基于AHP法的人民銀行應急能力評估研究

摘 要：應急評估是當前應急管理理論和實踐中的熱點和難點問題。本文針對人民銀行應急評估工作現狀和存在問題、總結國內外有關應急評估經驗，以層次分析法（AHP）為基本方法，構建了以應急能力為核心指標的人民銀行應急評估量化模型，并通過評估案例實證檢驗和分析了該模型的可行性和有效性。

關鍵詞：應急能力；層次分析法；評估模型

Abstract：Emergency assessment is a focus and difficult issue in current emergency management theory and practice. After summarized the assessment of domestic and international experience in emergency management，we have built the quantified AHP model of PBC’s emergency assessment which core indicators are emergency response capability. The model can be used to analyze and solve current problems of PBC’s emergency assessment. Finally，we have empirically tested and analyzed the feasibility and effectiveness of the model through assessment case.

Key Words：emergency response capability，analytical hierarchy process，assessment model

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）12-0030-06

一、引言

應急管理屬于一種特殊類型的公共政策，是和突發事件緊密相連的一個概念，它的全部工作都是圍繞著突發事件而開展的。國內有代表性的為計雷（2006）對應急管理的定義：在應對突發事件的過程中，為了降低突發事件的危害、達到優化決策的目的，基于對突發事件的原因、過程及后果進行分析，有效集成社會各方面的相關資源對突發事件進行有效預警、控制和處理的過程。

應急管理工作的客體是突發事件，主體是政府或部門。作為客體的突發事件具有事前不確定性、發生的突然性和影響的巨大性這三大特性，從而決定了政府或部門日常要圍繞預防與準備、監測與預警、處置與救援及恢復與重建這四個環節提升應急能力。應急能力評估就是對政府或部門以上四個環節工作進行客觀評定和分析，以便及時、準確地發現存在問題和不足，并加以分析、解決，從而推動和提高應急能力。

應急評估是應急管理和決策科學化的基礎，其核心在于對一個單位、一個部門應對突發事件能力進行全面客觀的評定，圍繞應急能力來展開評估是基本方向。應急能力評定的難點在于如何將復雜、抽象的應急能力抽絲剝繭，細化為簡單、形象的可量化指標，而層次分析法是建立和解決指標量化的有效方法。本文所構建的應急能力評估量化模型對于人民銀行系統的應急評估工作具有較強的理論和實踐應用價值。

二、文獻綜述

（一）國外應急能力評估研究、應用現狀

現代應急管理源于美國，多集中在政府管理部門，應用性較強，學者的研究也多見于相關的報刊雜志上，沒有像其他學科那樣形成比較完善的體系，對應急能力評估來說實踐早于理論。

1. 美國實踐。美國是最早實施國家應急能力評估的國家。美國聯邦緊急事務管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）與國家應急管理協會（National Emergency Management Association，NEMA）于1997年聯合開發了應急能力評估體系（Capability Assessment for Readiness，CAR）。應用該評估體系，美國在1997年至2000年間對56個州、屬地和列島區進行了全面評估。

CAR評估體系包括13個一級指標，稱為應急管理功能（Emergency Management Functions，EMFs）；每個功能下設若干二級指標，稱為屬性（Attributes），共209項；屬性下又有若干三級指標，稱為特征（Characteristics），總共超過1014項。

CAR評估體系的打分是通過對每個屬性或特征按照1至3分的標準進行打分實現的。為了更好地理解評估的數據來源，還要求各州為各個評估結果添加附屬標記，列明評估分值是根據實際經驗驗證還是演練經驗驗證，以說明對該屬性/特征的評估依據。CAR指標體系中所有的屬性/特征都被賦予相等的權重，所有屬性的得分為其下屬特征得分的平均值，每個職能的得分是其下所有屬性得分的平均值。但是，由于各項屬性/特征在評估體系中的重要性不盡相同，這種賦權方式并不合理，也就不能更加科學、準確地反映其應急能力水平。

2. 日本實踐。2002年10月由日本消防廳和防災與情報研究所舉辦了“地方公共團體之地域防災能力及危機管理對盈利評估研討會”，設定了地方公共團體防災能力的評價項目，以討論日本防災能力及危機管理應急能力評估問題。評價內容包括：危機的掌握與評估、減輕危險的對策、整頓體制、情報聯絡體系、器材與儲備糧食的管理、應急反應與災后重建計劃、居民間的情報流通、教育訓練、應急水平的維持與提升。在“是否實施”方面，在有和無之間選擇其一；在“實施程度”方面，則盡可能利用數字來進行客觀的評估判斷。

