論政府在農業巨災保險體系中的角色定位

摘 要：農業巨災保險的公共產品特性以及我國所處的經濟發展階段決定了政府在構建農業巨災保險體系中的主導地位，但由于政府的缺位，使得我國的保險法規、保險機構、財政支持和救助方式等方面與農業巨災保險體系建設的要求相差甚遠，農業巨災保險體系亟待完善。為了加快我國的農業巨災保險體系建設，政府需要在法律制定、資金保障、保險市場拓展、運作模式、輔助風險控制等方面做出積極的努力。

關鍵詞：農業巨災保險；政府定位；保險體系

Abstract：The government should be the leader in the system construction of the agricultural catastrophe insurance，which is decided by its characteristics of public goods and the development stage of China’s economy. However，the leader role of the governments is so weak that their work on insurance laws，insurance agencies，and financial support and relief methods can not meet the building requirements of China's agricultural catastrophe insurance system. In order to improve China’s agricultural catastrophe insurance system，the government needs to make positive efforts on insurance legislation，financial guarantees，insurance market expanding，operation mode design and auxiliary risk control.

Key Words：agricultural catastrophe insurance，government position，insurance system

中圖分類號：F840.6 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）12-0075-05

農業是國民經濟的基礎，也是典型的弱質產業。據中國保險監督委員會、《中國保險統計年鑒》以及《中國統計年鑒》公布的統計資料顯示：我國1978年以來的農作物受災、成災、絕收面積始終在高位波動，但農業保險保費收入占當年保費收入總額的比重卻不斷下降，且至今沒有形成農業巨災保險體系的基本框架。2008年南方冰雪災害導致農作物受災面積達2.17億畝、絕收3076萬畝，直接經濟損失1516.5億元，而保險賠付率只有5.8%；2009年起云南省、貴州大部、廣西局部地區遭遇持續干旱，截至2010年3月，農作物受災面積7551萬畝，直接經濟損失超過236.6億元，中央及時下撥的旱災救災補助資金為1.85億元。由于遭遇農業巨災時缺乏有效保障，農民因災返貧、因災致貧情況突出，嚴重影響了我國的“三農”發展。而根據農業巨災保險的特性以及國外的實踐，我國現階段要建立完善的農業巨災保險體系，政府在建設過程中的主導地位不可或缺。

一、政府在我國農業巨災保險中的主導地位

（一）農業巨災保險的基本特征決定了政府的主導地位

農業巨災保險是準公共產品，這一特性決定了政府在農業巨災保險供給中的主導地位。所謂農業巨災是指發生概率很小但一旦發生其損失大于預期、累計損失超過承受主體承受能力的農業自然災害，農業巨災保險是指對遭受巨大自然災害（主要包括水災、旱災、風災、火災、冰雹、低溫多雨和病蟲害等）的農業生產者所形成的嚴重經濟損失提供補償的一種農業保險，它為農業生產者提供了一個基本的安全底線，幫助農戶抵御在農業上遭受的重大的、突發性的損失，有助于及時恢復受災地區的農業生產。盡管通過農業巨災保險保障農業生產的穩定性能夠造福全社會民眾，但農業巨災保險的具體投保人卻是農民。我國農民收入較低，較低的農業收入無法使潛在保險需求轉化為現實需求。我國農村主要實行家庭聯產承包責任制，農業生產主要以家庭為單位進行，生產規模較小，農業收人占家庭總收人的比例不高，巨災對單位個體造成的農業損失較容易被災后收益補償，如替代性收益（外出打工）、政府救助，弱化了農業巨災保險的保障功能。這兩方面決定了農業巨災保險的市場需求不足，保險產品的獲取缺乏競爭性。另一方面，我國農民比重大，農業巨災一旦發生會形成廣泛的利益受損對象，這促使政府開展一系列的防災防損工程，這些工程通過降低農業巨災的系統風險而間接使沒有購買保險的農戶受惠，從而降低了農業巨災保險產品的排他性。上述兩方面使得農業巨災保險存在顯著的正外部性，屬于準公共物品的范疇。對于公共物品，由于利益分配和成本分擔不容易清晰劃定，因而難以界定清晰的產權，而根據科斯的產權理論，在缺乏產權清晰界定的前提下，產品或服務的供給無法依靠市場機制解決。這種困難需要以法律、法規的形式進行約束，結合公眾的認識提高形成長效的機制，這兩方面的建設都離不開政府的主導。

