淺談如何深化消防行政執法改革

【摘 要】消防行政執法是公安機關消防機構依據法律法規履行消防監督管理職能的行政行為，屬于行政管理職能范疇。然而，我國現階段的消防行政執法工作還存在著一些不容忽視的問題與缺陷。本文通過對消防行政執法工作中存在的問題及原因進行分析，認為有必要從思想觀念、執法主體、監督機制、執法環境等方面入手，來深化消防行政執法改革。

【關鍵詞】消防 行政執法 改革

【中圖分類號】D631.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674－4810（2011）14－0199－03

消防行政執法是指公安機關消防機構為了國家和人民生命財產的安全，依法對機關、團體、企業、事業單位遵守消防法律、法規情況進行監督檢查，對違反消防法律、法規的行為，責令改正，并依法實施處罰的執法行為，是公安行政執法工作的重要組成部分，直接關系到社會穩定與人民生命的財產安全，對保障中國特色社會主義經濟建設順利進行起著極其重要的作用。但是隨著我國市場經濟體制的日趨完善，社會經濟生活的多樣性變化以及政府職能的不斷轉化，我們的消防監督管理工作，正面臨著一輪新的考驗與挑戰，一些消防行政執法中存在的問題開始顯露出來，從而影響了消防行政執法的嚴肅性與公正性，削弱了消防行政執法的社會效應，損害了公安機關消防機構的形象。因此，深化消防行政執法改革，大力改進消防行政執法工作已刻不容緩。

要改革，就是外在有壓力，內在有缺陷，而外在的壓力也往往是內在缺陷和不足所引發的。就我國目前的消防行政執法現狀來看，確實存在很多問題，要深化消防行政執法改革，必須做到對癥下藥，而要“對癥”，就必須先抓到“病情及成因”，下面我們先對執法實踐中存在的主要問題進行必要的分析。

一 我國消防行政執法工作存在的主要問題

近年來，我國的消防行政執法工作進步明顯，在保障地方經濟發展，構建良好的消防安全環境等方面都取得了有目共睹的成就。但是從執法實踐來看，我國的消防行政執法工作還存在著一些問題與難點，有些方面還比較突出，消防行政執法形勢不容樂觀。

1．消防行政執法不規范，重罰輕教的現象依然存在

當前，全國各級公安機關消防機構都在深入開展執法規范化建設，大力提升消防行政執法水平，效果比較顯著。但在執法實踐中，法律法規運用不準確，行政裁量權把握不準，不注重證據效力等不規范的現象仍然存在。而最為突出的是消防行政執法“重罰輕糾，以罰代改”的現象未得到根本解決。消防行政執法過程既是一個發現問題的過程，更是一個解決問題的過程，其主要目的是依法懲治違法責任人，徹底整改存在的火災隱患，有效避免火災事故的發生。然而，一些公安機關消防機構在執法時，只注重對當事人的罰款，而對違法行為可能產生的嚴重后果認識還不夠，對如何采取有效措施去糾正更是重視不夠，有的查出了隱患、下發了改正通知書、進行罰款后很少有采取切實的后續督改措施，對查到的問題背后的隱患未能進行深入的追查，也未能及時做好違法人員的教育整改工作，致使某些違法人員誤認為執法機關只要罰款，執法的社會效果大打折扣。

2．消防行政執法程序不完善，重實體輕程序的現象時有發生

我國消防行政執法的內部行政審批制度相對不完善，近些年，雖然在不斷健全，但行政審批制度還是存在諸多漏洞，行政審批把關不嚴，亂審批亂作為等現象還不同程度存在。在執法實踐中，注重罰款、拘留等具體處罰措施，對于執法程序的合法性、規范性重視不夠，有的處理后取證，先處罰后審批；有的對不應當場處罰的違法行為，進行了當場處罰；有的未依法履行告知義務，甚至人為規避聽證程序的發生；有的執法程序出現中斷○1，對消防違法行為，該整改的不責令整改，整改到期又不進行復查，整改不徹底或是不整改的等，形成因追求各項執法數據的提升而忽視執法質量的惡性循環。

