財政“省管縣”體制改革研究綜述

2009年發布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》（簡稱《意見》），明確指出要在“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”。這預示著，“省管縣”財政體制改革將在全國全面推行。

《意見》中明確的工作重點是“首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革范圍”。現階段實行財政“省管縣”改革，實際上是為了促進農業的發展，以便更好地解決“三農”問題。

政府層級越多，協調政府間財政分配關系就越困難。財政“省管縣”體制改革的本質是減少財政層級，增強基層政府提供公共服務的能力。2009年中央一號文件也已經明確表示，“推進省直接管理縣（市）財政體制改革，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。由此可見，財政“省管縣”改革只是一個起點，最終目標是實現行政體制的“省管縣”，促進政府層級的扁平化改革。

在這樣的背景下，國內的經濟學者從財政“省管縣”體制改革的理論、觀點以及實際案例等方面，對財政“省管縣”體制改革進行了比較深入的研究。

一、基本理論與觀點

1.概念與理論

周湘智（2010）界定了“行政省直管”、“財政省直管”、“強縣擴權”、“擴權強縣”等概念。他指出，“省管縣（市）”可作廣義與狹義兩種界定。廣義的“省管縣（市）”是指國家在政治、經濟、文化、社會等領域實行一個或多個方面的省直接對縣（市）體制及與之相關的管理活動的總和，包括“行政省直管”與“財政省直管”兩個方面；狹義的“省管縣（市）”即“行政體制省管縣（市）”，這意味著在政治、經濟、文化、社會等一切方面的管理均由省直接管理到縣（市），是省管縣的終極目標。財政“省管縣（市）”是指在財政體制上實行由省直接管理縣（市）的體制及與之相關的管理活動。“強縣擴權”是指在現有體制不變的前提下，將省轄市的部分經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟相對發達的縣（市）的改革。而“擴權強縣”則是將市的部分管理權下放給所有的縣（市）。

國內很多學者從我國現今政府層次的角度對“省管縣”問題進行了研究。由賈康主持編寫的《地方財政問題研究》和由孫開主持編寫的《財政體制改革問題研究》都認為地方政府存在的主要問題是由現行政府層次構造與現行分稅制財政體制不協調、各級財政分配關系不規范等引起的，應該減少政府層級和財政層級。另外，黃中文（2005）認為“我國目前的財政體制已經呈現出明顯的財政分權特征”；但他同時也指出了在我國當前財政分權體制中，除了政府層次不合理，還存在著財權和事權劃分不對稱，縣鄉財政陷入困境，行政垂直集權與財政分權相沖突，地方財政缺乏自主權等一系列問題。

2.贊成全面推行“省管縣”體制的主要觀點

為了解決上述問題，一些學者論證了全面推行“省管縣”體制改革的必要性，并提出了各自的改革設想。

（1）改革的必要性

趙福軍、王逸輝（2007）用實證分析法論證了縣鄉財政困難與政府管制及財政體制變遷的邏輯關系，他們的結論是：應該加強地方政府、基層政府在財政體制變遷中討價還價的權利，深化“省管縣”財政體制改革。

李明強、龐明禮（2007）從制度經濟學角度出發，認為“市管縣”體制并沒有像預先設想的那樣實現城鄉協同發展、提高地方政府行政效率。而這些缺陷的存在正是制度創新的動力，改變“市管縣”體制的需求呼之欲出。

（2）改革的設想

甘行瓊（2005）從政治經濟學的角度分析了西方財政分權理論與公共行政管理學帶給我國財政體制改革的啟示。她認為“省管縣”替代“市管縣”后，原省級政府的管理幅度增加問題可以通過劃小省區來解決，“省管縣”可以帶來政府管理方面的規模經濟效益。她還提出，中國的“市管縣”改革應該采取制度內的民主增量改革與制度外的強制性制度變遷相結合的方式。

于凌云、田發（2005）論證了五級政府架構與分級財政體制之間存在著嚴重的沖突，政府與財政層級一一對應的結構可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，較好地發揮激勵約束作用。賈康、白景明（2007）認為，目前的財政體制改革要從減少政府層級和財政層級入手，應該把地市和鄉作為派出機構層級，形成以“中央—省—縣”為主要框架的三級加兩個半級結構。

3.不贊成全面推行“省管縣”體制的主要觀點

與此同時，另一些學者認為，“市管縣”體制仍有存在的必要，“省管縣”體制的全面推行并不利于國民經濟的良性發展。

（1）應該在原有模式基礎上進行財政管理體制創新

王春霞（2000）、李金龍（2003）等學者認為“市管縣”體制基本適應城鄉經濟發展規律，需要用各種途徑創新機制，進一步完善“市管縣”體制。

彭真懷（2009）認為，財政省管、行政市管的格局，會導致人權、財權與事權管理上的不一致，“省管縣”改革并不具備全國普遍推開的條件，在應對危機的背景下，更為務實的做法是完善現有“市管縣”體制。劉尚希（2009）從“市管縣”體制的角度論證，當前推行的“省管縣”與“市管縣”不是一種替代關系，而應該是一種互補的關系，或者說是對“市管縣”體制的一種修正和完善，不應該徹底否定原有體制。

