中心村建設用地從哪里來

江蘇省沛縣建設了胡樓新村（見本刊2011年5月號·上——編者注）、任莊新村、草廟新村等典型的新型中心村，取得了可喜的經驗。但是，建設用地難的問題逐漸凸顯出來，成為各地中心村建設持續健康發展的制約因素。

中心村建設不是建空中樓閣，而是必須建在土地上。鎮村干部和廣大農戶反映中心村建設中的第一難題是用地難題，其關鍵是用什么地。占用耕地建設新村不是可持續發展之路，因為18億畝耕地的紅線觸動不得。那么，有哪些主要的用地方法呢？筆者在深入走訪干部和農戶的基礎上，結合沛縣的實際，提出可以利用村內或村頭的非耕地作為初期周轉用地，解決中心村建設用地緊張的問題。

中心村建設的用地方法

滾動法沛縣絕大多數村莊的村體內或村頭都有連片的非耕地，例如曬谷場、自留地、廢棄地、舊校園、較淺的廢舊坑塘等等，這部分土地在18億畝紅線之外，可以依法轉為農村集體建設用地。

這種連片的非耕地面積一般在幾畝至幾十畝不等，平均能達到20畝，可以作為中心村規劃區的初期周轉用地。按照“1+2”樓型的設計方法，20畝可以建設供100戶住的樓房；而包括村內坑塘、拾邊地、道路等在內，100家農戶拆舊后騰出來的土地一般有100畝，至少可以建設供500戶住的樓房。

用這種滾動法，在初期占用20畝作為新村規劃區的周轉用地之后，再占用原村體的一部分作為新村的建設用地，既不占耕地，又能節省出大量農村建設用地。例如，位于沛縣北部煤礦區的大屯鎮夏關屯村，舊村體面積273畝。2009年秋冬，該村利用村體北部的兩處廢舊坑塘，建成2棟5層樓房，還有計劃中的2棟尚未建造，待挨近坑塘南面的幾排農戶搬進樓房后，從坑塘向南拆舊可再建設8棟樓房。廣場和道路計算在內，中心村占地面積73畝，能安排完夏關屯中心村的全體農民320戶1215人，可以節省出土地200畝。

填空法即把被撤并村的農戶直接遷到中心村的非耕地上建設新居。例如，沛縣張寨鎮的魏老家村委會打算把魏老家村前部的舊學校、舊村委會，村中間和村后部的空閑地，作為張劉村（60戶200人）、貧樂村（42戶186人）的搬遷之地。

置換法或者“置換+滾動”法置換法，即把村體內或村頭的非耕地與交通方便的耕地進行置換，先補后占，占補平衡。

“置換+滾動”法，即在置換基礎上（必須先補后占，占補平衡），把大田地作為先期建設用地，再占用原村體的一部分，進行滾動式建設。例如，胡寨鎮的草廟中心村，2009年夏季把房莊自然村前的曬谷場和自留地開墾成35畝可耕地，然后占用徐胡路南的15畝大田地建設了2棟4層單元式農民住宅，目前正在有序地組織房莊的農戶遷往新居。

中心村建設用地的法律分析

中心村的建設用地問題政策性很強，必須嚴格按照國家法律進行。

應大力提倡利用滾動法和填空法?！锻恋毓芾矸ā返?6條規定：“非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地?！薄敖拐加酶亟ǜG、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等?！?《土地管理法》第62條規定：“農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地?！崩脻L動法和填空法建設中心村，不占用耕地，而是利用村體內的空閑地或村頭的非耕地作為先期建設用地，而后期建設用地全部占用原村體的宅基地，節約使用土地，完全符合法律規定，是中心村建設中非常值得提倡的用地方法。

慎重使用置換法和“置換+滾動”法?！锻恋毓芾矸ā返?1條規定：“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。”

據此，不論是置換法還是“置換+滾動”法，都必須先補后占，占補平衡，而且要開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地。但是，一般情況下，在具體開墾另外的地塊時，即使能保證數量，也很難保證所開墾地塊與原地塊具有相當的質量。所以，《土地管理法》第32條又規定：“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良?！?/p>

法律雖然如此規定，但在具體操作中卻面臨技術和資金難題。首先，要解決技術難題。耕作層土壤剝離再利用是一個科學、合理、操作性強的工程，需要邀請農業、林業、水利、高等院校等相關專家進行咨詢論證，依據土地利用總體規劃，結合新農村建設舊村改造、交通道路建設、河流整治等線性工程，通過對非農業建設占用耕地的數量、布局的預測，根據耕作層土壤搬運的時空要求，選擇適當的堆置場所，設置搬運路線，科學統籌安排剝離、運輸、堆存、利用等配套銜接工作。此外，要加強技術標準研究，做好耕作層土壤保護，防止耕作層土壤因堆放不當造成土壤污染，達到耕作層土壤利用前現場鋪墊技術要求，做好防滲層和保溫層，防止水、肥等流失。其次，要解決資金難題。當所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良時，由于需要鏟（搬）運耕作層的土壤，同時還要把劣質地的土壤鏟（搬）運到所占用耕地上來。如此倒騰，如果按照0.5米厚的耕作層計算，所占用的一畝耕地與另外一畝劣質地需要倒騰的土方共計666立方米，假如兩塊地距離1000米，則至少需要運費1萬元。對于一般的中心村來講，1萬元/畝的運費是一筆不小的費用。所以在運用置換法和“置換+滾動”法時，對于改造劣質地土壤的工程資金，需要向國家爭取基本農田改造項目資金。

嚴格中心村建設中農用地轉用審批手續的辦理。中心村建設中農用地轉為建設用地，必須嚴格執行農用地轉用審批辦理手續?！锻恋毓芾矸ā返?9條規定：“鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依照本法第44條、第60條、第61條、第62條的規定辦理審批手續?！?《土地管理法》第44條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準?！?/p>