（二）農業巨災保險的市場缺陷決定了政府的主導地位

經營農業巨災保險風險大、利潤低，保險公司不愿涉足，需要政府加大扶持力度。保險公司提供的保險產品一般遵循大數法則，但農業巨災風險一旦發生，影響范圍較廣，使保險公司無力通過集中大量風險單位來分攤損失，大數法則無法成立。與此同時，農業巨災極偏態的損失概率分布，使得如何在保費收人相對穩定增長的情況下籌措龐大的資金，應對一個可能在任何時間造成高于每年保費好幾百倍的損失成為難題。雖然我國能夠承辦農業保險的公司近年來最低資本額不斷提高，在政府推動下農業保險業務逐年攀升，但承保能力仍然有限，如果農業巨災發生的時機過早，將導致保險公司破產。此外，我國農村施行的家庭聯產承包責任制雖然降低了非系統性風險，卻使巨災發生時分散定損、理賠難度增大，提高了保險公司的經營成本。這些因素使得保險公司更傾向于承保獨立性好、機率分配平穩和賠款率的變化不大的商業保險，因而導致農業巨災保險的市場供給不足。在缺乏市場供給主體的情況下，農業巨災保險發展初期的規模擴張及損失概率極偏態分布的平滑，均需要政府的財力保障。

（三）農業巨災保險的融資障礙決定了政府的主導地位

我國金融市場不足以支撐農業巨災保險的融資需求，政府應提供資金保障。在農業巨災保險體系較為完善的美國、歐盟和日本，通常利用資本市場提升保險業的巨災承保能力，所使用的風險證券化工具主要有巨災期貨、巨災期權、巨災債券等。但我國的資本市場發展相對滯后，開展巨災期貨、巨災期權業務的時機尚未成熟，強行將農業巨災保險與資本市場捆綁，不僅不能較好地分散農業巨災保險的風險，還可能將發展中的資本市場拉入泥潭。雖然我國發行巨災債券的基本條件已經具備，但巨災債券的發行涉及證券、保險、銀行等多個機構，我國現行的金融機構分業經營的管理體制以及對應的法律法規限制了金融機構跨行業經營，使得農業巨災債券的發行面臨重重障礙。例如，為順利發行巨災債券，保險公司需要在避稅港成立SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的機構）作為具有巨災風險的保險公司和資本市場的中介，但成立這種離岸公司需要得到保監會、證監會、商務部、國資委等多部門的批準，操作起來困難重重。這種農業巨災保險制度上的障礙需要政府出面解決。

二、農業巨災保險發展中政府缺位的具體表現

（一）缺乏完善的法律支持

目前，我國還沒有建立針對農業巨災保險的專門法律或法規，對農業巨災風險的定義、性質、相關責任義務、風險分散機制等均缺乏統一規定。2002年修訂的《中華人民共和國保險法》主要是規范商業性保險公司的經營行為，對農業巨災保險的性質沒有明確的規定，忽略了農業巨災保險的組織制度、經營方式和會計核算制度等的特殊性?！掇r業法》關于農業保險只做了原則性的規定，至于怎么建立、如何完善沒有做具體的規定。《防洪法》規定了國家鼓勵、扶持開展洪水保險，規定中央和地方財政在洪水災后應當安排資金，沒有涉及巨災風險保險體系的內容。2008年修正后的《防震減災法》僅規定“國家發展有財政支持的地震災害保險事業”，沒有細致規定財政支持的具體方式。《突發事件應對法》規定國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險，同樣沒有細致規定財政支持的具體方式。由于這些與農業巨災保險相關的法律缺少對農業保險進行扶持的方式、力度、對象等方面的明確規定，使得這類法規缺乏操作性。關于農業巨災保險的財政補貼的規定和方案主要通過部門規章來規定。由于不同部門選取的模式不統一，法規調整范圍較小，很難促成全國范圍內協調統一、公平公正的補貼數額、補貼方式和補貼條件，在一定程度上阻礙了農業巨災保障制度體系的發展和完善。

