公益訴訟立法破冰

繼《刑事訴訟法》修改提到人大議事日程之后，另一部重要法律《民事訴訟法》也于2011年10月24日提請(qǐng)全國人大常委會(huì)首次審議。10月29日，全國人大常委會(huì)在其網(wǎng)站上公布了《民事訴訟法》修正案草案，向社會(huì)公開征集意見。

《民事訴訟法》的重要性自不必多論。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國各級(jí)各類法院每年受理的民事案件占全部受理案件的60%以上。民事法律關(guān)系的復(fù)雜化、民事權(quán)利范圍的擴(kuò)張，是社會(huì)活力高漲的必然結(jié)果之一?，F(xiàn)行《民事訴訟法》于1991年通過，距今已經(jīng)20年。這次修改，是2007年對(duì)其修改以來的第二次修改。

此次《民事訴訟法》修改，有五大“給定”的“看點(diǎn)”：完善舉證制度、設(shè)立小額訴訟程序、強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)、裁判文書公開、加大懲處不履行民事司法判決的當(dāng)事人。應(yīng)該說，這5個(gè)方面都是當(dāng)前民事司法實(shí)踐中，需要從訴訟制度上清晰權(quán)責(zé)、明確規(guī)定的一些問題。不過，相比較而言，公益訴訟制度的提出卻是焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。

▌舉步維艱的公益訴訟

2010年10月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)攜手貴州省貴陽市公眾環(huán)境教育中心狀告烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠生產(chǎn)廢水污染了南明河及其下游長(zhǎng)江的重要支流——烏江，請(qǐng)求法院判令被告立即停止向河道排放污水，消除生產(chǎn)廢水對(duì)其下游南明河及烏江產(chǎn)生的危害等。2010年12月30日，清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭在貴陽市烏當(dāng)區(qū)公開開庭審理了此案。環(huán)保法庭經(jīng)審理，依法當(dāng)庭一審判決被告立即停止向南明河排放工業(yè)污水，消除對(duì)南明河的危害，并判決被告支付原告為搜集證據(jù)支付的合理費(fèi)用及承擔(dān)本案產(chǎn)生的分析檢測(cè)費(fèi)用、訴訟費(fèi)等。

這被認(rèn)為是中國首起被成功立案的環(huán)保基金資助的環(huán)境公益訴訟。但這成功的案件的原告卻帶有官方性質(zhì)，是環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)。之前不少草根環(huán)保組織提出公益訴訟，往往都過不了法院“立案”這一關(guān)。

2011年6月，中海油渤海灣一油田發(fā)生漏油事故，這是中海油與美國康菲公司的合作項(xiàng)目，漏油致840平方公里海域水質(zhì)被污染，對(duì)周邊海域造成危害?！白匀恢选惫娼M織欲就渤海漏油事件提起公益訴訟，卻被國家海洋局有關(guān)人員向其負(fù)責(zé)人明確告知，“民間環(huán)保組織無權(quán)提起訴訟?！?/p>

長(zhǎng)期以來制約公益訴訟的原因，在于民事訴訟法中對(duì)原告資格的限定。按照現(xiàn)行的《民事訴訟法》，公益組織需要經(jīng)過批準(zhǔn)后才能成為原告，代理公眾利益事件的起訴工作。之前，大多數(shù)公益組織起訴政府、污染企業(yè)的訴訟，多處于無法可依、勝算率低的尷尬處境，有的甚至在起訴階段就被法院認(rèn)為主體不適格，無權(quán)起訴而被駁回。

▌公益訴訟制度入法

2011年10月24日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議開始審議民事訴訟法修正案草案。

全國人大常委會(huì)法工委副主任王勝明表示，近年來，環(huán)境污染和食品安全事故不斷發(fā)生，一些全國人大代表和有關(guān)方面提出在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。