3. 加拿大實踐。加拿大于2003年成立了加拿大公共安全和應急部（Public Safety and Emergency Preparedness Canada），負責加拿大所有聯邦政府部門和機構在保障國家安全方面的協調工作，并制定聯邦層面上的相關計劃和政策。該部制訂了加拿大應急管理框架，確定了應急管理的四大支柱及相關內容，即預防和減災、準備、應對和恢復。在預防和減災階段的評價項目包括：社區備災水平、預警系統的有效性、社區預期傷亡和損失的反應能力；在應對階段評估災害對安全、衛生、經濟、環境、社會、人道主義、法律和政治產生的影響；在恢復階段的損害評估包括公共評估（對公共財產和基礎設施的損害）和個體評估（對個人、家庭、農業和私營部門的影響和損害）。

（二）國內應急能力評估研究、應用現狀

目前，我國應急管理研究剛剛起步，且以單項災害管理為主，使得應急能力評估的研究也偏重于單項或單個行業應急能力評估。鄧云峰、鄭雙忠等（2005）構造了城市應急能力評估體系的基本框架，包括18個一級指標，分別是：法律基礎、管理機構、應急中心、專業隊伍、專職隊伍與志愿者、危險分析、監測與預警、指揮與協調、防災減災、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設施、資金支持、培訓、演習、宣傳教育、預案編制。劉傳銘、王玲（2006）從衡量政府應對突發事件的能力出發，充分考慮了政府的公共服務職能和應急管理特性，應用平衡計分卡構建了政府應急管理組織績效評估指標體系，使用HP多層次模糊評測法研究建立了政府應急管理組織績效評估模型，并對評價指標關聯因素進行了量化。鐵永波、唐川、周春花（2006）從系統理論的角度出發，運用層次分析法（AHP）和專家調查法合理地確定了各個評價指標的權重，建立了城市災害應急能力評價模型。張海波、童星（2009）認為應急能力評估應以風險識別和脆弱性分析為基礎，探索應急準備與應急績效之間的差異與因果關系，依據評估層次和評估內容選擇評估方法。盧文剛（2010）應用層次分析法等系統方法，從應急管理四個環節的角度，提取和辨識了反映城市電力應急能力的要素，初步構建起了適應我國城市電力系統現狀的電力應急能力評價指標體系。

國內外的研究和應用表明：定量分析日漸成為應急管理評估的一種研究趨勢，各種定量分析方法在應急評估中的應用也日趨廣泛，但現有研究多側重于對單個部門或單項突發事件、應急預案進行評估，研究方法還不是很成熟，尚未形成比較完整的研究體系。

三、人民銀行應急能力評估指標體系的構建

（一）人民銀行應急能力評估指標體系的構建原則

構建人民銀行應急能力評估指標體系，應堅持和遵循系統性、科學性、代表性、可行性等重要原則。系統性即人民銀行應急能力評估指標體系是由多個子系統綜合而成的，需要用多個指標同時描述才能較全面地反映其整體特征和相互關系。這就要求人民銀行所建立的應急評估指標體系具有足夠的涵蓋面，并盡可能完整、全面、系統地反映人民銀行應急能力的現狀?？茖W性即應急能力評估指標體系的設計和模型的建構，應符合基本的科學理論，符合客觀實際。指標能夠反映人民銀行應急能力的含義和目標的實現程度。代表性即影響應急能力的因素很多，但在實際評估過程中，應力求抓住重點，選取能夠正確反映人民銀行應急能力的本質指標，抓住具有代表性的關鍵測評指標?？尚行约粗笜说谋磉_和敘述要清晰明了，易于理解，要契合實際、方法規范、可操作性強。

（二）人民銀行應急能力評估指標體系構建方法技術路線

本文遵循應急能力評估指標體系設置的基本原則及思想，借鑒國內外專家學者的研究成果，結合人民銀行應急管理的特點，按照應急管理四環節，即預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建，采用現代綜合評價研究方法，采集基礎數據、選擇評估指標、建構評價模型，力求構建人民銀行應急能力評估指標體系（圖1）。

