H市城區中小學校管理現狀調查與分析

隨著我國經濟和社會的不斷發展，教育事業的發展也遇到了前所未有的機遇和挑戰。針對這些機遇和挑戰，我國進行了一系列的教育改革，而“教育管理體制的改革一直是我國教育改革中十分重要和關鍵的內容。由于教育本身的地位和特點，管理體制的改革往往直接影響和決定著教育中其他領域的改革；而教育改革和發展所取得的成就與存在的各種問題，也都直接或間接地與教育管理體制的改革有著十分密切的聯系”。[1] 那么，基礎教育管理體制究竟存在哪些問題？筆者隨機選取了H市城區的29所中小學的教師、學生和學生家長進行了問卷調查。調查問卷采用半結構式，含單項、多項選擇題和主觀問答題，共發放問卷1800份（各600份），回收587份學生問卷、529份家長問卷和583份教師問卷，回收率94.39%，有效率93.33%。問卷數據運用SPSS17.0進行分析。本文針對調查結果揭示的H市城區中小學校教育管理體制的現狀進行分析，并提出了優化H市中小學校管理體制的幾點策略。

一、H市城區中小學校管理體制存在的問題審視

目前，H市基礎教育管理體制存在著教育管理主體過于繁雜、學校辦學缺乏有效的監督和管理，以及城區基礎教育布局不合理等方面的問題，這些問題的長期存在將影響著城區中小學教育事業的健康發展。具體有以下幾點。

1．學校管理主體繁雜

城區中小學校管理主體繁雜，主要體現在H市城區中小學校管理往往分屬于市教育局、區教育局和街道辦等不同級別的政府部門。由于各級主管部門經濟實力存在著差異，使得同一城區的中小學校出現發展不平衡、同工不同酬等問題。同一個城市的教師，同樣的職稱，同樣的教學業績，但教師工資、福利的差別很大。筆者對H市的500名教師進行了問卷調查，結果發現，月工資在3000元以下的教師占調查總數的58.4%；對工資現狀極不滿意的占32.9%、不滿意的占55.7%。可見，教師收入的巨大差異必然會造成部分教師不滿，進而也會影響到他們的工作積極性。另外，由于各級政府財政狀況的不同，他們用于所屬學校的建設或辦學經費自然會有差別，這也導致分屬于不同管理主體的學校辦學條件的差別，從而造成校際間的不平衡，從而影響適齡學生公平享受優質的教育資源。而“教育分配是一種再分配，公正是其合法性前提”。[2] 這種不稱心、不平衡和不公平自然影響教育資源分配的公正性。

２．缺乏有效監督與管理

從辦學體制上來看，H市區存在著公辦、民辦、公辦民助、廠礦辦學等幾種辦學體制。多樣化的辦學體制是我國教育管理權限下放的產物，有利于吸引更多的社會資源和社會力量參與和支持辦學。“針對義務教育階段民辦學校面臨的困境，需要辦學者在辦學過程中注重內涵建設，走特色發展之路，同時需要政府加大公共財政扶持的力度。”[3] 筆者在調研過程中發現，由于缺乏有效的監督和管理，部分學校打著私立的旗號行公立之實，學校占用公共的教育資源，教師拿著市財政的工資，卻還向義務教育階段的孩子們收著高昂的學費。有教師坦言，“有些私立幼兒園為了爭奪生源，獲得家長的認可，便違背幼兒的學習規律，進行盲目的超前教育，對幼兒的健康成長有著極為不利的影響”。這種金錢與道德的較量在H市的基礎教育階段存在著并有愈演愈烈之勢。

3．城區學校布局不合理

H市城區中小學布局不合理，主要體現在老城區學校密度過大、校際間辦學規模懸殊、優質教育資源布局存在較大區域差異等幾個方面。從學校布局來看，H市老城區學校最為密集，以H市市委、市政府為中心的1平方公里的范圍內就有14所學校，其中，高中3所、初中2所、小學6所、幼兒園3所。但在H市城區的另外三個街道辦事處受辦學條件和水平的制約，學生總數分別只占總人口的4.81%、4.34%、3.44%，遠低于全市區7.64%的平均水平。此外，老城區也集中了大部分優質教育資源，吸引了大部分的生源，而新城區，優質教育資源相對匱乏，生源流失現象嚴重。此外，學校布局與優質資源分配的區域差異直接滋生“擇校”問題。這樣一來，很多學生舍近求遠，去到辦學質量較好的學校就讀，而很多薄弱學校就招不到足夠的生源，這就使得市區大班額和小班額現象都很突出，同時也對老城區道路交通和學生安全帶來了很多不利的影響。