為此，修正案草案規(guī)定：對(duì)環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

長(zhǎng)期以來受阻的公益訴訟，開始迎來了曙光。

2011年4月到6月，云南省曲靖市的陸良化工廠發(fā)生了多批次鉻渣非法、轉(zhuǎn)移傾倒事件，經(jīng)過媒體曝光，成為影響很大的污染事件。“自然之友”等組織8月到曲靖進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為其長(zhǎng)期在南盤江邊非法堆放及處置鉻渣的行為，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。當(dāng)?shù)卮娣帕?5萬噸的鉻渣，對(duì)南盤江的污染擴(kuò)大到了附近的農(nóng)田和農(nóng)民。

9月中旬，環(huán)保組織自然之友和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)與曲靖市當(dāng)?shù)丨h(huán)保局共同作為三位原告，狀告云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司和陸良和平科技有限公司。10月19日，曲靖市中院終于受理該案。

這是中國法院首次受理由民間組織主導(dǎo)的環(huán)境公益訴訟，媒體稱其具有“里程碑式”意義。

2011年10月25日，中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)表示，鉻渣污染事件公益訴訟立案是我國環(huán)境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無利益相關(guān)者提起公益訴訟的一個(gè)良好開端。

“在拿到立案書之前，我們對(duì)是否被受理不抱預(yù)期?！薄白匀恢选笨偢墒吕畈ㄕf，這次案件受理本身，對(duì)諸多草根環(huán)保組織來說就是一大鼓勵(lì)。

▌個(gè)人能否提起公益訴訟

最早的公益訴訟制度，通常認(rèn)為起源于羅馬法，美國是現(xiàn)在公益訴訟最為完善的國家之一，從《反欺騙政府法》到《謝爾曼法》《克萊頓法》，逐步規(guī)范了公益訴訟的制度，不僅是受害人，檢察官、任何個(gè)人及組織都可以提起訴訟。在其《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條中明確規(guī)定：“法定情況下，保護(hù)別人利益的案件，也可以用美利堅(jiān)合眾國的名義提起。”與此類似的規(guī)范在英國、德國、法國、印度等國家中都有，大多數(shù)以單行法的方式適用。在法典中體現(xiàn)公益訴訟制度的，只有少數(shù)幾個(gè)成文法國家，如法國、德國。

公益訴訟已經(jīng)成為其司法制度中很重要的組成部分，促使公民自覺地維護(hù)社會(huì)利益，關(guān)注國家整體良性發(fā)展。特別是在環(huán)境保護(hù)方面，美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》彌補(bǔ)了政府實(shí)施環(huán)境法的缺陷，放寬了對(duì)環(huán)境民事和行政起訴權(quán)的限制，在世界上首創(chuàng)了環(huán)境公民訴訟制度。在日本，已經(jīng)有一些判例承認(rèn)日照權(quán)、眺望權(quán)、景觀權(quán)等具體的環(huán)境權(quán);《瑞典環(huán)境保護(hù)法》第34條規(guī)定：任何根據(jù)本法對(duì)有害環(huán)境的活動(dòng)提出訴訟請(qǐng)求的，有權(quán)向該活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生地財(cái)產(chǎn)法院提起訴訟。

中國的公益訴訟起步于最近十年，氣候小成。

據(jù)中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國統(tǒng)計(jì)，全國目前已有40多個(gè)環(huán)保法庭。從2002年第一起環(huán)境公益訴訟開始，共受理關(guān)于環(huán)境污染的民事公益訴訟12件;其中原告是檢察院的6件，行政機(jī)關(guān)3件，環(huán)保組織3件。前9件都以原告勝訴終結(jié)。

公益訴訟并非一個(gè)法律意義上的程序，但是當(dāng)它作為一個(gè)概念被引入中國后，即成為社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人維護(hù)環(huán)境公共利益的希望所系。

但民訴法草案有關(guān)條款僅此一條，對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)、審查程序并沒有更多規(guī)定。對(duì)于民訴法草案中明確了“社會(huì)團(tuán)體”的起訴資格， 云南鉻污染公益訴訟原告律師團(tuán)成員夏軍顯得失望：“這次修改條文較地方實(shí)踐而言是一次倒退?！鐣?huì)團(tuán)體’可能將民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等民間組織排除在外。”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有此資格的僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等幾家官辦機(jī)構(gòu)。