本文根據層次分析法（The Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP），將人民銀行應急能力作為目標層，依據應急管理四環節設計出人民銀行應急能力評估指標體系的一級指標，即預防與準備能力、監測與預警能力、救援與處置能力、恢復與重建能力。按照各一級指標的邏輯關系和主要內容層層分解，將4個一級指標分解為16個二級指標和53個三級指標，從而得到人民銀行應急能力評估指標體系（由于篇幅所限，各指標體系表格略）。

（三）人民銀行應急能力評估的AHP模型

人民銀行應急評估的AHP模型可以描述如下：

評價集：評價集是指對各層次指標的一種語言描述，是對各評價指標的評價集合。即U={u1，u2，…，un}。本模型中，取n=5，則評價集為：

U=={u1，u2，…，u5}={優秀，良好，中等，差，較差}。

權重集：權重集是指各指標所占目標層的權重系數，可以通過各個指標的相對重要性構造符合一致性原則的判斷矩陣，求解該判斷矩陣的標準特征向量得出。其中：

三級指標的權重集為：Bik=（bik1，bik2，…，bikn），（n={3，4，6}）；

指標權重的確定方法較多，一般可以分為主觀賦權法和客觀賦權法兩種。主觀賦權法是由專家根據經驗主觀判斷而得到權數，如層次分析法（AHP）、模糊綜合評價法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE）等；客觀賦權法根據指標之間的相關關系或各指標之間的變異系數來確定權數，如灰色關聯度法、TOPSIS方法、主成分分析法（Principal Component Analysis，PCA）等。其中客觀賦值法中，主成分分析法最為常用，但所需樣本量較大；主觀賦值法中，層次分析法最為常用，得出的數據也較為科學合理。因此，本文將采用層次分析法來確定各指標的權重。

1. 建立層次結構模型（具體層次結構略）。

2. 構造評估指標的判斷矩陣。在建立層次結構之后，每一層結構與該結構下的下一層元素構成一個子區域，對于子區域內的各元素采用Saaty1—9標度方法來構建判斷矩陣。設B層次中的元素B1，B2，……，Bn與上層元素A有關系，則可以通過以下判斷矩陣來表示：

bij的取值由Saaty1—9標度方法（表1）所確定。

可以看出判斷矩陣具有如下性質：bii=1，bji=1/bij。判斷矩陣的值可根據客觀數據、專家意見和分析者的認識綜合給出。

3. 計算判斷矩陣的特征值和特征向量并進行一致性檢驗。利用matlab軟件求出判斷矩陣的最大特征值 及標準特征向量 ，其中 的元素值為該級指標相對于上一級指標某因素的相對重要性排序權重。

一致性指標（CI）的計算式為：

根據判斷矩陣的階數n，查找相應的一致性指標RI。對于n=1，2，…，9，Saaty給出了RI的值，如表2所示。

計算一致性比率：CR=CI/RI

當CR<0.1時，說明判斷矩陣具有很好的一致性，判斷合理；

當CR=0.1時，說明判斷矩陣具有較好的一致性，判斷較為合理；

當CR>0.1時，說明判斷矩陣不符合一致性原則，需要對判斷矩陣進行重新修正，直到滿足一致性檢驗為止。

滿足一致性檢驗的最大特征值 對應標準向量 的元素值為該級指標相對于上級指標的權重值。依此類推，我們可以利用AHP法，求出各級指標相對于目標層的絕對權重。

4. 評估指標的綜合打分。人民銀行應急能力評估可以通過對53個三級指標打分來實現。為提高打分的準確性和有效性，本文采用專家打分法、自評估打分法和交叉評估打分法相結合的方法對各三級指標進行量化打分。為便于計算，本文采用平均權重法，三種打分方式得到的分值各占三分之一，加權平均后得到評估對象的各指標分值，相應記為Pi，把各個指標的所得分值與其對應的權重 相乘，即可求出人民銀行應急能力的評估結果R。具體打分標準如表3所示：