（二）缺乏健全的經營管理機構

截至2009年，我國保險系統機構數達138個，但主要從事商業保險業務，一般的商業保險公司不愿涉足風險高、利潤低的農業巨災保險業務。統計資料顯示，1982—2006年我國農業保險保費收入為96. 94億元、累計賠款支出88. 48億元，簡單賠付率達84.90%、平均綜合賠付率超過120%，遠遠高于國際上70%的臨界點。目前除了上海安信、吉林安華等幾家地區性的專業農業保險公司外，只有中國人民保險公司和中華聯合保險公司等在經營農業巨災保險業務，其業務通常也只延伸到省一級，市、縣一級一般沒有設立專門經辦農業保險的機構。但是，農業巨災保險面對的對象是廣大農民，與他們接觸最直接的恰恰是市、縣一級保險機構，因而在機構設置上存在市場脫節。在長期以來缺乏再保險保障的農業保險領域，中國再保險集團只是與安信和安華簽訂了意向性的再保險合同，目前還沒有進入實施階段。

（三）缺乏充足的財政支持

啟動農業巨災保險需要占用大量的建設資金，但這種投入并不能在短期內看到顯著成效。因此，政府更愿意將資金投向有形的、資金回收期更短的商業或基礎建設上。2000年以來國家財政收入增長率平均為19.72%，2009年，國家的財政收入為68518.30億元，但地震災后恢復重建支出僅為1174.45億元、占總支出的1.54%，農林水事務支出占總支出的8.81%，由于沒有專門的農業巨災保險統計資料，所以難以界定農林水事務支出中有多少應用于農業巨災保險。但從2010年《中國統計年鑒》公布的財產保險公司經濟指標看，農業保險的總保費僅有133.9億元，這對于動輒成百上千億的農業巨災損失而言只是杯水車薪?，F階段，風險共擔政策使得地方政府在發展農業巨災保險時將地方的財政收益與保費的盈利相掛鉤。農業保險屬于政策性業務，保險公司開展農業保險業務的盈利性差，為了獲得更高的財政收入，地方政府發展農業巨災保險的積極性不高，導致我國的農業巨災保險資金嚴重短缺。由于旨在降低保險公司農業巨災保險的再保險業務沒有被界定為政策性業務，迫使農業再保險業務按照商業化模式運作，在很大程度上導致了農業巨災保險的萎縮。

（四）缺乏多元的救助主體和方式

一直以來，我國實行的是由國家財政支持的中央政府主導型災后損失補償方式，災后救濟主要來自政府財政撥款，輔之以社會捐助，主要工作由政府部門承擔。雖然政府在其中承擔了主導作用，但是由于救助方式過于單一，局限性較為嚴重：首先是補償資金不足，難以有效地恢復災區企業居民的生產生活。其次是政府大包大攬在一定程度上滋長了受災群眾的依賴心理，甚至造成受災地區虛報災情，增加了農業巨災保險中的道德風險、降低了救災效率。最后是進一步加重了政府的負擔，使政府不能從具體的防災減災以及災害損失補償等風險管理事務中解脫出來，更好地把握巨災風險管理的相關政策和提供必要的公共服務，推進服務型政府建設。