同時(shí)，民訴法草案中排除公民作為公益訴訟主體的資格， 中國公益訴訟網(wǎng)主編李剛亦擔(dān)憂，“可能打著公益訴訟的旗號(hào)，卻剝奪了公民接近司法的權(quán)利”。

在渤海漏油案例中，北京華城律師事務(wù)所律師賈方義曾以公民身份向天津海事法院、青島海事法院和海南省高級(jí)法院提起環(huán)境公益訴訟。盡管在今年7月，海南省高級(jí)法院發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》明確了公民個(gè)人為提起環(huán)境公益訴訟的六大主體之一，即“公民有權(quán)對(duì)污染損害環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告，有權(quán)書面申請(qǐng)人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)不起訴的，公民可以自行提起環(huán)境公益訴訟”，但賈方義提起的訴訟最終未獲立案。

“立法者擔(dān)心，一旦允許自然人提起公益訴訟，那么公益訴訟可能會(huì)泛濫;此外，此種制度設(shè)計(jì)對(duì)‘維穩(wěn)’可能不利?！毙そ▏f。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建則表示，公民提起公益訴訟是一種憲法性權(quán)利;另外，濫用訴權(quán)和應(yīng)不應(yīng)該賦權(quán)的問題不在同一個(gè)層面，濫用訴權(quán)可以在立法當(dāng)中尋找對(duì)策。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授趙紅梅認(rèn)為，公益訴訟的價(jià)值不僅在于公益，還在于補(bǔ)救傳統(tǒng)上以國家機(jī)關(guān)代替公益的不信任，“我們的立法不能太保守，否則將和民眾的希望差得非常遠(yuǎn)”。

在美國，個(gè)人可以為了保護(hù)他人利益，在特定情況下，以美利堅(jiān)合眾國的名義提起訴訟。同時(shí)，檢察官可以針對(duì)涉及聯(lián)邦利益等七種民事案件提起訴訟。在英國，檢察總長(zhǎng)可以代表公眾，針對(duì)行政行為提起訴法審查。任何個(gè)人和組織可以針對(duì)正在越權(quán)行事或者有越權(quán)行為危險(xiǎn)的公共機(jī)構(gòu)，以及制造公害或以其他方式觸犯法律的私人或者私人機(jī)構(gòu)提起公益訴訟。在德國，民眾可以隨時(shí)提起違憲審查訴訟。公益團(tuán)體可以針對(duì)行政許可等項(xiàng)目進(jìn)行訴訟。而公益代表人作為行政參與人，可以為捍衛(wèi)公共利益，訴請(qǐng)要求變更行政行為。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)各類案件，作為原告向法院起訴。在法國，除去檢察機(jī)關(guān)的起訴主體資格的認(rèn)可之外，個(gè)人及團(tuán)體，可以提起在認(rèn)為某項(xiàng)利益受到行政行為侵害之時(shí)，提請(qǐng)法院審查行政決定的合法性的訴訟。

李剛認(rèn)為，很多個(gè)人有公益精神。一般情況下，個(gè)人也是完全有能力提起和推進(jìn)公益訴訟的，比如此前郝勁松律師通過提起公益訴訟，推動(dòng)火車上的餐車開具發(fā)票，推動(dòng)地鐵站臺(tái)修建公廁等。個(gè)人有著參與國家和社會(huì)管理的積極性，個(gè)人的參與可以促進(jìn)社會(huì)管理發(fā)展和完善，但現(xiàn)在的草案沒有認(rèn)可個(gè)人的努力，把個(gè)人排除在外，不能不說是一個(gè)巨大的遺憾。

天津允公律師事務(wù)所的郭靜律師也認(rèn)為，公益訴訟的主體不應(yīng)將個(gè)人排斥在外，任何人只要其利益受到了所指控的違法行為的不利影響，就具備了原告資格，不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人。因?yàn)槌霈F(xiàn)公共事故時(shí)，有些相關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體（如行業(yè)協(xié)會(huì)）等本身就與公益訴訟侵權(quán)人存在割舍不清的利益糾葛，而公民作為公益訴訟的主體，將在踐行公益訴訟的意義方面起著更為重要的作用。（本刊綜合）