表3中各評價等級的含義如下：

優秀：應急能力完全符合應急管理工作要求，無需改進。

良好：應急能力還達不到應急管理工作要求，已經找到存在的問題，并已制定切實有效的措施進行了改進并達到預期效果。

中等：應急能力達不到應急管理工作要求，已找到存在的問題，并已制定改進措施但未達到預期效果。

差：應急能力達不到應急管理工作要求，已找到存在的問題，但未制定具體的改進措施。

較差：應急能力達不到應急管理工作要求，也未找到問題所在。

人民銀行應急能力評估模型的表達式為：

式中：R為人民銀行應急能力的評估值；Pi為各評價指標的定量打分值； 為各評價指標的權重。

根據表3可以判斷出人民銀行應急能力R的強弱。還可以對各級指標所得分值進行綜合判斷，找出人民銀行應急管理工作中的問題和薄弱環節，并采取針對性的措施進行完善和補充，不斷提高人民銀行應急管理工作的水平。人民銀行應急評估的AHP模型具體建模過程如圖2所示。

（四）模型的計算

以下將對人民銀行應急能力評估的AHP模型進行求解，得出各指標的權重。模型求解如下：

1. 構造一級指標的判斷矩陣，求解得到各一級指標相對于目標層的權重。

從評價結果可以看出，救援與處置能力最為重要，其次為恢復與重建能力，最后為預防與準備能力、監測與預警能力。同理，可求解得到各二級（三級）指標相對于其一級（二級）指標的權重。

4. 求解各二級指標、三級指標相對于目標層的權重。各二級指標相對于目標層的權重為： ，

其中i={1，2，3，4}，j={1，2，3，4}。各三級指標相對于目標層的權重為： ，

其中k={1，2，3，4，6}。如此，可得到各一級、二級、三級指標相對于目標層的權重 。

5. 人民銀行應急能力評估。在得到各級指標相對于目標層的權重后，人民銀行應急能力的評價可以通過對53個三級指標的打分實現。在評分過程中，綜合運用三種打分方式，由打分主體按照評分標準對各評估對象的三級指標進行量化打分，得到三種打分方式各自的指標得分，加權平均后得到各三級指標的評價分值Pi。把各個指標的分值Pi與相對應的權重（ ）

相乘即可得到人民銀行應急能力的評價結果（R）。評價結果R的參照標準為：

（1）0

（2）2.9

（3）3.5

（4）4.0

（5）4.5

四、實證檢驗

2010年人民銀行濟南分行按照總行統一部署，組織對分行機關及山東轄區中心支行的應急管理能力進行了全面評估。本文以人民銀行濟南分行2010年應急評估為例，選取某市中心支行為評估對象，應用AHP模型，對各三級指標進行綜合評價打分，根據各指標指標權重，得出該市中心支行應急能力的評估值，以驗證模型的實用性和有效性。

（一）某市中心支行應急能力評估實例

本文以專家打分法、自評估打分法和交叉評估打分法對該中心支行進行打分。在打分過程中，請5位專家 和其他5家市中心支行對該中心支行的應急能力按照規定標準進行了量化打分。同時，該市中心支行也對自身應急能力進行了自評估打分。匯總評價分值加權平均后得到該市中心支行的應急能力得分，如表4所示。

從該市中心支行應急能力評估得分情況可知：有43項應急能力得分在4.1分以上，即良好級以上；有9項應急能力得分在4.0分及以下，還有待改進和提高。

在通過AHP模型得到該市中心支行各三級指標的得分后，進而可以得到該中心支行各二級指標、一級指標及應急能力的分值，具體得分如表4所示。

從表4可以看出，該市中心支行應急能力分值為4.3分，為良好級。從一級指標來看，除監測與預警能力等級為中等外，預防與準備能力、救援與處置能力、恢復與重建能力等級均為良好級。從二級指標得分來看，除應急預案演練、應急投入成本監測、監測制度完善程度、事后應急制度完善為中等外，其他各二級指標均為良好級以上。

（二）某市中心支行應急能力評估發現的主要問題探析

一是應急演練需要加強。實證評估顯示，該行應急演練得分低，其主要原因是：該行部分專業對演練重視程度不高，演練走過場，演練場景設置、參與人員和操作環節等脫離現實，對應急指揮系統、可能引發的次生、衍生和耦合事件缺乏演練；該行日常演練中存在專項演練多、單部門組織的多、常規推演多，綜合性、跨部門、隨機抽演項目偏少的問題，特別是缺乏與地方政府及公安、交通、電力、電信、商業銀行等部門的合作演練，與實際突發事件突發性強、牽涉面廣、聯動性強的特點不符合。同時，該行對演練評估重視不夠，相關演練資料沒有及時匯總歸檔，沒有及時進行演練評估。監測人員信息判斷能力低的原因是信息收集滿足于事后報告，對一些潛在矛盾和苗頭性問題反應不敏感、發現不及時、分析不超前。