三、政府主導下的農業巨災保險體系

根據政府介入農業巨災保險的必要性以及政府在農業巨災保險體系建立中缺位的具體表現，本文將政府、商業保險、農民、政策性再保險以及非盈利性公益組織等多個主體納入農業巨災保險體系，構建了如圖1所示的我國農業巨災損失分擔體系，試圖在政府農業巨災風險基金的資金支持下為我國的“三農”建設提供多層次、全方位的災后損失保障。圖1所構建的政府主導下的農業巨災保險體系主要有以下幾個特征：

第一，政府主導下的農業巨災保險體系參與主體多元化。根據新公共服務理論，政府的主要職責是為社會公眾提供有效的公共服務，管理社會公共事務，不再是公共危機來臨時承擔一切的權利和能力主體，而是通過建立具有整合力和回應力的管理機制，充分發揮社會、團體及個人能力主動應對危機的公共服務型政府，從而實現了以人為本的公共服務理念。因此，在我國政府主導下的農業巨災保險體系中，政府可通過諸如政策強制、保費補貼、政策性再保險等措施把農民、城鎮居民、商業保險公司、國內外再保險公司、法律機構、金融機構以及非盈利性公益組織都納入到體系中，使災后損失由單一政府承擔轉變為多主體共同承擔。

第二，政府主導下的農業巨災保險體系具有多維度的保障。按照公共危機管理程序，預防工作是首要任務，通過防患于未然，把傳統的災后財政救濟模式轉變為災前籌資安排。農業巨災保險體系建立初期以農業災害保障基金為中心展開，能夠在災害發生時籌集必要的資金快速投入救災。由于農業巨災保險基金的作用關鍵，因而體系中體現出多個維度。從管理維度上看，需建立專門的基金管理機構，負責農業災害保障基金的籌資運作和災后使用及監管工作。要規范基金撥付程序，建立和完善基金監管工作機制，實行事前、事中、事后全過程的監督，保證農業災害保障基金使用的規范性、安全性和有效性。從法律維度上看，應該從國家高度圍繞基金運作管理、保險范圍、補償方式等逐步完善法律體系。從融資維度上看，基金來源主要有四個渠道：政府財政注資、商業保險公司和政策性再保險公司承保業務后提取的專項準備金、非盈利公益組織募集的社會捐款以及以債券、福利彩票等形式投資的收益。從運作維度上看，基金的運作方式應當是逐年滾動積累、單獨建賬、專款專用。為了保證基金在長期沉淀中保值增值，在留有一定應急儲備金后，可采用招標方式委托實力雄厚的國內外資產管理公司管理基金。

第三，政府主導下的農業巨災保險體系具有完善的風險分擔機制。再保險的核心是保險公司將所承保的風險的一部分交由再保險公司進行保險，使農業巨災風險在更大的范圍之內進行分散，以使風險集合符合大數法則。在商業保險公司推出農業巨災保險產品、承接農業巨災保險業務后，首先通過政策性再保險公司對相關業務進行再保險，分散商業保險公司的經營壓力，然后再通過國際再保險公司開展二次再保險，進一步分散農業巨災保險的經營風險、弱化賠付壓力。

在農業巨災保險體系的動態演進方面，可以參照開展農業巨災保險相對成熟的美國經驗。這不僅因為美國具有農業巨災保險市場從無到有的成功發展經驗，而且因為美國在國土面積和位置都與中國較為接近。美國農業巨災保險組織機構的發展經歷了“單軌制—雙軌制—單軌制”的過程。具體來講，1938—1980年為單軌制階段。在這一階段，通過《聯邦農作物保險法》確定在農業部內設立美國聯邦農作物保險公司（FCIC），由農業部部長任命的董事會負責日常管理，該公司直接開展農業保險相關業務；1980—2000年為雙軌制階段。針對FCIC存在的問題，通過《農作物保險法》進一步規定私人保險公司可以直接參與FCIC的保險和再保險業務，這期間的農戶可以任意選擇向政府政策型農業保險公司或私人農業保險公司投保；2000年至今為單軌制階段。在雙軌制過程中，FCIC不斷收縮直接承保業務，私營保險公司開始經營或代理全部的農業保險。截至2000年，FCIC基本上已經不做直接業務，美國農業巨災保險進入“私營公司經營、政府宏觀管理和民間積極參與”的新單軌制時代。

