國外行政監(jiān)察模式及其借鑒

摘要：行政監(jiān)察制度主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、法規(guī)和決定的情況以及違法亂紀(jì)的行為進(jìn)行查處的制度。我國行政監(jiān)察制度有需要完善的地方，國外的行政監(jiān)察制度比較發(fā)達(dá)，因此，借鑒外國先進(jìn)的行政監(jiān)察制度尤為迫切。對外國行政監(jiān)察模式進(jìn)行介紹，并對我國借鑒外國行政監(jiān)察模式提出建議，希冀對我國行政監(jiān)察制度發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：國外；行政監(jiān)察；模式；借鑒

中圖分類號：D93/97文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）33-0087-02

一、國外行政監(jiān)察的基礎(chǔ)理論

（一）權(quán)力分立與制衡理論

不受制約的權(quán)力極易導(dǎo)致濫用，為了防止權(quán)力的濫用，一些思想家對權(quán)力的分立和制衡提出了很多具體方案。洛克在《政府論》（下篇）中提出將權(quán)力分立為立法權(quán)和行政權(quán)（包括執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)）。洛克認(rèn)為:“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，就會給人們的弱點以絕大的誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益”[1]。然而洛克的二權(quán)分立思想有一定局限性，正式提出三權(quán)分立思想的是孟德斯鳩，孟德斯鳩認(rèn)為立法、行政、司法應(yīng)當(dāng)分立并且互相制約，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個或一個機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了；如果同一個人或同一個機(jī)關(guān)同時擁有三種權(quán)力，一切便都完了”[2]。因此，世界上許多國家將三權(quán)分立思想付諸于本國的政治體制設(shè)計中。

（二）依法行政理論

依法行政是西方資產(chǎn)階級反對封建主義的過程中提出的學(xué)說。依法行政的理論基礎(chǔ)是“三權(quán)分立”和“法治”思想。由于各國的政治體制和法律傳統(tǒng)的差異，各國對依法行政的理念也有差異。在英國，依法行政是法治原則最重要的內(nèi)容之一，是法治原則在行政法領(lǐng)域的具體化[3]。英國行政法學(xué)家韋德認(rèn)為，“依法行政應(yīng)包括四方面的內(nèi)容：任何事情都必須依法進(jìn)行；政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事；對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨立于行政之外的法官裁決；法律必須平等地對待政府和公民”[4]。

國外行政監(jiān)察制度對于制衡行政權(quán)力，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、防止行政權(quán)異化、遏制腐敗以及提高行政效能起到了關(guān)鍵作用。

二、國外行政監(jiān)察的主要模式

（一）代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政監(jiān)察模式

代議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)稱為議會行政監(jiān)察專員，瑞典是世界上第一個建立議會監(jiān)察專員的國家，1809年，瑞典議會通過一部新憲法，該憲法規(guī)定，從議會中選舉產(chǎn)生一名行政監(jiān)察專員，代表議會監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及行政官員，同時可以調(diào)查民眾對法院和公共行政的投訴。行政監(jiān)察員制度誕生于瑞典，迅速地被斯堪的納維亞國家以及歐洲一些國家所效仿，并以極快的速度向世界各地蔓延。目前，世界上的監(jiān)察專員公署已達(dá)120多個，行政監(jiān)察專員已經(jīng)成為法治和民主的助推器，防止專制的工具[5]。下面介紹瑞典行政監(jiān)察專員制度。

1.組織機(jī)構(gòu)、任職條件

瑞典1974年《憲法》第二章第6條規(guī)定：“議會選舉議會監(jiān)察專員一人或數(shù)人，根據(jù)議會的訓(xùn)令，監(jiān)督法律、法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行情況”[6]137。目前，瑞典的議會監(jiān)察專員公署由四名議會監(jiān)察專員組成，每屆任期四年，可連任兩屆。1975年《政府組織法》規(guī)定：“行政監(jiān)察專員必須由精通法律且為人正直、堪為楷模的公民擔(dān)任。”實踐中，行政監(jiān)察專員往往從最高法院和最高行政法院中的優(yōu)秀法官中挑選。

2.議會監(jiān)察專員的職責(zé)與職權(quán)

