論政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中的角色定位

摘 要：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品特性以及我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了政府在構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中的主導(dǎo)地位，但由于政府的缺位，使得我國(guó)的保險(xiǎn)法規(guī)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、財(cái)政支持和救助方式等方面與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)的要求相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系亟待完善。為了加快我國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)，政府需要在法律制定、資金保障、保險(xiǎn)市場(chǎng)拓展、運(yùn)作模式、輔助風(fēng)險(xiǎn)控制等方面做出積極的努力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)；政府定位；保險(xiǎn)體系

Abstract：The government should be the leader in the system construction of the agricultural catastrophe insurance，which is decided by its characteristics of public goods and the development stage of China’s economy. However，the leader role of the governments is so weak that their work on insurance laws，insurance agencies，and financial support and relief methods can not meet the building requirements of China's agricultural catastrophe insurance system. In order to improve China’s agricultural catastrophe insurance system，the government needs to make positive efforts on insurance legislation，financial guarantees，insurance market expanding，operation mode design and auxiliary risk control.

Key Words：agricultural catastrophe insurance，government position，insurance system

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2011）12-0075-05

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是典型的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。據(jù)中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)、《中國(guó)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的統(tǒng)計(jì)資料顯示：我國(guó)1978年以來(lái)的農(nóng)作物受災(zāi)、成災(zāi)、絕收面積始終在高位波動(dòng)，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入占當(dāng)年保費(fèi)收入總額的比重卻不斷下降，且至今沒(méi)有形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的基本框架。2008年南方冰雪災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)2.17億畝、絕收3076萬(wàn)畝，直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元，而保險(xiǎn)賠付率只有5.8%；2009年起云南省、貴州大部、廣西局部地區(qū)遭遇持續(xù)干旱，截至2010年3月，農(nóng)作物受災(zāi)面積7551萬(wàn)畝，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)236.6億元，中央及時(shí)下?lián)艿暮禐?zāi)救災(zāi)補(bǔ)助資金為1.85億元。由于遭遇農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時(shí)缺乏有效保障，農(nóng)民因?yàn)?zāi)返貧、因?yàn)?zāi)致貧情況突出，嚴(yán)重影響了我國(guó)的“三農(nóng)”發(fā)展。而根據(jù)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的特性以及國(guó)外的實(shí)踐，我國(guó)現(xiàn)階段要建立完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，政府在建設(shè)過(guò)程中的主導(dǎo)地位不可或缺。

一、政府在我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位

（一）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的基本特征決定了政府的主導(dǎo)地位

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這一特性決定了政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)供給中的主導(dǎo)地位。所謂農(nóng)業(yè)巨災(zāi)是指發(fā)生概率很小但一旦發(fā)生其損失大于預(yù)期、累計(jì)損失超過(guò)承受主體承受能力的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是指對(duì)遭受巨大自然災(zāi)害（主要包括水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi)、冰雹、低溫多雨和病蟲(chóng)害等）的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所形成的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失提供補(bǔ)償?shù)囊环N農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，它為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供了一個(gè)基本的安全底線，幫助農(nóng)戶抵御在農(nóng)業(yè)上遭受的重大的、突發(fā)性的損失，有助于及時(shí)恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。盡管通過(guò)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性能夠造福全社會(huì)民眾，但農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的具體投保人卻是農(nóng)民。我國(guó)農(nóng)民收入較低，較低的農(nóng)業(yè)收入無(wú)法使?jié)撛诒ｋU(xiǎn)需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)農(nóng)村主要實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以家庭為單位進(jìn)行，生產(chǎn)規(guī)模較小，農(nóng)業(yè)收人占家庭總收人的比例不高，巨災(zāi)對(duì)單位個(gè)體造成的農(nóng)業(yè)損失較容易被災(zāi)后收益補(bǔ)償，如替代性收益（外出打工）、政府救助，弱化了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障功能。這兩方面決定了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)需求不足，保險(xiǎn)產(chǎn)品的獲取缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。另一方面，我國(guó)農(nóng)民比重大，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)一旦發(fā)生會(huì)形成廣泛的利益受損對(duì)象，這促使政府開(kāi)展一系列的防災(zāi)防損工程，這些工程通過(guò)降低農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)而間接使沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的農(nóng)戶受惠，從而降低了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的排他性。上述兩方面使得農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)存在顯著的正外部性，屬于準(zhǔn)公共物品的范疇。對(duì)于公共物品，由于利益分配和成本分擔(dān)不容易清晰劃定，因而難以界定清晰的產(chǎn)權(quán)，而根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)理論，在缺乏產(chǎn)權(quán)清晰界定的前提下，產(chǎn)品或服務(wù)的供給無(wú)法依靠市場(chǎng)機(jī)制解決。這種困難需要以法律、法規(guī)的形式進(jìn)行約束，結(jié)合公眾的認(rèn)識(shí)提高形成長(zhǎng)效的機(jī)制，這兩方面的建設(shè)都離不開(kāi)政府的主導(dǎo)。