（2）應該因地制宜地進行財政管理體制改革

楊之剛、張斌（2006）在肯定“省管縣”財政體制改革思路的基礎上指出：減少財政級次的改革應當鼓勵和允許多種模式的地方財政體制并存發展，在提倡公共服務均等化的同時，賦予地方根據自身情況選擇財政分權模式的權力，為地方公共品供給主體的多元化保留一個嘗試的空間。鄭風田（2009）指出發展縣域經濟還是應該因地制宜，宜多模式、多樣化，不宜簡單化、單一化、一刀切的搞“省管縣”模式。他認為我國大部分的縣域規模很小，難以形成區域增長中心，而地級市比較有條件形成中等城市輻射區，如果一刀切地搞“省管縣”，將抽空我國中等城市發展成長的血液，嚴重阻礙我國的城市化進程。

劉尚希，李成威（2010）認為，“省管縣”財政改革會對統籌市縣發展空間產生不利影響。為了避免推進“省管縣”改革可能產生的公共風險，“省管縣”改革要針對不同的地區采取不同的改革方式，條件成熟的地方可以考慮縣改區，同時加強省級政府對市縣區域發展統籌的指導和協調。

（3）對財政管理體制改革的反思

一些學者從不同的角度對“省管縣”財政管理體制改革進行了反思。王健、鮑靜等（2004）等學者認為，原有的財政管理體制之所以難以適應城鄉統籌的發展要求，關鍵不在于應該“市管縣”還是“省管縣”，而在于背后的政府職能轉變的滯后性問題。湯伶俐（2009）也認為僅憑“省管縣”財政體制調整難以使縣級財政脫困，并且從劃分政府財權與事權、完善轉移支付制度的角度提出根除地方財政困難的政策建議。

熊文釗、曹旭東（2009）認為：一方面現有試點基本以經濟發展的狀況作為決定是否實行“省管縣”的標準，在這種標準下會加劇各個縣區發展的不平衡；另一方面“省管縣”可能會破壞原本比較成熟的省區內城鎮建設結構。

二、財政“省管縣”體制改革案例分析

在中國所有省份中，海南省與其他各個省份的情況都有所不同，從1988年海南建省成為經濟特區起，由于土地面積小、人口數量少，實行市縣分治，市只管理城市本身，縣由省直接管理，取消地區一級政府，由省政府直接領導18個縣（市）和洋浦開發區。從2008年10月起，作為地方政府降低行政成本、增強縣域經濟活力的重要嘗試，海南省又一次性向所轄市縣下放197項行政權力，在財政體制改革的同時開始了行政體制的改革。

地處東南沿海的浙江省是最先實行“省管縣”體制改革的經濟發達省份。2002年，浙江省下發“40號文件”，文件用四個字表述了擴權的總體原則——“能放都放”。在經濟方面，把地區一級的經濟管理權限直接下放給省內20個縣（市、區），涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。此后，這種直接管理還拓展到社會管理職能方面，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣級財政直接對省負責。2006年，浙江省又再次出臺文件，開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作。另外，我國首部推進擴權強縣的省級政府規章——《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》從2009年8月1日起正式施行。這標志著浙江第五次向縣一級人民政府下放經濟社會管理權限，443項審批權限一次性下放，被專家們稱為“浙江最大一次權力下放”。

王麗婭（2010）對“省管縣”體制的海南模式與浙江模式進行了分析與比較。她認為，海南模式解決了以往省里管得過嚴過細而同時權利被上收的問題，帶動了縣級政府的積極性，但是縣級政府權力監督的難度大，并且在中國大部分地區很難實施。“省管縣”改革的浙江模式極大地推動了浙江省縣域經濟的發展，但仍存在一些不足，包括“政府的財權與事權劃分不清”，“市場分割與縣域惡性競爭”等缺點。

作為實行“省管縣”財政管理體制改革試點的西部省份，甘肅省“省管縣”財政管理體制改革試點工作從2007年開始，當時有16個縣市列入首批改革試點。2009年，甘肅省再次將25個縣納入“省管縣”財政管理體制改革試點。2011年，“省管縣”試點縣又增加了26個，試點范圍已經覆蓋了67個縣。

