歐洲主權債務危機的根源與出路

摘 要：歐洲主權債務危機是主權問題與銀行問題相互作用的結果，其根源在于歐洲銀行體系和政治結構的特殊性。要化解主權債務危機需要實現財政政策的一體化和銀行監管的一體化，同時進一步推動歐盟和歐元區改革。

關鍵詞：歐洲主權債務危機；歐盟；歐元；銀行

Abstract：European sovereign debt crisis is the interaction between sovereign and bank issues and roots in particularity of European bank and political system. To solve sovereign debt crisis should imply the financial policy and bank supervision integration and improve the EU and Euro reform.

Key Words：European sovereign debt crisis，European Union，Euro，bank

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）12-0027-03

一、概述

2008年全球金融危機爆發，2009年美國基本完成了化解銀行危機的工作，而歐洲銀行危機一直到今天也沒有得到緩解，主要原因在于歐洲銀行體系和政治結構的特殊性。

實際上，歐洲主權債務危機是主權問題與銀行問題相互作用的結果，是主權和銀行的雙重危機。如果歐洲銀行體系不是如此脆弱，歐盟對希臘主權債務危機的處理完全可以采取不同方法。

這次歐洲主權債務危機充分暴露了歐盟和歐元區政治制度以及行政決策能力的缺陷，雖然歐洲中央銀行部分地彌補了這些缺陷，但它無法根本解決這些問題。

在歐盟層面上化解歐洲主權債務危機至少需要三個條件：（1）財政政策一體化，即在歐元區實行統一的財政政策，與統一的貨幣政策保持一致。（2）銀行監管一體化，即在歐元區建立統一的銀行監管政策框架。（3）進一步推動歐盟和歐元區改革，為財政政策一體化和銀行監管一體化提供政治支持。

二、歐洲的銀行危機

2007年8月以來，歐洲銀行體系一直處于脆弱狀態，歐洲中央銀行一直在向各成員國的銀行機構提供非常規的流動性支持。與之相似的做法是美聯儲的“定期貸款拍賣”，但它已于2010年3月結束，而歐元區至少在2012年初之前都會這樣做。

在歷史上，歐洲的銀行很少被拆分和重組，即使在2008年的全球金融危機中，也只有兩家大銀行被拆分和兼并，它們是蘇格蘭哈利法克斯銀行和富通銀行。相比之下，在此次危機中，美國有更多金融機構進行了兼并和重組，包括全國金融公司（Countrywide Financial）、貝爾斯登、雷曼兄弟、美國國際集團、華盛頓共同基金、美林公司等。

歐洲不愿意接受銀行破產和重組，是因為與歐洲的經濟規模相比，歐洲銀行的規模過于龐大。根據國際清算銀行統計，2009年，排名前三的銀行的總資產在荷蘭相當于國內生產總值的406%，在英國是336%，在瑞典是334%，在法國是250%，在西班牙是189%，在意大利是121%，在德國是118%，相比之下，在日本為92%，在美國僅為43%。歐洲銀行規模過于龐大的原因有很多：（1）歐洲國家主要通過銀行體系進行融資，而美國的非銀行金融機構和資本市場提供了資本和信貸總量的絕大部分。（2）由于歐洲的銀行規模過大，以至于政府不能允許銀行破產，道德風險使歐洲銀行的規模進一步擴大。（3）歐洲大銀行有57%的業務活動在國外，美國這一比例只有22%。

在歐洲，銀行系統與政府部門之間存在相互依存關系。比如，在德國，一些地方官員在當地公有銀行的董事會里兼職，并從中獲得經濟利益。在西班牙，公有銀行經常被當作地方政府發展經濟的政策工具使用。在意大利，與地方政府關系密切的基金往往是重要金融機構的股東。在法國，金融政策的制定者與銀行高層經理大都來自同一批高層文官，其慣常做法是政府官員在其職業生涯的中期會轉向銀行的高層經理。

