中心村建設(shè)用地從哪里來(lái)

江蘇省沛縣建設(shè)了胡樓新村（見(jiàn)本刊2011年5月號(hào)·上——編者注）、任莊新村、草廟新村等典型的新型中心村，取得了可喜的經(jīng)驗(yàn)。但是，建設(shè)用地難的問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，成為各地中心村建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展的制約因素。

中心村建設(shè)不是建空中樓閣，而是必須建在土地上。鎮(zhèn)村干部和廣大農(nóng)戶反映中心村建設(shè)中的第一難題是用地難題，其關(guān)鍵是用什么地。占用耕地建設(shè)新村不是可持續(xù)發(fā)展之路，因?yàn)?8億畝耕地的紅線觸動(dòng)不得。那么，有哪些主要的用地方法呢？筆者在深入走訪干部和農(nóng)戶的基礎(chǔ)上，結(jié)合沛縣的實(shí)際，提出可以利用村內(nèi)或村頭的非耕地作為初期周轉(zhuǎn)用地，解決中心村建設(shè)用地緊張的問(wèn)題。

中心村建設(shè)的用地方法

滾動(dòng)法沛縣絕大多數(shù)村莊的村體內(nèi)或村頭都有連片的非耕地，例如曬谷場(chǎng)、自留地、廢棄地、舊校園、較淺的廢舊坑塘等等，這部分土地在18億畝紅線之外，可以依法轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地。

這種連片的非耕地面積一般在幾畝至幾十畝不等，平均能達(dá)到20畝，可以作為中心村規(guī)劃區(qū)的初期周轉(zhuǎn)用地。按照“1+2”樓型的設(shè)計(jì)方法，20畝可以建設(shè)供100戶住的樓房；而包括村內(nèi)坑塘、拾邊地、道路等在內(nèi)，100家農(nóng)戶拆舊后騰出來(lái)的土地一般有100畝，至少可以建設(shè)供500戶住的樓房。

用這種滾動(dòng)法，在初期占用20畝作為新村規(guī)劃區(qū)的周轉(zhuǎn)用地之后，再占用原村體的一部分作為新村的建設(shè)用地，既不占耕地，又能節(jié)省出大量農(nóng)村建設(shè)用地。例如，位于沛縣北部煤礦區(qū)的大屯鎮(zhèn)夏關(guān)屯村，舊村體面積273畝。2009年秋冬，該村利用村體北部的兩處廢舊坑塘，建成2棟5層樓房，還有計(jì)劃中的2棟尚未建造，待挨近坑塘南面的幾排農(nóng)戶搬進(jìn)樓房后，從坑塘向南拆舊可再建設(shè)8棟樓房。廣場(chǎng)和道路計(jì)算在內(nèi)，中心村占地面積73畝，能安排完夏關(guān)屯中心村的全體農(nóng)民320戶1215人，可以節(jié)省出土地200畝。

填空法即把被撤并村的農(nóng)戶直接遷到中心村的非耕地上建設(shè)新居。例如，沛縣張寨鎮(zhèn)的魏老家村委會(huì)打算把魏老家村前部的舊學(xué)校、舊村委會(huì)，村中間和村后部的空閑地，作為張劉村（60戶200人）、貧樂(lè)村（42戶186人）的搬遷之地。

置換法或者“置換+滾動(dòng)”法置換法，即把村體內(nèi)或村頭的非耕地與交通方便的耕地進(jìn)行置換，先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡。

“置換+滾動(dòng)”法，即在置換基礎(chǔ)上（必須先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡），把大田地作為先期建設(shè)用地，再占用原村體的一部分，進(jìn)行滾動(dòng)式建設(shè)。例如，胡寨鎮(zhèn)的草廟中心村，2009年夏季把房莊自然村前的曬谷場(chǎng)和自留地開(kāi)墾成35畝可耕地，然后占用徐胡路南的15畝大田地建設(shè)了2棟4層單元式農(nóng)民住宅，目前正在有序地組織房莊的農(nóng)戶遷往新居。

中心村建設(shè)用地的法律分析

中心村的建設(shè)用地問(wèn)題政策性很強(qiáng)，必須嚴(yán)格按照國(guó)家法律進(jìn)行。

應(yīng)大力提倡利用滾動(dòng)法和填空法?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地?！薄敖拐加酶亟ǜG、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等?！?《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。”利用滾動(dòng)法和填空法建設(shè)中心村，不占用耕地，而是利用村體內(nèi)的空閑地或村頭的非耕地作為先期建設(shè)用地，而后期建設(shè)用地全部占用原村體的宅基地，節(jié)約使用土地，完全符合法律規(guī)定，是中心村建設(shè)中非常值得提倡的用地方法。

慎重使用置換法和“置換+滾動(dòng)”法?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母??！?/p>

據(jù)此，不論是置換法還是“置換+滾動(dòng)”法，都必須先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡，而且要開(kāi)墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。但是，一般情況下，在具體開(kāi)墾另外的地塊時(shí)，即使能保證數(shù)量，也很難保證所開(kāi)墾地塊與原地塊具有相當(dāng)?shù)馁|(zhì)量。所以，《土地管理法》第32條又規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良?！?/p>

法律雖然如此規(guī)定，但在具體操作中卻面臨技術(shù)和資金難題。首先，要解決技術(shù)難題。耕作層土壤剝離再利用是一個(gè)科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的工程，需要邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、高等院校等相關(guān)專家進(jìn)行咨詢論證，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)舊村改造、交通道路建設(shè)、河流整治等線性工程，通過(guò)對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的數(shù)量、布局的預(yù)測(cè)，根據(jù)耕作層土壤搬運(yùn)的時(shí)空要求，選擇適當(dāng)?shù)亩阎脠?chǎng)所，設(shè)置搬運(yùn)路線，科學(xué)統(tǒng)籌安排剝離、運(yùn)輸、堆存、利用等配套銜接工作。此外，要加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，做好耕作層土壤保護(hù)，防止耕作層土壤因堆放不當(dāng)造成土壤污染，達(dá)到耕作層土壤利用前現(xiàn)場(chǎng)鋪墊技術(shù)要求，做好防滲層和保溫層，防止水、肥等流失。其次，要解決資金難題。當(dāng)所占用耕地耕作層的土壤用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良時(shí)，由于需要鏟（搬）運(yùn)耕作層的土壤，同時(shí)還要把劣質(zhì)地的土壤鏟（搬）運(yùn)到所占用耕地上來(lái)。如此倒騰，如果按照0.5米厚的耕作層計(jì)算，所占用的一畝耕地與另外一畝劣質(zhì)地需要倒騰的土方共計(jì)666立方米，假如兩塊地距離1000米，則至少需要運(yùn)費(fèi)1萬(wàn)元。對(duì)于一般的中心村來(lái)講，1萬(wàn)元/畝的運(yùn)費(fèi)是一筆不小的費(fèi)用。所以在運(yùn)用置換法和“置換+滾動(dòng)”法時(shí)，對(duì)于改造劣質(zhì)地土壤的工程資金，需要向國(guó)家爭(zhēng)取基本農(nóng)田改造項(xiàng)目資金。

嚴(yán)格中心村建設(shè)中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的辦理。中心村建設(shè)中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批辦理手續(xù)?！锻恋毓芾矸ā返?9條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并依照本法第44條、第60條、第61條、第62條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！?《土地管理法》第44條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)?！?/p>