劉書明（2010）在對榆中、禮縣、涇川、古浪等4個試點縣實地調查的基礎上，全面分析了甘肅省實行“省管縣”財政管理體制改革試點的政策效應。他認為，省管縣財政體制改革提高了財政資金的運轉效率與財政支出均衡度，提高了縣級財政保障能力與縣級政府調控自主權，促進了甘肅省縣域經濟的發展。但是仍然存在一些問題，包括與省管縣財政管理體制改革試點相關的各項配套政策措施尚不完善，縣級財政支出能力難以完成縣里基礎設施和社會事業的建設任務。

河北省是我國縣級單位最多的省之一，縣域經濟發展水平差異較大，情況比較復雜。截至2010年底，河北省總面積為187693平方公里，轄11個地級市、36個市轄區、22個縣級市、114個縣，數量約為江蘇省的兩倍、浙江省的三倍。按照現行行政區劃，如果全國全面實行“省管縣”，平均一個省級單位面對的管理單元為68.2個，而名列前茅的河北將達到147個。

宋鳳軒（2010）以河北省為例，對“省管縣”財政體制改革中的成效與問題進行了探討。在進行“省管縣”財政體制改革之后，河北省縣域經濟快速發展壯大，縣級財政困難局面明顯好轉，調動了縣級政府發展經濟的積極性，特色縣域經濟不斷涌現。而改革后，省級財政管理單元的增加和管理半徑的擴大，致使省級財政感覺應對困難，而設區市與直管縣之間“爭收爭利”現象日益顯現，市域內的跨區域公共產品的提供也出現了矛盾。

三、對財政“省管縣”體制改革的建議

“省管縣”改革應該綜合考慮當地經濟社會發展情況，因地制宜，不能搞一刀切。在“省管縣”體制改革問題上，應適當下放改革的權力，讓地方來決策。以一刀切的方式來推行各種改革，這本身就是一種高度集權，與通過改革來實現放權和分權的初衷是相悖的。

作為發展中大國，我國的區域差異明顯，各個行政區的地域面積、人口規模與密度、發展條件、所處的發展階段、工業化水平、城市化程度、人文歷史等等，都無法相比。這種巨大的差異性造成了改革中的復雜性，任何一項改革都不能一刀切。我國省級以下的行政體制和財政體制，都應當允許多樣化。

1.在改革條件不成熟的地方繼續實行“市管縣”體制

在一些地方暫緩或者不推行“省管縣”改革，繼續實行“市管縣”也是今后推進我國城市化的必然要求。推進城市化是我國經濟、社會發展所必需的，也是經濟社會發展的必然結果。而我國當前的人口城市化率僅僅40%出頭，城市化進程處于中期。在這種情況下，如何給城市化留出必要的空間仍是不可忽視的重大戰略問題。如果矯枉過正，城市化受到擠壓，將會給我國的工業化造成障礙，也不利于國土空間的優化和節約。按照城鄉統籌發展的要求，以工補農，以城帶鄉的政策將不是權宜之計，從以工補農和以城帶鄉的具體方式或途徑來看，“市管縣”仍是一種重要的方式。發揮中心城市產業集群對“三農”的輻射和拉動作用是不可缺少的，也是經濟發展過程中不可逾越階段。尤其是經過多年的發展，中心城市的實力已經大大增強，與20世紀80年代的情形相比已不可同日而語，統籌城鄉發展，中心城市是個不可或缺的重要載體。

2.針對不同的地區采取不同的改革方式

對于已經初步形成區域經濟一體化，城市群落正在加速形成的發達地區，不應推行省管縣，可考慮撤縣建區，將近郊的一些縣改為市轄區，逐步實現郊縣功能的轉化，促進城市群落的形成。人口密度相對大的東部省份，可以將距離中心城市不足30公里、100萬人以下的縣改為區。原有轄區內的縣依然保持“市管縣”體制，以帶動這些縣的發展。

對于欠發達地區，應該根據當地具體情況循序漸進地進行改革。對于人口規模、面積較大，且又有發展潛力的縣，可以考慮實行省直管，以促其更快發展成為新興城市，待條件成熟再升格為地級市，調整相應的行政區劃。對于糧食生產基地，區域分工定位為非工業化、非城市化的地區，可以實行“省管縣“，一方面可以通過省的轉移支付增強當地的基本公共服務能力；另一方面，也有利于減輕中心城市的負擔，以促進中心城市更好更快地發展。

3.加強省級政府對市縣區域發展統籌的指導和協調

在實行“省管縣”后，市縣區域發展統籌規劃更多地需要省級政府的協調。在“省管縣”對城鄉統籌產生負面影響，不利于城市化進程推進的時候，需要切實加強省級政府對城鄉規劃的重視，協調好市和縣的關系，促進生產要素的合理配置和流動，實現資源集約利用和城鎮有序發展，避免市縣之間的關系出現新的分割。省級職能部門要在城鄉建設中加強有效指導，以達到加快市縣經濟和社會可持續協調發展，最終實現城鄉一體化的目的。

參考文獻：

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