（二）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)缺陷決定了政府的主導(dǎo)地位

經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)低，保險(xiǎn)公司不愿涉足，需要政府加大扶持力度。保險(xiǎn)公司提供的保險(xiǎn)產(chǎn)品一般遵循大數(shù)法則，但農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，影響范圍較廣，使保險(xiǎn)公司無(wú)力通過(guò)集中大量風(fēng)險(xiǎn)單位來(lái)分?jǐn)倱p失，大數(shù)法則無(wú)法成立。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)極偏態(tài)的損失概率分布，使得如何在保費(fèi)收人相對(duì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的情況下籌措龐大的資金，應(yīng)對(duì)一個(gè)可能在任何時(shí)間造成高于每年保費(fèi)好幾百倍的損失成為難題。雖然我國(guó)能夠承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司近年來(lái)最低資本額不斷提高，在政府推動(dòng)下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐年攀升，但承保能力仍然有限，如果農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生的時(shí)機(jī)過(guò)早，將導(dǎo)致保險(xiǎn)公司破產(chǎn)。此外，我國(guó)農(nóng)村施行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然降低了非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，卻使巨災(zāi)發(fā)生時(shí)分散定損、理賠難度增大，提高了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)成本。這些因素使得保險(xiǎn)公司更傾向于承保獨(dú)立性好、機(jī)率分配平穩(wěn)和賠款率的變化不大的商業(yè)保險(xiǎn)，因而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)供給不足。在缺乏市場(chǎng)供給主體的情況下，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展初期的規(guī)模擴(kuò)張及損失概率極偏態(tài)分布的平滑，均需要政府的財(cái)力保障。

（三）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的融資障礙決定了政府的主導(dǎo)地位

我國(guó)金融市場(chǎng)不足以支撐農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的融資需求，政府應(yīng)提供資金保障。在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系較為完善的美國(guó)、歐盟和日本，通常利用資本市場(chǎng)提升保險(xiǎn)業(yè)的巨災(zāi)承保能力，所使用的風(fēng)險(xiǎn)證券化工具主要有巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)債券等。但我國(guó)的資本市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，開(kāi)展巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)業(yè)務(wù)的時(shí)機(jī)尚未成熟，強(qiáng)行將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)與資本市場(chǎng)捆綁，不僅不能較好地分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，還可能將發(fā)展中的資本市場(chǎng)拉入泥潭。雖然我國(guó)發(fā)行巨災(zāi)債券的基本條件已經(jīng)具備，但巨災(zāi)債券的發(fā)行涉及證券、保險(xiǎn)、銀行等多個(gè)機(jī)構(gòu)，我國(guó)現(xiàn)行的金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理體制以及對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)限制了金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)，使得農(nóng)業(yè)巨災(zāi)債券的發(fā)行面臨重重障礙。例如，為順利發(fā)行巨災(zāi)債券，保險(xiǎn)公司需要在避稅港成立SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的機(jī)構(gòu)）作為具有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司和資本市場(chǎng)的中介，但成立這種離岸公司需要得到保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、商務(wù)部、國(guó)資委等多部門(mén)的批準(zhǔn)，操作起來(lái)困難重重。這種農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度上的障礙需要政府出面解決。

二、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展中政府缺位的具體表現(xiàn)

（一）缺乏完善的法律支持

目前，我國(guó)還沒(méi)有建立針對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)法律或法規(guī)，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的定義、性質(zhì)、相關(guān)責(zé)任義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等均缺乏統(tǒng)一規(guī)定。2002年修訂的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》主要是規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的性質(zhì)沒(méi)有明確的規(guī)定，忽略了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的組織制度、經(jīng)營(yíng)方式和會(huì)計(jì)核算制度等的特殊性?！掇r(nóng)業(yè)法》關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只做了原則性的規(guī)定，至于怎么建立、如何完善沒(méi)有做具體的規(guī)定?！斗篮榉ā芬?guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)、扶持開(kāi)展洪水保險(xiǎn)，規(guī)定中央和地方財(cái)政在洪水災(zāi)后應(yīng)當(dāng)安排資金，沒(méi)有涉及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系的內(nèi)容。2008年修正后的《防震減災(zāi)法》僅規(guī)定“國(guó)家發(fā)展有財(cái)政支持的地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)”，沒(méi)有細(xì)致規(guī)定財(cái)政支持的具體方式?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)，同樣沒(méi)有細(xì)致規(guī)定財(cái)政支持的具體方式。由于這些與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的法律缺少對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行扶持的方式、力度、對(duì)象等方面的明確規(guī)定，使得這類(lèi)法規(guī)缺乏操作性。關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)定和方案主要通過(guò)部門(mén)規(guī)章來(lái)規(guī)定。由于不同部門(mén)選取的模式不統(tǒng)一，法規(guī)調(diào)整范圍較小，很難促成全國(guó)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公平公正的補(bǔ)貼數(shù)額、補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼條件，在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障制度體系的發(fā)展和完善。