3．部分執法人員的專業素質不能完全適應當前消防管理的需要

消防監督業務涉及面廣，標準多，要求嚴，執法人員作為消防行政執法的主體，其業務能力與業務素質的高低直接關系到消防行政執法的水平和質量。尤其是新《消防法》及其配套規章的實施，對消防執法人員的消防業務素質則提出了更高的要求。目前，消防行政執法人少量大，執法人員難以進行業務理論和法律學習，本職業務知識的能力未及時得到有效提升，日積月累，這種業務上的不熟練，就會降低行政執法效率和執法效果，且容易導致腐敗，甚至知法犯法。同時，每年都有大量新手調任消防監督工作，而且受制于實際條件，這些執法人員往往是自己邊學習邊進行執法，其效果可見一斑。

4．消防行政執法監督管理制度未真正落實

在消防行政執法過程中，法制崗位還相對處于比較弱勢的地位，全國還有一些公安機關消防機構也未健全法制機構和配齊法制人員，即使相應的機構和人員都配備到位，但由于某些原因，執法人員也難以在消防執法中發揮有效的監督制約作用，執法責任落實不夠。特別是對執法過錯責任追究制度，雖然設置了專門的監督機構，但沒有很好的發揮作用，對執法過錯行為不能及時發現；○2 有的雖然發現了但礙于情面，則不去追究責任，使得監督工作流于形式。

二 當前消防行政執法存在問題的原因分析

近年來，針對我國的消防行政執法不容樂觀的現狀，關于深化消防行政執法改革的呼聲越來越高，為切實解決現實中存在的問題，我們必須先認真分析其產生的原因，才能提出有針對性的對策。治標更要治本，正本才能清源，筆者認為，主要應從內外兩方面原因來分析。

1．內部原因

第一，現役部隊執法體制具有先天缺陷。消防行政執法主體的特殊性在于“部隊執法”，公安機關消防機構既是納入武警序列的現役部隊，又具有管理國家公共事務的職能，執行的是國家行政管理職能。隨著國際交流的日益加強，這樣一種特殊執法資格易給西方個別國家指責國家機器侵犯人權，不利于在國際上推進我國的民主進程。同時，軍隊是人民的子弟兵，消防執法難免要損害個別人的利益，引起個別人的不滿，如果這種對消防部隊的情緒化意見被惡意擴大散播，對消防部隊形象的損壞是明顯的，在社會上容易引起不良的反映。○3同時，由于消防機構是現役體制，每年都有相當數量經驗豐富、業務嫻熟的人員轉業到地方，許多新進入執法領域的執法人員由于各種原因難以馬上勝任，造成執法力量的斷層。此外，由于軍隊的特殊性質，社會各界也很難及時有效地對其行政執法進行監督。

第二，消防執法力量嚴重不足。隨著社會的進步和經濟的發展，我國的消防行政執法工作日益呈現多樣化、復雜化、全面化的趨勢發展，但由于多方面原因，我國消防執法機構配套還跟不上形勢，尤其是消防執法人員力量還比較薄弱。以湖南省為例，目前全省共有消防監督執法人員640人，共有社會單位60余萬個，人均監管近千家單位。且現有監督執法人員分布在總隊、支隊、大隊（科）的各個層面150多個部門、單位中，越到基層，人員就越緊張，個別消防大隊在人員休假、公差時，雙人執法、審驗分離等執法要求都難以落實。警力嚴重不足，成為了制約消防監督工作的重要因素。

第三，執法人員的培訓機制不健全。消防執法業務培訓是提高消防監督執法人員執法水平、提升消防執法能力和水平的主要途徑和方法。然而，由于近年來消防形勢比較嚴峻，各級公安機關消防機構消防監督工作壓力大、任務重，部分單位只注重執法人員的使用，而忽視了其培訓，既缺乏長遠的教學計劃和部署，又沒有必要的教學基礎設施、設備，更加缺乏科學的培訓手段，培訓的效果往往不盡如人意，嚴重地制約了消防行政執法工作的開展。