二、H市城區中學校管理體制問題的歸因分析

造成H市城區中小學校管理體制問題的原因是多方面的。具體來講有以下幾方面。

1．歷史形成的教育格局

在H市的教育發展歷程中，老城區是H市的政治文化中心。由于中心的凝聚力和吸引力就有大量的資源向此集聚，必然帶來了人口的大量聚集，同時因為其特殊的政治地位，勢必會吸引優質的教育資源聚集于此，這也就可以解釋小范圍內會聚集那么多的優秀學校的原因。同時，人們都希望自己的孩子能夠接受到盡可能好的教育，于是條件稍好的家庭便會通過一定的渠道把孩子送到優質的學校讀書，而不選擇離家近的學校就讀，這樣就造成了優質的學校學生數量龐大，大班額現象突出；而相對薄弱的學校則小班額現象突出。例如，市實驗小學在校學生3176人，教職工150余人，而旁邊的區第二實驗小學僅有在校學生435人，教職工51人。這兩所學校的明顯對比，恰恰反映了教育資源分配的極端不平衡。

2．城區教育管理體制改革滯后

“教育是今天，更是明天。當前是長遠發展的基礎，長遠是當前發展的繼續。推動教育事業改革和發展是一項長期而艱巨的任務，必須堅持處理好當前與長遠的利益。”[4] 就教育的發展來看，只有與社會經濟的發展相適應才能更好地發揮教育事業對社會的推動作用。從H市來看，一方面，由于教育管理體制的改革滯后于經濟發展步伐，教育主管部門不能及時調整教育工作重心，優化教育資源配置，造成了教育資源分配的不均，同時也造成了城市新區教育發展水平的滯后。另一方面，由于H市城區教育管理體制改革的落后，教育主管部門不能較全面地把握各類學校的辦學情況，使得他們在學校辦學的監督和管理方面存在著較大的不足，例如出現城區私立幼兒園大量涌現的現象。

3．城區基礎教育投入不足

之所以會產生校際之間差距擴大、教師同工不同酬以及擇校風日益嚴重等問題，歸根結底就在于教育資源配置不夠合理，城區基礎教育投入不足。“教育發展是提高教育公平程度的基礎，但是教育公平程度卻不一定能夠隨教育發展同步得到改善。……經費投入是教育發展的前提，也是實現教育公平的基礎。”[5] 由于各級政府的財政狀況不同，各級財政對教育的投入也是不同的。2009年，H市完成生產總值730.7億元，全市財政預算內教育經費投入32.3億元。而同年H市某區生產總值為48.68億元，全口徑財政收入僅為43385萬元。教育投入相對較少的一級政府所屬的學校以及在其財政編制內的教師就處在了一個相對弱勢的地位，校際差距的不斷擴大，教師同工不同酬，基礎教育發展總體水平不高，教育投入不足必然導致優勢教育資源分配不均。

三、H市城區中小學校管理體制優化策略

為了優化H市中小學校管理體制，需要確立城區一體的管理理念，完善和落實學校的校長負責制，打造城市教育品牌，切實優化教育管理體制，促進H市基礎教育健康可持續發展。

1．確立“城區學校”概念，實現“城區一體化”

城區學校的概念是針對城區學校管理主體過于繁雜的問題而提出的，其內涵就是把城區的基礎教育階段的學校統一為城區學校，實現“城區一體化”。首先，要根據城區各級教育主管部門財政狀況的具體情況，把基礎教育階段的學校分層管理。即區教育局分管初中、小學這一教育經費投入較少的層次，負責學校辦學經費的撥付和教師工資的發放。市教育局則在統籌整個城區學校辦學的前提下，分管高中這一教育經費投入較高的層次，負責學校辦學經費的撥付。這樣一來，既能保障各個層次學校辦學經費的投入，又可以使得各教育主管部門權責清晰。其次，將城區中小學校教師統一劃歸由市財政編制，同工同酬，可以促進優秀教師校際間的有序流動，以保障薄弱學校的辦學質量，提升教師們的專業水平。經費的來源，可以由城區各級教育主管部門根據其所轄的學校層次和教師數量，按比例支付教育經費到市教育局，而市財政再統一發放給教師。這樣既保證了同一個城區不同中小學校之間的平等，也確保了城區中小學校教師之間的公平。總之，只有真正確立城區學校的概念，真正實現管理主體的城區一體，才能具備城區中小學校布局規劃調整的根本前提，才能從根本上確保校際間的平衡發展，確保教師的平等，進而保持教育的持續繁榮。