（二）缺乏健全的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)

截至2009年，我國(guó)保險(xiǎn)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)138個(gè)，但主要從事商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，一般的商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿涉足風(fēng)險(xiǎn)高、利潤(rùn)低的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1982—2006年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入為96. 94億元、累計(jì)賠款支出88. 48億元，簡(jiǎn)單賠付率達(dá)84.90%、平均綜合賠付率超過(guò)120%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際上70%的臨界點(diǎn)。目前除了上海安信、吉林安華等幾家地區(qū)性的專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司外，只有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司和中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司等在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)通常也只延伸到省一級(jí)，市、縣一級(jí)一般沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)。但是，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)面對(duì)的對(duì)象是廣大農(nóng)民，與他們接觸最直接的恰恰是市、縣一級(jí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，因而在機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在市場(chǎng)脫節(jié)。在長(zhǎng)期以來(lái)缺乏再保險(xiǎn)保障的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)只是與安信和安華簽訂了意向性的再保險(xiǎn)合同，目前還沒(méi)有進(jìn)入實(shí)施階段。

（三）缺乏充足的財(cái)政支持

啟動(dòng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)需要占用大量的建設(shè)資金，但這種投入并不能在短期內(nèi)看到顯著成效。因此，政府更愿意將資金投向有形的、資金回收期更短的商業(yè)或基礎(chǔ)建設(shè)上。2000年以來(lái)國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)率平均為19.72%，2009年，國(guó)家的財(cái)政收入為68518.30億元，但地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出僅為1174.45億元、占總支出的1.54%，農(nóng)林水事務(wù)支出占總支出的8.81%，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)資料，所以難以界定農(nóng)林水事務(wù)支出中有多少應(yīng)用于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)。但從2010年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總保費(fèi)僅有133.9億元，這對(duì)于動(dòng)輒成百上千億的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失而言只是杯水車(chē)薪?，F(xiàn)階段，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)政策使得地方政府在發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)將地方的財(cái)政收益與保費(fèi)的盈利相掛鉤。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于政策性業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盈利性差，為了獲得更高的財(cái)政收入，地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的積極性不高，導(dǎo)致我國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)資金嚴(yán)重短缺。由于旨在降低保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)沒(méi)有被界定為政策性業(yè)務(wù)，迫使農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)按照商業(yè)化模式運(yùn)作，在很大程度上導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的萎縮。

（四）缺乏多元的救助主體和方式

一直以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是由國(guó)家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)型災(zāi)后損失補(bǔ)償方式，災(zāi)后救濟(jì)主要來(lái)自政府財(cái)政撥款，輔之以社會(huì)捐助，主要工作由政府部門(mén)承擔(dān)。雖然政府在其中承擔(dān)了主導(dǎo)作用，但是由于救助方式過(guò)于單一，局限性較為嚴(yán)重：首先是補(bǔ)償資金不足，難以有效地恢復(fù)災(zāi)區(qū)企業(yè)居民的生產(chǎn)生活。其次是政府大包大攬?jiān)谝欢ǔ潭壬献涕L(zhǎng)了受災(zāi)群眾的依賴(lài)心理，甚至造成受災(zāi)地區(qū)虛報(bào)災(zāi)情，增加了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)、降低了救災(zāi)效率。最后是進(jìn)一步加重了政府的負(fù)擔(dān)，使政府不能從具體的防災(zāi)減災(zāi)以及災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)管理事務(wù)中解脫出來(lái)，更好地把握巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)政策和提供必要的公共服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

三、政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

根據(jù)政府介入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的必要性以及政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建立中缺位的具體表現(xiàn)，本文將政府、商業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)民、政策性再保險(xiǎn)以及非盈利性公益組織等多個(gè)主體納入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，構(gòu)建了如圖1所示的我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失分擔(dān)體系，試圖在政府農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的資金支持下為我國(guó)的“三農(nóng)”建設(shè)提供多層次、全方位的災(zāi)后損失保障。圖1所構(gòu)建的政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系主要有以下幾個(gè)特征：