2．外部原因

第一，我國經濟發展區域失衡。經濟發展的不平衡，必定帶來制度執行上的差異，當前，我國消防監督工作中一個突出的特點就是地區差異大，各地的消防執法力度有著明顯的差別。一個地方經濟實力的強弱，在一定程度上決定了政府對消防事業投入的多少，沒有強有力的經濟做后盾，完善的消防行政執法體系是不容易建立起來的，也勢必會影響消防行政執法效果的整體提升。

第二，地方行政干預依然存在。發展是第一要務，為推動地方經濟持續較快發展，地方政府要不斷加大招商引資力度，然而，由于部分行政領導責任意識不強，對消防法律法規知之甚少，加之又受經濟利益的驅動，招商引資過程中經常會出現以犧牲消防安全來換取經濟效益的行為，“地方保護”現象時有發生，說情的、跑關系的，還有所謂的“上級指示”等，嚴重束縛了執法工作的開展。

第三，公民消防法律意識淡薄。在我國，很多單位和公民對治安處罰等行政行為容易接受，但對消防行政處罰卻難以接受，對消防執法思想上不能接受，認識上存在偏差。有些單位領導對消防工作不夠重視，消防安全常識和法制觀念未能在群眾心目中留下深刻的印象。而且消防綜合執法手段不強，執法依據不充分。群眾普遍對消防法律法規的權威性、嚴肅性知之甚少，對消防執法工作存在錯誤認識。

三 深化消防行政執法改革的對策

只有對癥下藥，才能真正解決問題。綜上所述，筆者認為，要深化我國的消防行政執法改革，應該從以下幾方面入手：

1．轉變思想觀念，從源頭上深化消防行政執法改革

任何卓有成效的改革都是從思想領域開始的。筆者認為，要深化我國的消防行政執法改革，應該先從思想意識入手。首先，要形成消防法制建設平衡發展的思路，既要有周詳嚴謹的立法計劃，又要有符合實際的執法制度。法律的生命在于執行，每一個消防法律、法規出臺的同時，應完善有關權威性和法律效力的法律解釋，同時都會出臺相應的執法措施，規范執法程序，從源頭上真正做到依法行政。其次，各級消防執法人員要充分認識到消防行政執法的重要性，要有強烈的執法責任感，并全面實現執法模式由簡單式、粗暴式向服務式、說理式轉變，積極規范執法行為，改進工作作風。再次，執法人員要充分理解“隱患險于明火”的真諦，嚴格、公正、文明、高效的執法是消除違法行為，整改火災隱患，預防和遏制重特大火災事故發生的比較有效手段。

2．推進執法主體建設，從組織上保障消防行政執法改革

執法人員的數量和素質直接決定著執法的效果，要站在戰略性高度來抓，具有復合知識結構和綜合能力的新型消防監督執法人才的培養，大力開展執法規范化建設，健全執法人員保障體系。首先，要用創新的思維謀劃和指導執法理論，用新的標準檢驗和評判執法監督水平，用新的觀念創建和完善人才培養模式，嘗試對部分消防執法崗位實行職業化管理○4或聘用制○5，以便于保留骨干，穩定隊伍，培育專業人才，確保執法人員素質的穩步提升。其次，要本著健全機構、充實人員的指導原則，適當增加編制，把一些德才兼備的干部調整、充實到消防行政執法崗位上，并根據實際情況，逐步加大執法力量配備，并形成執法人員素質培養的長效機制。再次，要建立健全獎懲競爭制度，對執法工作作出貢獻的或執法業務水平高的應大力予以表彰獎勵，對平時不注重學習，專業素質不過硬，執法不嚴甚至出現執法錯誤的要嚴格落實執法責任，堅決懲處，做到賞罰分明。