各國政府對本國銀行的保護并不僅僅是公私部門精英之間的互利關系在起作用，經濟民族主義也在發揮作用。在多數歐元區國家，銀行常常被視為國家或地方政府的“支柱”，人們假定銀行繁榮與國家利益存在一致性，盡管這種假設從未得到過證實。正是這種觀念使幾乎所有的歐洲政府都不承認“大而不能倒”會帶來道德風險，也否認綜合銀行模式的內在利益沖突。

此外，2009年春季，美國的“壓力測試”確定，美國19家大型金融機構中有10家資本不足，隨后的補充資本計劃增強了投資者的信心。在歐盟，沒有實施篩選和補充資本的程序。2009年9月歐盟第一輪“壓力測試”對市場的影響微乎其微，因為它們沒有公布對每一家銀行的測試結果；2010年7月，歐盟進行了第二輪“壓力測試”，并公布了91家金融機構的測試結果，由于數據不透明、不完整，一些通過測試的金融機構不久就因資本不足而被曝光了，比如，愛爾蘭聯合銀行。2011年7月，歐盟通過了第三輪“壓力測試”，信息披露工作才有了較大改善。

三、銀行危機與主權危機

2009年12月，標準普爾公司宣布，將希臘的長期主權信用評級從“A-”降為“BBB＋”，歐洲主權債務危機的序幕由此拉開。接著希臘尋求歐元區成員國和國際貨幣基金組織的幫助，并于2010年5月宣布接受第一批有附加條件的1100億歐元援助。后來，歐元區決定設立歐洲金融穩定基金（European Financial Stabilisation Facility），資金規模為4400億歐元。歐洲中央銀行也啟動了“債券購買計劃”，在二級市場上購買希臘等國家的政府債券。歐洲金融穩定基金和國際貨幣基金組織共同批準向愛爾蘭（2010年11月）和葡萄牙（2011年4月）提供有附加條件的一攬子援助。2011年7月，歐元區各國決定再次援助希臘。

主權信用與銀行體系之間的相互關系是理解歐洲主權債務危機的關鍵。歐元區各銀行不僅大量持有該銀行總部所在國的政府債券，對歐元區成員國主權債務的跨境敞口也較大。

從目前的情況看，歐洲主權債務危機之所以不斷惡化，是歐盟曾錯失了一個機會，即在2009年他們未能果斷解決銀行危機，那時市場狀況相對有利。如果希臘債務能夠在2010年上半年被重組，歐洲就不會出現如此嚴重的主權債務危機。

在歐洲主權債務危機中，債務重組方案被稱為“私營部門參與”，這是對希臘的援助方案的附加條件之一，該方案于2011年7月開始實施。正是銀行體系的脆弱性導致歐盟選擇了“私營部門參與”的“自愿”救助形式，很明顯，這對于希臘和歐元區來說都是最壞的選擇：一是使希臘政府信譽進一步惡化；二是評級機構認為“私營部門參與”的本質是“有選擇地拖欠債務”。

四、歐盟的制度危機

從2010年5月起，在應對歐洲主權債務危機的過程中，歐盟領導人顯得十分遲鈍，他們只能對危機的前一階段而不是當前階段、更不是下一階段做出反應。當然，歐盟是由其成員國的政府代表組成的，他們首先要對本國的選民負責，在制定救助方案時，他們首先要考慮本國利益，因此，歐盟沒有辦法提高工作效率。

這是“政府失靈”而不是“個別領導人”失職，因為核心問題是歐盟委員會沒有得到充分的授權，并且各成員國的利益與歐盟的整體利益存在非一致性。雖然法國與德國的共同行動有時可以填補行政領導力的空缺，但兩國的共同行動會受到其責任感與合法性的制約。

在應對歐洲主權債務危機的過程中，一些超主權金融機構發揮了重要作用，最明顯的例子是歐洲中央銀行。2010年5月以來，歐洲中央銀行憑借“債券購買計劃”，在二級市場上購買其成員國的債券。不過，人們擔心歐洲中央銀行在這條道路上已經無法再向前走了，有不少選民提出，那是對財政政策的危險干涉，會破壞歐洲中央銀行的獨立性和職業操守。