第一，政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系參與主體多元化。根據(jù)新公共服務(wù)理論，政府的主要職責(zé)是為社會(huì)公眾提供有效的公共服務(wù)，管理社會(huì)公共事務(wù)，不再是公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)承擔(dān)一切的權(quán)利和能力主體，而是通過(guò)建立具有整合力和回應(yīng)力的管理機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)、團(tuán)體及個(gè)人能力主動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的公共服務(wù)型政府，從而實(shí)現(xiàn)了以人為本的公共服務(wù)理念。因此，在我國(guó)政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中，政府可通過(guò)諸如政策強(qiáng)制、保費(fèi)補(bǔ)貼、政策性再保險(xiǎn)等措施把農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、商業(yè)保險(xiǎn)公司、國(guó)內(nèi)外再保險(xiǎn)公司、法律機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)以及非盈利性公益組織都納入到體系中，使災(zāi)后損失由單一政府承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w共同承擔(dān)。

第二，政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系具有多維度的保障。按照公共危機(jī)管理程序，預(yù)防工作是首要任務(wù)，通過(guò)防患于未然，把傳統(tǒng)的災(zāi)后財(cái)政救濟(jì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)前籌資安排。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建立初期以農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障基金為中心展開(kāi)，能夠在災(zāi)害發(fā)生時(shí)籌集必要的資金快速投入救災(zāi)。由于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的作用關(guān)鍵，因而體系中體現(xiàn)出多個(gè)維度。從管理維度上看，需建立專(zhuān)門(mén)的基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障基金的籌資運(yùn)作和災(zāi)后使用及監(jiān)管工作。要規(guī)范基金撥付程序，建立和完善基金監(jiān)管工作機(jī)制，實(shí)行事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督，保證農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障基金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。從法律維度上看，應(yīng)該從國(guó)家高度圍繞基金運(yùn)作管理、保險(xiǎn)范圍、補(bǔ)償方式等逐步完善法律體系。從融資維度上看，基金來(lái)源主要有四個(gè)渠道：政府財(cái)政注資、商業(yè)保險(xiǎn)公司和政策性再保險(xiǎn)公司承保業(yè)務(wù)后提取的專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)備金、非盈利公益組織募集的社會(huì)捐款以及以債券、福利彩票等形式投資的收益。從運(yùn)作維度上看，基金的運(yùn)作方式應(yīng)當(dāng)是逐年滾動(dòng)積累、單獨(dú)建賬、專(zhuān)款專(zhuān)用。為了保證基金在長(zhǎng)期沉淀中保值增值，在留有一定應(yīng)急儲(chǔ)備金后，可采用招標(biāo)方式委托實(shí)力雄厚的國(guó)內(nèi)外資產(chǎn)管理公司管理基金。

第三，政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系具有完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。再保險(xiǎn)的核心是保險(xiǎn)公司將所承保的風(fēng)險(xiǎn)的一部分交由再保險(xiǎn)公司進(jìn)行保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在更大的范圍之內(nèi)進(jìn)行分散，以使風(fēng)險(xiǎn)集合符合大數(shù)法則。在商業(yè)保險(xiǎn)公司推出農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品、承接農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)后，首先通過(guò)政策性再保險(xiǎn)公司對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行再保險(xiǎn)，分散商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)壓力，然后再通過(guò)國(guó)際再保險(xiǎn)公司開(kāi)展二次再保險(xiǎn)，進(jìn)一步分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、弱化賠付壓力。

在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的動(dòng)態(tài)演進(jìn)方面，可以參照開(kāi)展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)相對(duì)成熟的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。這不僅因?yàn)槊绹?guó)具有農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)從無(wú)到有的成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而且因?yàn)槊绹?guó)在國(guó)土面積和位置都與中國(guó)較為接近。美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了“單軌制—雙軌制—單軌制”的過(guò)程。具體來(lái)講，1938—1980年為單軌制階段。在這一階段，通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》確定在農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（FCIC），由農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)任命的董事會(huì)負(fù)責(zé)日常管理，該公司直接開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)；1980—2000年為雙軌制階段。針對(duì)FCIC存在的問(wèn)題，通過(guò)《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》進(jìn)一步規(guī)定私人保險(xiǎn)公司可以直接參與FCIC的保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這期間的農(nóng)戶可以任意選擇向政府政策型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司投保；2000年至今為單軌制階段。在雙軌制過(guò)程中，F(xiàn)CIC不斷收縮直接承保業(yè)務(wù)，私營(yíng)保險(xiǎn)公司開(kāi)始經(jīng)營(yíng)或代理全部的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。截至2000年，F(xiàn)CIC基本上已經(jīng)不做直接業(yè)務(wù)，美國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)入“私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)、政府宏觀管理和民間積極參與”的新單軌制時(shí)代。