二是應急投入需要加強。實證評估顯示，該行一級指標監測與預警能力中的二級指標應急投入成本監測得分為3.6，相應的三級指標應急管理投入情況、應急資源儲備、應急管理規劃投入得分分別為3.8、3.5、3.6，均為中等。主要原因在于應急投入缺乏規劃，各項投入特別是物資儲備基礎薄弱，管理分散、儲備隨意，沒有結合需求建立物資儲備動態監控體系，無法有效保障應急所需。

三是聯動協調不夠。實證評估顯示，該行一級指標救援與處置能力中下的三級指標——應急協調配合能力、應急通訊、應急輿論引導能力等得分均在4.0以下。主要是該行應急協作機制建設滯后，與地方黨委政府、宣傳、電力、電信、消防、公安、金融辦、銀監、證監、保監等部門，以及軟硬件提供商、技術支持單位間日常應急協調聯絡不夠緊密，影響反應速度和處置效率。

（三）對某市中心支行應急能力改進的措施和建議

根據該行應急能力評估中揭示問題，專家和有關人員提出以下改進建議：

一是切實提高演練的實戰性。組織演練中要減少“演”的成分，增強“練”的程度。轉變演練思路，努力推進應急演練由專項演練向綜合演練轉變、單部門組織向多部門組織轉變、常態演練向隨機抽演轉變“三個轉變”。通過模擬實戰環境、采取隨機或突擊方式組織，以及加大對實戰性強、跨部門、有特色、有代表性的演練項目的觀摩，切實推動實戰演練。

二是推進應急協調協作機制建設。一方面，要加強與毗鄰中心支行，以及行內各部間的應急協作機制建設；另一方面，建立人民銀行與地方黨委政府、電力、電信、消防、公安、衛生、地震、地質、氣象、金融辦、銀監、證監、保監等部門，以及軟硬件提供商、技術支持單位間的應急協調機制。在探索加強地區間、部門間應急協作機制時，注意明確各自職責，提高反應速度和處置效率，積累多部門、多地區、多領域協調配合應對重特大突發事件的經驗。

三是加強應急物資儲備建設。針對評估中暴露的應急物資儲備基礎薄弱、管理分散、儲備隨意等問題，建立物資儲備臺賬，推動完善應急物資儲備動態管理制度。同時，可探索通過與供應商簽訂儲備供貨合同、在全轄擇點布局設立應急物資儲備庫等方式，增強儲備靈活性，擴大保障輻射范圍，以備不時之需。

五、結論與展望

人民銀行應急能力評估工作開展時間較短，還沒有建立科學、規范、系統及操作性強的應急能力評估指標體系，整體應急評估工作尚處于探索階段。

本文應用層次分析法建立了人民銀行應急能力評估模型，對各指標權重進行了求解得到了各級指標相對于目標層的絕對權重，并確定了各級指標的評價標準、評價等級，建立了人民銀行應急能力評估的量化模型。同時，以某市中心支行為例，進行了案例分析，進一步檢驗和驗證了模型的實用性和準確性，對提高人民銀行應急能力評估的針對性、有效性和全面性具有一定的指導和借鑒意義。

第一，本文運用系統理論的層次分析法對人民銀行應急能力評估模型進行了研究，在Matlab軟件的輔助下，得到各級指標的權重，克服了評估過程中計算量大、人為誤差等因素，提高了評價模型的精度。同時，該評估模型還將定性評價和定量評價相結合，具有較強的綜合性、科學性和客觀性，是一種可行的評估模型，具有較高的應用和推廣價值。

第二，應用層次分析法構建的人民銀行應急能力評估模型，既是一個完整的評估體系，又可以作為獨立的個體來單獨評估分析。具體來說，不僅可以對評估對象的總體應急能力進行評估，還可以對各個細化應急能力進行評估，從而較為清晰、明了地發現應急能力的薄弱環節，采取有針對的措施進行整改和完善，不斷增強應急能力，提高應急管理水平。

第三，運用層次分析法對人民銀行應急能力評估進行研究具有直觀的表達方式，但在評價過程中，由于判斷值的誤差、專家和評估主體經驗的不同，評價的結果會有些偏差。在今后的研究中可以考慮通過一些數學方法（如迭代法、先驗概率法）和多次專家調查評估法來減少偏差。

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（責任編輯 孫 軍）