五、化解危機的條件

歐元存在先天性缺陷，比如，缺乏統一的財政政策和統一的銀行監管政策。不過，這些缺陷在1991年《馬斯特里赫特條約》簽署之時就已經存在，它并未阻止歐元在1999年問世，也未能阻止歐元在第一個十年中取得成功。實際上，如果歐洲銀行危機能夠在2009年得到化解，如果歐元區經濟在2010年能夠保持較高的增長率，這些缺陷未必是致命。然而，由于危機后歐洲經濟復蘇遲緩，市場對歐元失去信心，這些缺陷被不斷放大，以致成為歐洲主權債務危機的制度性根源，現在歐元區已經到了不解決這些先天性缺陷就無法擺脫危機的地步。

在此背景下，解決歐洲主權債務危機至少需要以下條件：

第一，財政政策一體化。它已經以間接形式存在于歐洲，包括歐盟委員會和歐洲投資銀行，還有歐洲中央銀行及其擔保政策。創設歐洲金融穩定基金和決定以較低利率向陷入困境的成員國提供貸款等措施表明，歐元區正沿著財政一體化的方向前進。財政一體化可能采用哪些形式呢？主要有兩種：一是以歐元區“藍色債券”的形式讓其成員國集中發行債券，并且通過“紅色債券”滿足各國進一步的融資需求，這將會在成員國的層面上嚴格市場紀律。二是在歐元區成員國聯合擔保或部分擔保下，發行“歐元債券”，使歐元區主權債務一體化。

第二，銀行監管一體化。具體講是以歐盟立法的形式建立歐元區統一的銀行監管框架，最近創設的歐洲銀行管理局被賦予部分風險監督和危機管理職能。對歐元區銀行的統一監管，至少需要三個步驟：（1）授予歐洲銀行管理局對整個銀行體系的監管權。（2）完善歐洲銀行管理局治理結構，以使其政策決策更加符合歐元區的公共利益，目前的政策決策框架是27個歐盟成員國的簡單多數表決，在這一框架下，小國影響力相對其經濟規模而言顯然是過大了，這樣的制度安排不利于歐洲穩定。（3）歐洲金融穩定基金對其成員國的存款保險制度提供擔保，防止由主權債務危機而引發的銀行擠兌。總之，銀行監管一體化的基本思路，是讓銀行與其國家主權“脫鉤”，從根本上消除歐盟簡單多數的表決制度，為建立統一的歐洲銀行監管框架掃清障礙。這也曾是國際貨幣基金組織前總裁卡恩的設想。

第三，推動歐盟委員會改革，為實現財政政策一體化和銀行監管一體化提供政治支持。從某種意義上講，目前歐盟面臨的最嚴峻的挑戰是政治挑戰，其內容涉及到各成員國的全民公決和修改憲法。也正是從這個角度看，歐洲主權債務危機必須由歐洲人自己來解決，歐洲的國際伙伴可以向他們提供幫助，但不能代替他們解決問題。

六、前景分析

有人認為，歐元是注定要失敗的試驗，還有人認為，歐洲沒有能力進行改革。這些看法都是錯誤的，我不贊成過度悲觀的觀點。雖然歐洲的貨幣聯盟是一次試驗，但并非所有的試驗都會失敗。歐元區成員國已經表現出了堅定的政治決心，要讓貨幣同盟永久化。歐洲主權債務危機以來，它們已經采取了許多措施推動改革，抵制了民粹主義的誘惑，并且愿意接受進一步的調整和改革。

我認為，無論道路如何崎嶇，歐元區的完整性將在這次危機中得到保存，歐盟終將戰勝困難，走出艱險，建立更穩固、更富彈性的政治和經濟政策框架。

（責任編輯 耿 欣）