四、政府構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的具體建議

（一）健全農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律

我國(guó)應(yīng)加快《農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法》的立法進(jìn)程，健全與農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)體系?！掇r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法》所要解決的主要問(wèn)題包括：從法律上將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)界定為政策性保險(xiǎn)，明確農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的范圍、性質(zhì)、政府職能作用、經(jīng)營(yíng)主體資格、保險(xiǎn)人權(quán)利義務(wù)、會(huì)計(jì)核算制度、財(cái)政補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼程序、補(bǔ)貼數(shù)額、補(bǔ)貼范圍、資金來(lái)源等方面的內(nèi)容。

（二）籌措充足的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金

基于我國(guó)農(nóng)民可支配收入低的國(guó)情，基金來(lái)源應(yīng)以財(cái)政撥款、社會(huì)募集為主，將原本用于減災(zāi)、防災(zāi)、救災(zāi)專(zhuān)項(xiàng)資金、不能滾動(dòng)使用的資金等逐步轉(zhuǎn)換為可長(zhǎng)期積累的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金保值增值方面，可以遵循“穩(wěn)中求增”的投資原則審慎選擇多元化投資渠道。國(guó)外巨災(zāi)基金的投資渠道主要包括存款、國(guó)債、金融債、企業(yè)債、股票、股權(quán)資產(chǎn)和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，但我國(guó)股票市場(chǎng)還不夠發(fā)達(dá)，投資的風(fēng)險(xiǎn)較大，不宜作為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金投資的主要方向，可以選擇存款、國(guó)債、金融債等低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，以加強(qiáng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金投資的安全性和流動(dòng)性。

（三）建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)

國(guó)家和地方政府通過(guò)財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)提供支持。中央財(cái)政主要承擔(dān)全國(guó)政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼和承擔(dān)全國(guó)糧、棉、油等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，地方財(cái)政則主要承擔(dān)養(yǎng)殖業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼；對(duì)農(nóng)作物的所有保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)均實(shí)行免稅或稅收減免政策；對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行超賠再保險(xiǎn)。待條件成熟時(shí)，設(shè)立專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司。將自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合，增加農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)有效需求。

（四）選擇恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作模式

在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建立初期，由國(guó)家財(cái)政支持、國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督運(yùn)行，在保險(xiǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)成熟之后，再逐步弱化政府的主導(dǎo)地位。在具體的運(yùn)作中，可以遵循國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)與國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金并行獨(dú)立運(yùn)作、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)為補(bǔ)充的模式。國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)可以由中央財(cái)政支持的中央?yún)R金公司通過(guò)組建專(zhuān)業(yè)化的中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司的方式建立，對(duì)經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原保險(xiǎn)公司提供超額賠付再保險(xiǎn)，從而使國(guó)家作為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn)人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政分級(jí)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金，中央財(cái)政集中監(jiān)管，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人、原保險(xiǎn)人和再保險(xiǎn)人提供分散風(fēng)險(xiǎn)的資金支持，中央財(cái)政制訂國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金使用的一般性原則、保險(xiǎn)標(biāo)的和責(zé)任、分區(qū)域保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的比例等方面的規(guī)定，地方財(cái)政進(jìn)一步根據(jù)地方特點(diǎn)制定地方農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策；農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)應(yīng)由民政部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部共同制訂相應(yīng)的資金募集、資金管理和資金使用的制度，致力于解決農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金補(bǔ)償之外的災(zāi)后生產(chǎn)和生活問(wèn)題。

（五）并行輔助的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制策略

政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系之外，還可以通過(guò)預(yù)防措施減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率和可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度，降低風(fēng)險(xiǎn)損失。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)新技術(shù)的創(chuàng)新和運(yùn)用。建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)防控制體系，完善中國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)。培養(yǎng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失評(píng)估、鑒定專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。鑒于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜的管理機(jī)制以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，可以建立“政府—保險(xiǎn)公司—科研機(jī)構(gòu)”的聯(lián)動(dòng)體系，培養(yǎng)跨越保險(xiǎn)、證券、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、稅收等多領(lǐng)域的復(fù)合型人才。

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（責(zé)任編輯 劉西順）