我國房地產領域外資流入管理政策問題探析

近年來，隨著我國房地產領域利用外資規模的不斷擴大，房地產領域外資流入管理政策存在的不足逐步暴露出來。因此，進一步加強房地產領域外資監管和防范跨境資金沖擊風險，是促進我國房地產市場健康發展的必然要求。本文對我國房地產領域的外資監管現狀及政策存在的問題進行了分析，并從交易、匯兌、融資等環節提出了規范外資流入我國房地產領域的政策建議。

一、我國房地產領域外資流入的主要途徑

（一）非居民購買境內商品房

2002年以后，我國取消了內銷房和外銷房的區別政策，境外機構和個人購買境內房產限制較少，為非居民購買國內房產開通了重要渠道。但自2006年開始，國家對非居民在境內購買商品房限制了購房主體和購房用途，只有符合規定條件的境外機構和個人才能在境內購買自用、自住商品房。

（二）外資房地產企業直接投資境內房地產開發

隨著我國城市化進程不斷加速，城市內部的拆遷改造、房屋翻修等產生大量的房地產投資需求推動著房地產市場規模不斷擴大，房地產業利用外資總額保持逐年遞增趨勢。據統計，2010年我國房地產行業利用外資796億元、同比增長66%；2011年1—10月份，我國房地產行業利用外資為714億元、同比增長32.4%。

（三）境內外資房地產企業借入外債

2007年之前，我國對房地產外資企業借用外債無特別限制，舉借外債是外資流入境內房地產領域較為常見的一種方式。2007年我國房地產外債新政策出臺后，通過舉借外債融資流入房地產業的現象逐年減少。

二、我國對房地產領域外資流入的管理現狀

（一）多部門鏈條式管理機制

2006年以前，我國對外資投資境內房地產市場的約束不大。2006年7月，建設部、商務部、國家發改委等六部委聯合發布了《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》（建住房[2006]）171號），這是我國對外資流入境內房地產市場的首部約束性法規，體現了多部門鏈條式管理的思路。按照職責分工，建設部門指導城鎮土地使用權有償轉讓和開發利用；發改委和商務部門負責房地產項目的審批；工商、稅務部門負責對商務主管部門批準的外商投資房地產企業的注冊登記和稅收征收管理；外匯管理部門對外商投資房地產企業外匯收支的合規性進行調節和管理。總體來說，建設和商務等部門的監管屬于交易環節的管理，外匯管理部門的監管屬于匯兌環節的管理。對外資流入房地產領域的管理主要集中在上游的交易環節，外匯管理部門在上游交易管理基礎上對外匯資金的進出實施一定的限制。

（二）交易環節圍繞“土地使用權”進行門檻設定

1. 以《外商投資產業目錄》（以下簡稱《目錄》）為綱。2007年版《目錄》是我國指導外商投資方向的重要文件。2007年前“普通住宅的開發建設”屬于外商投資鼓勵行業，2007版《目錄》公布后，房地產行業的投資行為全部被列入外商投資“限制”行列。

2.“商業存在”是基礎。按當前政策規定，境外機構和個人在境內投資購買非自用房地產必須設立外商投資企業、在核準的經營范圍內從事相關業務。這是目前外資流入境內房地產開發領域的唯一途徑。

3.“項目公司”是前提。設立外商投資房地產企業，無論是新設、非房地產企業增加房地產經營范圍，還是已設立房地產企業增加新的房地產建設經營業務，其前提是取得土地使用權、房地產建筑物所有權，或取得土地使用權的意向。

4.“嚴格程序”是保障。未付清土地使用權出讓金的外商投資房地產企業，只能取得商務主管部門和工商行政管理機關頒發的臨時性證照，即一年期的《外商投資企業批準證書》和《營業執照》，此類企業必須在一年內達到政策對外資房地產企業的要求。

5.“備案管理”是關鍵。所有由地方部門審批的外資房地產公司須上報商務部備案。自2007年5月起，未經商務部備案的外商投資房地產企業無法辦理資本項目結售匯手續。因此，備案成功與否實質上已成為控制外資流入境內房地產市場的關鍵環節。

6. 其它措施為補充。外資投資房地產企業要符合商務部門規定的投資總額和注冊資本的比例關系。同時，嚴格控制以返程投資方式并購或投資境內房地產企業，禁止境外投資者以變更境內房地產企業實際控制人的方式規避外商投資房地產審批的行為。非居民購買境內商品房是否屬于“自住和自用”應由房地產產權登記部門進行審核。

（三）匯兌環節以“商務部備案”為依據增設防線

外資流入房地產領域的外匯管理主要以“商務部備案”作為基礎，這是房地產外資企業外匯管理不同于普通外資企業管理的主要體現。

1. 外匯登記門檻提高。2007年6月1日以后（含）取得商務主管部門批準證書但未通過商務部備案的外商投資房地產企業，外匯管理部門不予辦理外匯登記手續。

2. 匯兌條件更加嚴格。相對于一般外商投資企業，外商投資房地產企業匯兌條件更加嚴格。一旦外匯管理部門或銀行發現其存在未完成商務部備案手續、未通過聯合年檢或違規設立等行為，即使已通過外匯登記手續，也不得為其辦理資本項目結售匯手續。

