基于SWOT的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶安全管理對(duì)策研究

運(yùn)用SWOT態(tài)勢(shì)分析法，系統(tǒng)分析蕪湖海事局轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出該類(lèi)船舶安全管理的對(duì)策，以期減少水上交通事故，促進(jìn)轄區(qū)水上交通安全。

當(dāng)前，我國(guó)沿江、河、湖泊等水網(wǎng)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶發(fā)展十分迅速，已成為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不可或缺的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，蕪湖海事局轄區(qū)現(xiàn)有非運(yùn)輸船舶686艘，其中小漁船429艘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用船、自用船257艘。2010年，發(fā)生非運(yùn)輸船舶等級(jí)事故 1 件、死亡2人、沉船 1艘，分別占到等級(jí)事故的25%、66.7%、33.3%。由以上數(shù)據(jù)可見(jiàn)，非運(yùn)輸船舶數(shù)量雖然相對(duì)運(yùn)輸船舶較少，但發(fā)生事故的概率較高，且造成的死亡人數(shù)多，后果嚴(yán)重，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成了極大的威脅。

蕪湖海事局轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的SWOT分析

1、優(yōu)勢(shì)分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶有兩大屬性，其一為船主及家庭自用，不參與營(yíng)運(yùn)謀利；其二駕船者為船主及家庭成員。改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民商品意識(shí)增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶走上了專(zhuān)業(yè)化運(yùn)輸?shù)缆?，成為市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶，在主要通航河流、湖泊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)呈逐年急劇下降和減少趨勢(shì)。從現(xiàn)存的分布情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶主要分布在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的小河支流地區(qū)。但由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在廣大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶諸如“自用船”等還將在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在。

可滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、日常生活的非營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸需要，是水網(wǎng)地區(qū)群眾便捷出行的重要方式之一。在水網(wǎng)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶作為農(nóng)民務(wù)農(nóng)、趕集、購(gòu)物的主要交通工具，如裝運(yùn)肥料等農(nóng)用物資和桑葉、稻谷、榨菜等農(nóng)產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的大量發(fā)展，給水運(yùn)市場(chǎng)增添了新的活力，已成為繁榮地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要力量，對(duì)于保障水網(wǎng)地區(qū)百姓出行、貨物流轉(zhuǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面具有不可替代的作用。

2、劣勢(shì)分析

船舶不符合技術(shù)條件要求。船體結(jié)構(gòu)水密性和穩(wěn)定性很難達(dá)到規(guī)范要求，操縱性能低，抗風(fēng)浪、抗撞擊能力差，有的甚至未檢驗(yàn)就私自航行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶普遍存在技術(shù)條件差、安全設(shè)備設(shè)施不完善等問(wèn)題，未經(jīng)登記、檢驗(yàn)而擅自違章航行、作業(yè)，而且船齡較大，不能及時(shí)更新改造，存在較多的船舶不安全狀態(tài)。

從業(yè)人員綜合素質(zhì)偏低。船主、船員安全環(huán)保意識(shí)淡薄、法制觀念不強(qiáng)，重經(jīng)濟(jì)，輕安全，存在僥幸麻痹思想，缺乏航運(yùn)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，文化程度偏低，法紀(jì)觀念淡薄，且大多都沒(méi)有參加過(guò)航行技能的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，缺乏必要的航行知識(shí)，違反航行規(guī)則、隨意載客等違法行為較為突出，安全事故很難預(yù)防。

市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)不嚴(yán)。水利、旅游、農(nóng)業(yè)（漁政）等行業(yè)主管部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入審批不規(guī)范，重收費(fèi)、輕許可，讓不具備安全、環(huán)保條件的船舶進(jìn)入水域從事采砂、游覽、農(nóng)作物運(yùn)輸?shù)壬a(chǎn)作業(yè)活動(dòng)，從源頭上留下隱患。

基本安全設(shè)施缺失。從船舶建造時(shí)間看，大多在上世紀(jì)八十、九十年代建造，船舶較為陳舊，基本沒(méi)有按有關(guān)規(guī)范要求配置相關(guān)設(shè)備，如消防、救生、通信、載重線(xiàn)、船籍港標(biāo)志等，存在諸多缺陷。

3、機(jī)會(huì)分析

社會(huì)公眾的安全意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。當(dāng)前，安全發(fā)展理念逐步深入人心，國(guó)家政府、社會(huì)公眾對(duì)航運(yùn)安全的重視、關(guān)注程度越來(lái)越高，全社會(huì)關(guān)注航運(yùn)安全、參與航運(yùn)安全的良好公眾安全氛圍基本形成，社會(huì)公眾的安全生產(chǎn)和監(jiān)督意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。

