金融支持保障性住房建設的難點與對策

國家“十二五”規劃綱要提出要在未來五年內建設保障性住房3600萬套，屆時保障性住房覆蓋率將達到城鎮居民戶數的20%。保障性住房和商品房二元結構的構建，有益于改善中低收入群體的住房條件，同時可促進房地產市場的平穩、健康發展。但建設任務能否完成，仍舊是擺在政府面前的一大難題。經調查發現，巨大的資金缺口已成為制約保障性住房建設順利推進的“短板”。

一、麗江市保障性住房現狀

2011年國家支持保障性住房建設的力度空前加大，計劃新建保障性住房1000萬套，其中，下達云南省的建設任務39.93萬套，下達麗江市的建設任務4100套。截至2011年8月中旬，全市保障性住房開工率不足20%，處于全省末位。通過各方努力，近期保障性住房陸續開工，已完成投資0.20億元，但要在年底前完成“總投資60%以上、竣工面積35%以上”的任務，地方政府面臨的工作壓力加大，形勢嚴峻。

表1麗江市2011年保障房建設資金需求測算表

最大的困難是，隨著保障性住房建設工作的加快推進，建設資金需求加大，錢從哪來？目前，政策基本明確的保障性住房資金來源主要有：地方政府土地出讓凈收益的10%，住房公積金增值收益，中央、省級和市級專項補助資金。這部分資金相較于保障性住房建設的龐大需求來說，只能是杯水車薪。以2011年為例，麗江市城鎮保障性住房建設任務是，廉租房600套、公共租賃房2500套、城鎮棚戶區改造1000戶。按廉租房、公共租賃住房和城鎮棚戶區改造套均面積分別約50、60、70平米，每平米成本2000元左右測算，我市今年保障性住房建設資金需求為5億。截至9月底，麗江市已下達中央及省級補助專項資金0.87億元，并將在近期下撥市級配套資金0.15億元，但資金缺口仍有3.98億元，占資金需求總額的80%。

麗江市經濟欠發達，2010年地方一般性財政收入僅16.46億元，測算出的2011年保障性住房資金需求和資金缺口分別占地方一般性財政收入的30.38%和24.18%。可以預見，“十二五”期間更多保障性住房的建設任務將給地方財政帶來沉重的壓力。保障性住房要可持續發展，單純依靠政府轉移支付是不行的。而作為第一社會融資渠道的金融機構，目前對全市保障性住房的貸款為零，支持力度嚴重不足。如何通過政府、金融機構、社會融資相互配合，搭建一個具備自身造血能力、可持續的開放的融資平臺，對保障性住房提供金融支持，已成為當前迫切需要解決的問題。

二、制約保障性住房獲得金融支持的瓶頸

（一）缺乏差別化授信政策，保障房難以符合貸款條件

保障性住房建設項目政策性強、開發主體多元、投資周期長、資金回收慢、利潤空間小等特點與現行的房地產貸款政策極不匹配。而我國現在執行的保障性住房政策框架內，沒有形成一整套完備的金融政策體系，缺乏相應優惠政策，在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產質量認定、不良貸款核銷等方面執行等同于其他建設項目的金融政策，導致保障性住房項目的貸款審批難，這在一定程度上影響了金融機構參與項目融資的積極性。

（二）抵押擔保難，保障房信貸風險高

首先，保障房的建設用地多為劃撥土地，其使用權多為地方政府所有，“房隨地走”的抵押擔保法律要求導致開發商無法利用土地進行抵押獲得建設資金。其次，經濟適用房、“兩限房”（限面積、限價格）等部分項目的開發商雖然可以獲得土地使用權，但由于地方政府考慮到土地財政等問題多將保障房項目安排在偏遠、環境較差的地方，使得這類土地的價值不高。同時，不少地方還對保障房土地設定了諸如存續時長、交易對手等交易限制，增加了金融機構接受此類擔保的顧慮。再次，地方政府出面擔保或出具財政承諾已被明確禁止。最后，由于保障性住房突出公益性和政策性特點，以保障性住房在建工程作抵押，即使項目貸款不能如期償還，基于維護保障房住戶實際居住權益的政策落腳點，金融機構也難以收回處置。