3. 對融資資格加以限制。外資房地產企業舉借外債的，企業必須是2007年6月1日以前備案的外商投資房地產企業（含），其外債規模嚴格控制在2007年6月1日以前的“投注差”范圍內。在“外商投資房地產企業注冊資本金未全部繳付”等三種情況下，外資企業不得辦理境內、境外貸款，外資企業的外匯借款不能結匯。

三、我國房地產領域外資流入管理政策亟待完善

（一）交易管理環節中《目錄》中對外資企業組織形式的要求有待明確

部分外資通過與其在境內已設立的外商獨資子公司合資設立房地產企業的形式，來實現對中外合資房地產企業的直接和全面控制。如某中外合資房地產企業名義上由外方出資90%、“中方”出資10%。實際上“中方”系外方在境內設立的外商獨資房地產企業，所謂的中外合資房地產企業實際上最終由外方全資控制。這一模式規避了《目錄》中外商獨資企業“不得進行土地成片開發”等相關限制。

（二）對房地產關聯行業的外資流入審批監管有待加強

部分外資通過投資國家非限制的管理咨詢、市政工程建設等與房地產業關聯度較高的行業進入境內后，經過復雜交易后資金最終流入房地產開發領域。如某管理咨詢公司的外方投資意圖為房地產開發，由于項目用地限制問題而采取迂回戰術，先設立咨詢管理類企業，待時機成熟后將資金轉投房地產項目，這就有效地規避了監管限制。

（三）房地產領域的返程投資管理政策有待進一步細化

現行政策明確規定，“嚴格控制以返程投資方式（包括同一實際控制人）并購或投資境內房地產企業”，但現行文件對“嚴格控制”沒有明確界定，事實上有許多返程投資企業進入房地產開發領域，返程投資房地產企業的實際數量可能超過FDI系統登記的數量。同時，返程投資渠道為企業構建了雙融資平臺，企業通過返程投資在離岸市場進行融資的行為，削弱了我國房地產市場信貸政策的有效性。

（四）政策對外資流入房地產市場結構的調整作用有限

外資一般選擇進入房地產的中高端市場，外資房地產企業頻頻成為地王、不斷增加中高檔市場供給，不僅加劇房地產市場結構性失衡局面，而且其較高的上市價格推高了整體房價。從非居民購房情況看，非居民多購買多套住房而且多為高檔住宅，從而進一步帶動了投資性和投機性購房。

（五）不利于優化利用外資質量和結構

隨著我國房地產市場的持續走高，投資者投資房地產的熱情高漲，部分熱點地區房地產投資在外商投資總額中占比高達三分之一。據統計，2011年前10個月，濟南房地產外商投資占當地外商投資總額的比例高達25%，青島房地產外商投資占當地外商投資總額的比例高達34%。

四、政策建議

（一）加強各部門對外資流入房地產領域的監管合力

對外商投資房地產企業的經營范圍進行統一界定，防止各部門對外資進入房地產開發領域的經營范圍尺度把握不一。加強對房地產關聯行業設立環節及資本金結匯監管。嚴格控制房地產企業與其它關聯企業之間的民間借貸行為。建立和健全跨部門的房地產外資交易的統計和信息共享機制，構建包括外資流入我國房地產市場開發領域和一、二級交易市場領域的全方位統計監測體系

（二）探索對外資流入我國房地產領域的規模管理手段

合理設置外資流入我國房地產領域的預警指標體系，通過對外資通過直接投資、外債和非居民購房等途徑進入我國房地產領域的大量數據監測進行分析、評估外資流入房地產開發領域的合理水平，超過預警指標可啟動規模管理模式。監管部門應確定并適時調整房地產行業利用外資年度總規模，以此控制外資流入我國房地產開發領域的總體風險。

（三）控制境外風險資本通過返程投資等方式流入我國房地產市場

對于流入房地產開發領域的外資，可根據其經營范圍的種類設定準入門檻。另外，可考慮成立“境外投資主體信息”咨詢輔導中心，建立“投資信息”文獻庫，開展市場精細化評估，在各管理部門共享境外特殊目的公司清單，收集、研究境外投資主體信譽、資信方面的有關信息，對各類外資流入房地產領域違規行為進行打擊。

（四）優化外資對我國房地產市場的投向和投資結構

調整利用外資思路，把主要力量放在提升經濟環境的吸引力上來，提高外資質量和利用效率；加強宣傳與引導，鼓勵外商投資于高技術產業、先進制造業、現代服務業、現代農業和環保產業，發揮外資在推動科技創新、產業升級、區域協調發展等方面的積極作用。同時，建立科學的外資質量評估體系，依據質量評估體系中的標準對引進的外資進行檢查、對照、分析、評價。

（責任編輯 孫 軍）