議會行政監(jiān)察專員分別收受和處理一切控告國家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)）和企事業(yè)單位及其工作人員（包括文官、軍官、經(jīng)理人員）的申訴案件，也可以主動發(fā)現(xiàn)問題去處理[6]138。議會監(jiān)察專員的職權(quán)有：接受公民申訴和控告、立案調(diào)查和案件處理（包括調(diào)解、建議、批評、起訴）。為了保證行政監(jiān)察專員獨立性與權(quán)威性，議會賦予行政監(jiān)察專員以調(diào)查權(quán)。有關(guān)當(dāng)局的全部文件和記錄都應(yīng)當(dāng)提供給監(jiān)察專員，即使這些文件和記錄是保密的，并且不能以任何其他方式獲得[7]。建議權(quán)不具有強(qiáng)制力，監(jiān)察專員在對案件調(diào)查結(jié)束后可以對有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議。批評權(quán)是監(jiān)察專員常用的權(quán)力。起訴權(quán)是監(jiān)察專員最嚴(yán)厲的措施，對于重大違法行為，監(jiān)察專員可以行使起訴權(quán)。

（二）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政監(jiān)察模式

世界上許多國家采取在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的模式來行使行政監(jiān)察職能。此模式屬于政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制，是對行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、法規(guī)以及決定進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)政府行政效率的提高，對公務(wù)員的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行查處。采用此模式的國家主要有美國、日本等，以下對美國監(jiān)察長制度進(jìn)行介紹。

1.組織機(jī)構(gòu)和職能

1978年，卡特總統(tǒng)簽署了《監(jiān)察長法》，首先在12個部設(shè)立了監(jiān)察長辦事處，到1988年監(jiān)察長辦事處成為各部的常設(shè)機(jī)構(gòu)[8]。《監(jiān)察長法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察長應(yīng)由總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命。”監(jiān)察長對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)并向總統(tǒng)和國會報告工作。美國州以下的地方政府的監(jiān)察長由行政首長提名，議會審議通過，每屆任期四年。監(jiān)察長所在的部門負(fù)責(zé)兩方面職能：一是對財政的公共計劃支出進(jìn)行審核，防止侵吞、訛詐及浪費現(xiàn)象；二是對發(fā)現(xiàn)的各種不合理、不合法的財政支出進(jìn)行調(diào)查取證，并提出相應(yīng)改進(jìn)建議[6]38。

2.監(jiān)察長的監(jiān)察范圍與工作措施

監(jiān)察長有權(quán)對政府公務(wù)員、幕僚以及與政府有交往的企業(yè)均享有調(diào)查權(quán)，由此可見監(jiān)察長的監(jiān)察范圍很廣泛。監(jiān)察長工作措施主要有六方面：一是制定監(jiān)察計劃；二是跟蹤監(jiān)察；三是接受舉報和控告；四是案件調(diào)查；五是提交報告；六是處理。

（三）監(jiān)審合一的行政監(jiān)察模式

行政監(jiān)察與審計監(jiān)督是一個有機(jī)系統(tǒng)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)查辦國家公職人員的違法亂紀(jì)的案件時往往涉及錢財問題，這就需要審計部門提供協(xié)助，監(jiān)察與審計猶如鳥之雙翼，互為補(bǔ)充不可偏廢，基于此種考慮，韓國、波蘭等國家將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)合二為一，形成一種新的監(jiān)察模式——監(jiān)審合一模式。下面將介紹此種模式的典型國家——韓國。

1.組織機(jī)構(gòu)及職能

1963年，韓國根據(jù)《監(jiān)察委員會法》的規(guī)定，將監(jiān)察委員會和審計院合并，設(shè)立了監(jiān)察院。監(jiān)察院作為韓國最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，獨立于議會和政府，只受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。《韓國監(jiān)察院法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察院由包括監(jiān)察院院長在內(nèi)的七名監(jiān)察委員參加的監(jiān)察委員會和事務(wù)處組成。”《韓國監(jiān)察院法》第4條規(guī)定：“院長經(jīng)國會同意，由總統(tǒng)任命。”監(jiān)察委員由院長提名，總統(tǒng)任命，任期為四年。 根據(jù)韓國《憲法》規(guī)定，檢察院的主要任務(wù)是審計國家決算及受國家與法律約束的團(tuán)體的財務(wù)，監(jiān)察國家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員履行職務(wù)的情況，以及揭露公職人員違法違紀(jì)問題[9]。