（三）收益有限，保障房現金流難以覆蓋貸款本息

保障房建設的出發點是為社會低收入群體提供住房保障，所以其銷售價格和租金受到嚴格控制。普通商品房的銷售價格和租金一般是根據比價效應來確定，即根據周邊已開發或出租的樓盤售價或租金確定自己的價格，而不會嚴格按照成本法進行定價。但保障房的銷售價格通常被要求嚴格按照在成本的基礎上增加微利的方式來確定，租金則直接由政府制定，這就造成保障房開發利潤水平偏低、資金回籠緩慢，依靠項目本身收益很難還本付息。

（四）信貸規模持續收縮，保障房貸款受擠壓

在穩健的貨幣政策下，存款準備金率連續提高，金融機構信貸規模緊張，加劇了資金的稀缺性。由于保障性住房建設有著收益低、風險大、周期長等特點，金融機構更樂意將資金投向其他領域。并且，為控制地方政府融資平臺公司可能帶來的風險，監管部門對平臺貸款規定了較高的風險權重，若金融機構向平臺公司發放保障性住房貸款，將大大增加單位貸款的經濟資本占用，從而降低金融機構的資本收益率。

三、保障性住房建設獲得金融支持的可行途徑

（一）政策優惠，引導金融機構主動增加融資支持

人民銀行、銀監會、金融機構和地方政府應從各自職責出發，對保障性住房建設融資給予政策優惠。一是人民銀行在指導商業銀行按照宏觀審慎要求編制信貸規劃時，明確要求保障性住房貸款應占房地產貸款一定比例。二是人民銀行在執行差別準備金動態調整政策時，給予支持保障房建設融資的商業銀行一定的容忍度。三是銀監會將商業銀行支持保障性住房貸款的情況納入監管評級，并與商業銀行創新業務審批和機構增設掛鉤。四是各金融機構制定專門的保障性住房信貸管理辦法，適度降低保障性住房建設項目貸款準入條件。五是地方政府對在保障房建設中融資支持較好的商業銀行，按照新增融資規模的一定比例進行獎勵。

（二）多方保障，打消金融機構的風險顧慮

一是地方政府建立專項風險基金。地方政府應高度重視財政撬動的杠桿效應，建立保障房建設風險補償基金，作為當保障房建設企業出現還款風險時對商業銀行的損失補償，對銀行的信貸投放形成一定的政策保障。二是推動商業銀行與擔保公司、保險公司合作。地方政府應引入擔保公司、保險公司為保障性住房項目融資提供商業擔保或保險，降低信貸風險，擔保費用或保險費用由地方財政承擔。

（三）創新模式，發揮民間資本的積極作用

對建成后可出售的保障性住房，可通過BT（BuildTransfer）模式，即“建設—移交”模式或PPP（PublicPrivatePartnership）模式，即“公私合作關系”方式，由民間資本單獨投資建設或由地方政府和民間資本共同出資建設可出售的保障性住房，建成后按照約定的價格（以建設資本+適度利潤確定）轉移給地方政府，地方政府銷售保障房后歸還民間資本的先期投資。對建成后不可出售的公共租賃房和廉租房，可通過BOT（BuildOperateTransfer）模式，即“建設—經營—移交”模式或PPP模式進行投資建設。通過民間資本參與，既減輕了財政負擔，又確保了保障性住房項目的順利建設。

（四）大膽嘗試，開辟融資新渠道

一是發行企業債券。對于上市房地產公司，可以鼓勵其實施定向增發、發行債券等方式來融資，資金按照“封閉項目、封閉融資、封閉現金流”的要求，專項用于保障性住房項目。二是發行中期票據。由人民銀行分支機構牽頭推動、金融機構積極承銷、擔保機構增進信用并分擔風險、財政部門適度獎補，實現部門聯動，發揮綜合作用。三是要積極爭取住房公積金、社保資金、保險資金的支持。地方政府可以在有關部門的監管下，有條件的使用這些資金投資于保障性住房建設。