全調查模式使之接軌《規則》。作為國際條約的主導國家，英、美等國家的做法在一定程度上影響著海事安全調查模式的發展，值得我國借鑒。在美國，運輸業發生的重大事故是由美國國家運輸安全委員會（NTSB）負責，其職能是根據法律授權，對美國所有航空事故和其他運輸業的重大事故進行獨立調查，主要任務是確定事故的可能原因，并據此向政府運輸部門和有關方面提出安全建議，以預防未來可能發生的事故。英國的海事調查職責則是由英國運輸部下屬的海事調查委員會（MAIB）承擔，同時英國《1999年商船運輸法》也明確規定：“海事調查的目的是查明事故發生原因和事實，提高海上人命安全， 避免事故的再次發生。分清事故賠償責任或追究當事人的責任不是海事調查的目的。”并且，上述兩個機構的調查工作均屬獨立于行政調查而開展的安全調查。因此，在《規則》規定的范圍內，我國有必要對現有的安全、行政調查相結合的海事安全調查模式進行調整，可以在交通運輸部下或在交通運輸部海事局內部新設獨立的海事安全調查部門，將安全調查與行政調查分離，使《規則》條款得以有效落實。在《規則》規定的范圍之外，可以保留現有的海事調查模式。通過兩者結合的方式，最小程度減少對現有機構和職能設置的沖擊。

加強海事安全調查國際合作。除了獨立的安全調查外，加強海事安全調查的國際合作也是《規則》規定的重點之一。《規則》之外，國際海事組織制定了《關于幫助船旗國和實質利益國建立并維護有效的海事調查合作與咨詢機制的暫行指南》，旨在幫助成員國建立并維持良好的海事調查國際咨詢及合作機制。因此，為確保《規則》在海事安全調查合作上給予船籍國以及實際利益國的權利和義務，在我國海事調查工作上得到充分的保障，我國應盡快按照《規則》規定，參照《關于幫助船旗國和實質利益國建立并維護有效的海事調查合作與咨詢機制的暫行指南》，首先與主要的方便旗國家和航運國家之間達成關于海事安全調查的國際合作協議。協議的內容應至少包括海事安全調查國的確認、交流記錄、信息交換以及海員保護等。同時，我國也應該利用《規則》這一契機，加強與相關國家在海事調查方面的交流，學習先進國家成熟的調查模式，促成中國的海事安全調查官在國際海事安全調查上發揮更大的作用，以此提升中國在國際海事事務上的話語分量。