3．健全監督機制，從制度上完善消防行政執法改革

完善的監督機制是規范消防行政執法的重要保證，筆者認為執法監督要做到多層次、多方位，多角度的專業化道路。首先，要樹立監督機制的權威與責任。真正發揮監督機制的作用，監督就必須要具有權威性，監督者方能行使監督權、敢于行使監督權、自覺行使監督權。同時，要使監督者認識到監督是一種權力更是一種責任，促使監督者自覺行使監督。其次，監督形式要多樣化，可以形成網絡，建立科學有效的監督網絡體系。既做到思想上的監督，又做到制度上的監督和輿論上的監督；既要有內部監督，又有外部監督，要積極發揮社會監督力量，形成監督合力。最后，還可以探索實行消防監督工作專業化，大力發展和充分發揮各類代理和服務性質的中質組織作用，發展社會上諸如法律、統計等與消防監督工作有關的中介組織○6，讓它們為消防行政執法監督服務。

4．加強法制宣傳，從外部環境上促進消防行政執法改革

改革、完善消防行政執法工作是一項系統工作，離不開良好的執法氛圍和消防工作社會環境。要把新《消防法》及相關法律法規的宣傳作為今后普法工作的重要內容，加大消防法制宣傳，進一步提高全社會的消防法制意識。不僅要向政府宣傳消防法律法規，使有關部門理解和支持消防行政執法，還要深入社會各階層開展消防宣傳教育活動，讓人民群眾既知曉消防法律法規，又知道消防安全，做到自覺地遵守消防法規，積極檢舉各類消防違法行為，與消防違法行為作斗爭，營造良好的執法氛圍。同時，認真落實消防安全責任制，按照新《消防法》提出的要求，積極推動構建“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作新格局，為消防行政執法創造良好的社會環境。

“立警為公，執法為民”是公安機關消防機構的立身之本，消防行政執法工作應多傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，積極響應黨對保障和改善民生作出的戰略部署，以人民群眾滿意為最高目標，進一步深化消防行政執法改革，提高執法群眾滿意度和公信力，大力提升執法水平和執法質量，努力開創消防行政執法工作的新局面。

注 釋

①劉亞鋒.當前消防行政執法存在的問題與對策.隴原消防網，2006.6.27

②羅仁照.小議當前消防行政執法中存在的問題與改進對策.中國消防人網，2006.12.13

③王志軍.淺論當前消防行政執法中存在的問題及對策.中國消防在線，2006.12.25

④深圳市2009年已正式啟動消防體制改革，探尋消防行政執法職業化之路，成立的消防監督管理局與現役消防支隊分別負責“消”與“防”，公安消防民警對現狀比較了解，監督執法經驗豐富，主要專門負責“防”火；現役消防隊伍年輕、有活力、體力充沛、可以全天候值班執勤，專門負責“消”火，兩者優勢都能充分得到發揮。同時，二者實行“分工不分家”的原則，通過定期或不定期召開聯席會議，對全市消防問題進行梳理和溝通，確保了消防工作的整體協調發展。南方日報，2009.4.2

⑤這里的聘用制現階段主要針對消防文職雇員協助執法的制度，即公安機關消防機構可以提請有關部門出臺相應的規章制度，確立聘用的消防文職雇員通過專業資質考核培訓，能夠協助開展消防行政執法工作的一種措施，目前浙江省正在推行這樣一種制度，效果比較明顯。

⑥湖南省公安消防總隊2009年在全國率先開展了消防執法民意調查活動，委托省民調中心開展“人民群眾對消防執法工作滿意程度”的民意調查，將群眾對執法工作的滿意度，作為執法質量考評的重要依據，形成了一種新的執法監督機制。

參考文獻

［1］全國人大常委會法工委刑法室、公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義［M］.北京：人民出版社，2009

［2］吳昊、李巖.淺論我國消防行政執法的改革［J］.安徽農業大學學報（社會科學版），2005（5）

［3］王鵬、吳洪.關于消防行政執法改革的幾個問題探討［J］.山西經濟管理干部學院學報，2006（4）

［4］劉福軍、黨茜蕊.消防行政執法改革探討［J］.武警學院學報，2004（5）

〔責任編輯：李繼孔〕