2．落實校長負責制，提升校長管理水平

作為一校之長，校長自然有他對于學校發展的理解和認識，有著自己的教育哲學。“傳統上將校長的職責定位為貫徹上級的方針政策，組織好學校內部的教育教學工作，也就是說，學校管理者的工作主要面向內部進行管理。”[6] 在新時期下，校長的職責不僅僅是向內管理，而且還要向外展望。為此，政府要把更多的權力下放到學校，提高學校的辦學自主性。在確立城區學校概念的基礎上，充分貫徹落實校長負責制，把教育管理的權力給予學校，不僅可以充分調動學校的辦學積極性和靈活性，而且還可以充分發揮校長的領導才能，如果我們能夠輔之以科學嚴格的監督機制，那么學校發展的力量自會源源不斷，學校發展的活力自會通過與社會的對接而不斷增長。此外，中小學校校長一是要做教育方面的研究者，利用得天獨厚的實踐優勢來分析教育問題，解讀教育現象，認清教育規律，促生教育成果；二是要做教育方面的學者，要肯鉆研、坐得住、放得下，即肯鉆研教育實踐，坐得住學校辦學的冷板凳，放得下功利之心；三是要做教育家，要敢于探索、敢于創新，要使辦學上水平，使學校辦得有內涵。

3．加大教育投入，化解供需矛盾

“辦教育需要一定的人力和物力，辦多少學校，能吸收多少人受教育，學習多長的時間，必須有一定的物質條件作保證。”[7] H市城區存在的校際之間差距過大，教師同工不同酬和擇校現象嚴重等問題，主要原因在于教育投入不足。因此，需要加大教育投入，逐步縮小薄弱學校和先進學校之間的差距，促進教師專業水平的提升和校際之間的有序流動，并在實現校際平衡和師資水平整體提升的基礎上解決擇校問題，如此，困擾新老城區的一系列教育問題才可以得到較好的解決。具體來講就是：一是要加大對城區中小學校的總體投入，使得城區教育發展規劃的貫徹實施有一個較好的保障，才能真正落實教育的總體規劃；二是要著重加大對于薄弱學校的經費投入，逐步縮小校際差距，提升學校的辦學水平，從而吸引更多的學生來學校就讀。

4．實行分區負責制，加強統籌兼顧

通過確立城區學校的概念，貫徹落實校長負責制，加大對教育的整體投入和對薄弱學校的重點扶持，一方面使得中小學校管理的權責更為明晰，另一方面也會逐步實現教育的均衡發展。在市政府統一領導下的城區學校，在集中和分權之間有一個空白點，即H市政府和各級學校之間還應設立各個分區負責各區中小學校的日常管理和統籌。分區的設立可以使H市教育主管部門把精力更多地投向整個城市的宏觀教育規劃，并在宏觀的教育規劃引領下從微觀著手，從細節做起，扎扎實實推進H市中小學校的發展。如果把整個H市看作是一個大區的話，那么這一個個小的教育分區便是它的一個個充滿活力的組織，共同牽引著整個城市的基礎教育走向和諧。

【注：本研究是國家985工程建設項目中的資助項目“武漢大學‘70后’學者學術發展計劃支持”的研究成果之一。】

（作者單位：武漢大學教育科學學院，湖北 武漢，430072）

參考文獻：

［1］謝維和．我國教育管理體制改革的走向及其分析［J］．教育研究，1995（10）．

［2］蔡春．分配正義與教育公正［J］．教育研究，2010（10）．

［3］謝錫美．義務教育階段民辦學校未來走向探析［J］．教育發展研究，2010，（15-16）．

［4］朱之鑫．在國家發展全局中謀劃好發展好教育事業［J］．教育研究，2010（9）．

［5］黃維，吳家鵬．中國教育發展與教育公平的協調度研究［J］．教育科學，2010（4）．

［6］陳孝彬．教育管理學（修訂版）［M］．北京：北京師范大學出版社，2006．

［7］王漢瀾，王道俊．教育學［M］．北京：人民教育出版社，1999．