2.監(jiān)察范圍及監(jiān)察方法

《監(jiān)察院法》第24條規(guī)定，監(jiān)察院監(jiān)察下列事項：1）依照政府組織法和其他法律而設(shè)置的行政機(jī)關(guān)的事務(wù)和其所屬公務(wù)員職責(zé)；2）地方自治團(tuán)體事務(wù)和其所屬的地方公務(wù)員職責(zé)；3）符合監(jiān)察院法第22條第1款第3項和第23條第7款規(guī)定的事務(wù)及人員，可成為監(jiān)察院檢查對象的會計事務(wù)，檢查事務(wù)有直接聯(lián)系的公務(wù)員職責(zé)；4）其他法令規(guī)定具有公務(wù)員身份的準(zhǔn)公務(wù)員職責(zé)。監(jiān)察院的監(jiān)察方式主要是要求監(jiān)察對象提交賬簿及其他的有關(guān)文件，必要時可以進(jìn)行巡回監(jiān)察。有權(quán)凍結(jié)監(jiān)察對象的倉庫、物品等。監(jiān)察院根據(jù)監(jiān)察結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象有違法行為時，有權(quán)移交司法部門處理；發(fā)現(xiàn)法律或行政工作有問題時，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出修改建議或者改進(jìn)行政工作的具體措施。

三、國外行政監(jiān)察模式對我國的借鑒

（一）強(qiáng)化我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立性

我國的監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中受黨的紀(jì)檢部門、同級政府以及上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的三重領(lǐng)導(dǎo)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有這么多“婆婆”，其獨立性很弱。監(jiān)察機(jī)關(guān)由于在人、財、物方面均依附于地方政府，導(dǎo)致了監(jiān)察部門對同級人民政府和職能部門的監(jiān)督往往底氣不足。國外的憲法和相關(guān)法律賦予了監(jiān)察機(jī)構(gòu)很大的獨立性，如美國監(jiān)察長制度和韓國監(jiān)察院制度。我國應(yīng)修改《憲法》、《行政監(jiān)察法》及其配套法律法規(guī)，賦予其更大的獨立性。只有監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有獨立性，才能產(chǎn)生權(quán)威性和威懾性。

（二）加強(qiáng)我國行政監(jiān)察人員的專業(yè)性

我國法律對監(jiān)察人員的專業(yè)性規(guī)定比較籠統(tǒng)。我國《行政監(jiān)察法》第10條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備相應(yīng)的文化水平和專業(yè)知識。”國外監(jiān)察人員的任職資格規(guī)定比較嚴(yán)格，如瑞典的議會行政監(jiān)察專員是從最高法院和最高行政法院中的優(yōu)秀法官中選舉;韓國監(jiān)察委員的任職資格，從事法院、檢察官、律師或在大學(xué)中擔(dān)任副教授以上的職稱從事法學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)工作的人員中挑選。我國修改《行政監(jiān)察法》時，監(jiān)察人員的錄用條件，應(yīng)當(dāng)在從事法官、檢察官、律師以及大學(xué)法學(xué)教學(xué)人員中任用，從而保證監(jiān)察人員的專業(yè)性。

（三）擴(kuò)大我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)性

我國《行政監(jiān)察法》賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)非常有限，既沒有傳喚權(quán)和扣押權(quán)，也沒有權(quán)力變更或撤銷正在實施的職務(wù)行為。即使在監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察決定后，也沒有相應(yīng)的強(qiáng)制手段來保障監(jiān)察決定的執(zhí)行。國外一些國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力很大，如瑞典的議會監(jiān)察專員有權(quán)對涉嫌犯罪的監(jiān)察對象提起公訴；韓國的監(jiān)察院可以依照相關(guān)的法律，對涉案的有關(guān)人員，作出有無賠償責(zé)任的判定。我國行政監(jiān)察制度應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)傳喚權(quán)、扣押權(quán)、經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)和公訴權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)察手段的多樣性，并賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，從而保障監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。

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