科學(xué)監(jiān)管能力明顯提高。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶事故多發(fā)，從上到下，各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的安全管理，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的管理責(zé)任主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶所有人要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂安全責(zé)任書(shū)，明確了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶要予以檢丈登記發(fā)證，操作人員要培訓(xùn)考核后登記，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的載重噸位。這些措施的實(shí)施使鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶步入依法管理時(shí)代，科學(xué)監(jiān)管能力明顯提高。

4、威脅分析

安全監(jiān)管責(zé)任未落實(shí)。由于非運(yùn)輸船舶種類(lèi)較多、生產(chǎn)活動(dòng)形式多樣、分布面廣，加之有關(guān)管理部門(mén)從利益出發(fā)實(shí)施管理，有好處的搶著管， 沒(méi)有好處的互相推諉、甚至扯皮，造成重疊管理或存在管理盲區(qū)等問(wèn)題。非運(yùn)輸船舶的管理責(zé)任體系還沒(méi)有建立，管理主體、管理責(zé)任不明確，安全防范措施不落實(shí)，隱患、矛盾突出。

客觀環(huán)境復(fù)雜惡劣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶所處的環(huán)境比較復(fù)雜，大多在偏僻的山下庫(kù)區(qū)和季節(jié)性的封閉水域從事生產(chǎn)作業(yè)，對(duì)水文、氣象信息掌握滯后，沒(méi)有預(yù)警機(jī)制，缺乏科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估能力，在客觀上減弱了預(yù)防事故的能力。

主觀違章滋生（潛存）事故隱患。主觀認(rèn)識(shí)不足主要表現(xiàn)在超載濫載、無(wú)證行船、無(wú)證駕駛、客貨混載、人畜共載、隨意延長(zhǎng)和改變航線(xiàn)、違章運(yùn)輸危險(xiǎn)品、私自灘涂造船、非客船搭客、“三無(wú)”船舶非法營(yíng)運(yùn)等問(wèn)題。

基于SWOT的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶安全管理對(duì)策

明確職責(zé)，建立安全管理長(zhǎng)效機(jī)制?！吨腥A人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的主管部門(mén)，只有落實(shí)工作機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)(兼)職人員，層層簽訂安全管理責(zé)任制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶安全長(zhǎng)效管理機(jī)制，按照“政府統(tǒng)一部署、部門(mén)具體實(shí)施、相關(guān)單位聯(lián)動(dòng)、社會(huì)廣泛參與”的原則，在各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照 “屬地管理， 分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，形成以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)制為核心，以交通主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)（農(nóng)業(yè)、水利、旅游）的行業(yè)管理為重點(diǎn)， 以經(jīng)營(yíng)者自行管理為主體，海事、漁政、交通、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)等部門(mén)各司其職，以水上安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)（海事、漁政）的監(jiān)督檢查為保障的安全責(zé)任管理機(jī)制，打造一個(gè)對(duì)非運(yùn)輸船舶的網(wǎng)狀型管理模式。為此，參照江蘇、湖北、重慶等地做法，盡快制定出臺(tái)符合實(shí)際的《安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶安全管理辦法》，以明確對(duì)鄉(xiāng)此類(lèi)船舶的管理職責(zé)。一方面明確各市、縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶安全管理職責(zé)，建立健全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、船戶(hù)四級(jí)安全管理責(zé)任制；另一方面明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶登記、檢驗(yàn)發(fā)證和船員培訓(xùn)、考核、發(fā)證工作程序。以期進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的安全管理責(zé)任，尤其是明確船主的安全主體責(zé)任，建立健全縣（區(qū)）--鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）--村--船主四級(jí)安全責(zé)任體系，層層簽訂責(zé)任書(shū)，建立安全管理長(zhǎng)效機(jī)制。

加強(qiáng)宣傳教育，提高全民安全意識(shí)和船員素質(zhì)。一要提高管理人員的責(zé)任意識(shí)和憂(yōu)患意識(shí)，二要提高駕駛員的技術(shù)素質(zhì)和遵章守紀(jì)的自覺(jué)性，三要提高人民群眾共同關(guān)注和維護(hù)安全參與意識(shí)，下到基層，下到村頭，把宣傳重點(diǎn)放在農(nóng)村、集鎮(zhèn)、廠礦、碼頭，教育面普及廣大村民。

從嚴(yán)規(guī)范整治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶納入有序軌道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶情況各不相同，整治、規(guī)范也應(yīng)有所不同，對(duì)農(nóng)用船、自用船要加強(qiáng)培訓(xùn)教育，對(duì)“三無(wú)船舶”要堅(jiān)決取締。對(duì)于自用船，海事部門(mén)可以依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因勢(shì)利導(dǎo)，將其納入正常管理軌道。對(duì)于船員文化素質(zhì)差，海事部門(mén)可以采取集中教育和個(gè)別輔導(dǎo)、圖像授課和現(xiàn)場(chǎng)教育相結(jié)合的形式，講授安全法規(guī)和船員知識(shí)。此外，海事部門(mén)還可以配合漁政部門(mén)對(duì)漁船進(jìn)行規(guī)范管理，在教育、培訓(xùn)漁民的同時(shí)宣傳海事法規(guī)和安全知識(shí)。