四、政府構建農業巨災保險體系的具體建議

（一）健全農業巨災保險法律

我國應加快《農業巨災保險法》的立法進程，健全與農業巨災保險相關的法律法規體系?！掇r業巨災保險法》所要解決的主要問題包括：從法律上將農業巨災保險界定為政策性保險，明確農業巨災保險的范圍、性質、政府職能作用、經營主體資格、保險人權利義務、會計核算制度、財政補貼方式、補貼程序、補貼數額、補貼范圍、資金來源等方面的內容。

（二）籌措充足的農業巨災保險基金

基于我國農民可支配收入低的國情，基金來源應以財政撥款、社會募集為主，將原本用于減災、防災、救災專項資金、不能滾動使用的資金等逐步轉換為可長期積累的巨災風險基金。在農業巨災基金保值增值方面，可以遵循“穩中求增”的投資原則審慎選擇多元化投資渠道。國外巨災基金的投資渠道主要包括存款、國債、金融債、企業債、股票、股權資產和資產證券化產品等，但我國股票市場還不夠發達，投資的風險較大，不宜作為農業巨災保險基金投資的主要方向，可以選擇存款、國債、金融債等低風險資產，以加強巨災風險基金投資的安全性和流動性。

（三）建立穩定的農業巨災保險市場

國家和地方政府通過財政資金對農業巨災保險提供支持。中央財政主要承擔全國政策性農業再保險的經營補貼和承擔全國糧、棉、油等關系國計民生的大宗農產品的農業保險經營補貼，地方財政則主要承擔養殖業和地方經濟作物的經營補貼；對農作物的所有保險經營均實行免稅或稅收減免政策；對農業巨災保險進行超賠再保險。待條件成熟時，設立專業的農業再保險公司。將自愿保險與強制保險相結合，增加農業巨災保險有效需求。

（四）選擇恰當的農業巨災保險運作模式

在農業巨災保險體系建立初期，由國家財政支持、國家相關機構管理和監督運行，在保險市場和資本市場成熟之后，再逐步弱化政府的主導地位。在具體的運作中，可以遵循國家農業再保險與國家農業巨災基金并行獨立運作、農業災害救濟為補充的模式。國家農業再保險可以由中央財政支持的中央匯金公司通過組建專業化的中國農業再保險公司的方式建立，對經營政策性農業保險的原保險公司提供超額賠付再保險，從而使國家作為農業巨災風險的最后承擔者，分散農業保險原保險人的經營風險；由中央財政和省級財政分級建立農業巨災基金，中央財政集中監管，為農業保險的投保人、原保險人和再保險人提供分散風險的資金支持，中央財政制訂國家農業巨災基金使用的一般性原則、保險標的和責任、分區域保費補貼標準、業務經營費用補貼標準、巨災風險準備金的比例等方面的規定，地方財政進一步根據地方特點制定地方農業風險管理政策；農業災害救濟應由民政部、財政部和農業部共同制訂相應的資金募集、資金管理和資金使用的制度，致力于解決農業再保險和農業巨災保險基金補償之外的災后生產和生活問題。

（五）并行輔助的農業巨災保險風險控制策略

政府在農業巨災保險體系之外，還可以通過預防措施減少風險發生的頻率和可能發生風險的強度，降低風險損失。加強農業基礎設施建設，加快農業新技術的創新和運用。建立農業災害預防控制體系，完善中國災害風險管理數據庫。培養農業巨災風險損失評估、鑒定專業技術人員。鑒于農業巨災風險復雜的管理機制以及農業巨災業務發展的需要，可以建立“政府—保險公司—科研機構”的聯動體系，培養跨越保險、證券、會計、財務、稅收等多領域的復合型人才。

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（責任編輯 劉西順）