把好市場(chǎng)準(zhǔn)入，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶源頭管理。即嚴(yán)格把好船主、船舶、船員“三個(gè)關(guān)口”。首先，各部門(mén)、各單位依照各自職責(zé)按照 《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，落實(shí)好船主責(zé)任制，簽訂安全管理防污染責(zé)任書(shū)，督促他們遵守有關(guān)內(nèi)河交通安全、防污染管理的法律法規(guī)和規(guī)章。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶按類(lèi)別依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，由相關(guān)職能部門(mén)或當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府核發(fā)檢驗(yàn)證書(shū)、登記證書(shū)，勘劃船舶載重線(xiàn)，確定船名牌，在船舶明顯位置標(biāo)明用途、編號(hào)，在核定的水域從事各類(lèi)生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)。農(nóng)用船不得參與客運(yùn)、渡運(yùn)和經(jīng)營(yíng)性貨物運(yùn)輸。第三，船上任職船員須通過(guò)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，并經(jīng)考試合格后方可上崗。

堅(jiān)持標(biāo)本兼治，強(qiáng)化隱患整改。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶船況差、違法行為多的現(xiàn)狀，一定要標(biāo)本兼治，強(qiáng)化各項(xiàng)隱患整改措施的落實(shí)。一是摸清底數(shù)，登記造冊(cè)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)用船舶進(jìn)行全面普查，登記在冊(cè)，并對(duì)農(nóng)用船進(jìn)行安全評(píng)估，符合安全要求的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一頒發(fā)《農(nóng)用船登記卡》，并核定操作人員、裝載定額、航行區(qū)域，噴涂統(tǒng)一船名號(hào)和所在地；不符合安全要求的，實(shí)行就地銷(xiāo)毀或強(qiáng)制淘汰。二是堅(jiān)持糾防結(jié)合，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶特別是農(nóng)用船舶的非法載客行為。農(nóng)用船舶是水網(wǎng)地區(qū)農(nóng)民主要的交通運(yùn)輸工具，很難界定其是否非法載客，為防止隨意搭乘人員，釀成重特大惡性事故，必須規(guī)定農(nóng)用船舶裝載人員，包括操作人員在內(nèi)不得超過(guò)3人，超過(guò)3人的一律作非法載客處理。三是采取防范措施，要求農(nóng)用船舶航行途中人員必須穿著救生衣，以提高發(fā)生事故后人員自救和救助機(jī)會(huì)，減少人員傷亡事故。

加大打擊力度，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶違法營(yíng)運(yùn)事故。鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶違法參加社會(huì)運(yùn)輸是水上交通久治不愈的頑癥，也是海事部門(mén)長(zhǎng)期頭痛的問(wèn)題。這種情形不僅擾亂了水上運(yùn)輸秩序，同時(shí)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶事故高發(fā)、多發(fā)的誘因之一。在交通、海事部門(mén)依法嚴(yán)歷打擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶違法營(yíng)運(yùn)行為的同時(shí)，縣（區(qū)）、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)從行政管理上出臺(tái)辦法配合打擊。比如，對(duì)凡以鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶違法參與營(yíng)運(yùn)者，取消其“自用船”檢丈、登記資格，并按程序報(bào)批予以拆除等。要通過(guò)交通、海事，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同采取法律、行政手段對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶非法營(yíng)運(yùn)予以打擊，最大限度地減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶事故發(fā)生率。

加大現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶的安全管理。海事部門(mén)作為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，應(yīng)做好以下工作：一是要結(jié)合轄區(qū)航道及季節(jié)特點(diǎn)，認(rèn)真抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸和非經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸船舶事故預(yù)防預(yù)控工作；二是積極開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理，嚴(yán)厲打擊 “三無(wú)” 船舶，及時(shí)消除事故隱患；三是加強(qiáng)節(jié)假日、趕集日等現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控，制止鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶非法載客、載貨和超載、超額運(yùn)輸；四是在條件較好的地方建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸專(zhuān)項(xiàng)整頓基地，加大對(duì)在航船舶的查處力度，嚴(yán)厲打擊違法、非法營(yíng)運(yùn)及航行的船舶；五是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)航段的維護(hù)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶航行秩序； 六是緊密依靠政府，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的配合，充分發(fā)揮海事、公安一條鏈作用，嚴(yán)厲打擊鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶重大違法行為。

(作者單位：蕪湖海事局)