經濟適用住房貨幣直補改革:日照模式

摘 要：加快社會保障住房建設不僅能夠改善中低收入群體福利，也是我國加快城市化進程和保持經濟可持續增長的重要保障。日照市經濟適用住房政策通過“用地市場化、補助貨幣化、購房自主化、運作透明化”的貨幣直補改革，降低了尋租機會，緩解了保障性住房建設的融資難題，相比原有的實物補貼政策具有更高的效率，實現了帕累托改進，為當前我國保障性住房建設提供了有益的借鑒。

關鍵詞：經濟適用住房；貨幣直補；實物補貼；日照模式

Abstract：The development of social security housing can not only improve the welfare of low income groups，but also can be the important guarantee of accelerating urbanization process and maintaining sustainable economic growth. Through researching the case of monetary subsidies of affordable housing of Rizhao，this article concludes that the monetary subsidies can effectively reduce the chance of government rent-seeking，and solve the affordable housing financing problems to some extent，which achieve the Pareto Improvement and provide relative suggestions.

Key Words：affordable housing，monetary subsidies，material placement，Rizhao case

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）12-0050-05

一、引言

回顧我國保障住房政策的發展歷程，可以說在我國包括廉租住房、經濟適用住房、限價商品房三大住房保障政策中，經濟適用住房政策最為復雜。其內涵經歷了從“住房供應體系主體”到“具有保障性質的政策性商品住房”，再到現在的“具有保障性質的政策性住房”演變；保障對象經歷了從“中低收入家庭”到“城市低收入住房困難家庭”的發展。我國的經濟適用住房政策在實踐中出現了許多問題，自其出臺之日起，相關爭論就沒有停止過。

本文所論及的日照市是當前保障住房體系較為完善的城市之一，因為日照市不僅在全國率先實施經濟適用住房貨幣直補改革，同時還建立起廉租住房補貼、廉租住房實物配租、公共租賃住房制度，形成了多層次的保障住房體系。因此，本文擬通過對日照案例的研究剖析，為解決保障住房問題提供一些思路。

二、相關理論研究綜述

目前，各國政府都把保障性住房作為公共政策的一項重要內容，也是國內外學術界長期關注的焦點之一。綜合國內外學者觀點，主要有三類觀點。

（一）政府直接提供住房

如溫納（Edmundo Wema，1999）以華盛頓的情況為例，論證了政府直接參與公共住房供給的干預可能是正確的。他認為公共住房供給并不是完全不能解決問題，而是具有內在的缺陷，政府應當通過政策制定集中解決這一問題，而不是一味用另一種方式加以替代。在國內，田原（2005年）根據價格歧視理論， 證明了政府對弱勢群體低價售房對整個社會是有利的，經濟適用房劃撥用地是可行的，應當向住房弱勢群體積極推廣經濟適用房制度。

（二）政府提供住房貨幣補貼

奧海斯（Ohls，1975）通過均衡條件來模擬市場行為，應用計算機模擬得出結論：從政府成本的視角分析，通過提供住房貨幣補貼來增加低收入住房消費的政策（如租金優惠券計劃Rent Voucher Program）比政府直接為低收入者興建住房的政策（如政府新建計劃New Construction Program）更加有效。阿佩格（Apgar，1990）、布曼（Burman，1992）、亞格（Yeager，1996），奧森（Olsen，2000）等諸多學者都支持用租金補貼的方式取代集中興建公共住房的實物補貼模式。在國內，部分學者也認為，經濟適用房作為政府為城市中低收入家庭提供的一種公共福利（實物補貼），現在已經出現了種種難以控制的違規現象，違背了該政策的初衷，給國家造成了經濟損失，應當予以取消，而代之以貨幣補貼（宋博通，2001；徐滇慶，2005；徐紅，2005）。

（三）提供住房或貨幣補貼應視具體情況而定

巴頓（Stephen E．Barton，1996）則認為，采用哪種供給或補貼方式要視資助人數、管理方式、金融、政治的穩定性和政策支持度而定。莫瑞（Murray，1999）也指出，采用哪一種保障方式要視具體情況而定，如果沒有合適的可支付住房（Affordable house），即使發放住房券也是不起作用的，還是需要通過直接實物補貼興建公共住房。在國內，也有部分學者持類似觀點。方建國（2008）從環境動態的視角推導證明，在房價穩定的時期，政府的住房保障政策應盡量以市場為主，采取對消費者實施貨幣補貼政策的效率要高于實物補貼政策，即補“人頭”，而不是補“磚頭”。而在房價持續明顯上漲的情況下，由于對低收入者進行住房實物補貼可以規避房價快速上漲的風險，政府采取補“磚頭”而不是補“人頭”的住房保障政策則更為有效。

對于上述觀點，筆者傾向于第三類，即提供住房或貨幣補貼應視具體情況而定，日照市建立多層次住房保障體系的實踐也證明了這一點。

三、經濟適用房貨幣補貼的范本：日照模式

山東省日照市是一座新興的沿海開放城市，總面積5310平方公里，人口280萬，其中市區人口35萬。從2003年起，該市創新了住房保障運作模式，探索建立了經濟適用房貨幣直補、廉租住房補貼、廉租住房實物配租、公共租賃住房建設的住房制度體系，引起了多贏的效果。特別是經濟適用住房貨幣直補，得到了國務院、住房建設部、山東省委省政府的充分肯定，并在2009年入選了中央組織部編寫的第三批全國干部培訓教材《以科學發展觀為主題的系列案例選編》一書。據不完全統計，到目前已有50多個地市組團前來日照考察學習。

（一）“日照模式”的由來

提起經濟適用房和廉租房的建設，業界無疑是爭議一片。這種情況在2003年前的日照市也曾出現過。當時日照市就沿用傳統的“定向建房、集中分房、被扶助對象低價購房”的方式，向中低收入家庭提供經濟適用房。

1999年，日照市實行住房制度改革，取消福利分房，住房實現貨幣化分配后，日照啟動經適房項目，組建了7人編制的經濟適用房發展中心，在城市西郊建設榮華小區，這個規劃10萬平米，首期4萬平米的經濟適用房項目，2000年正式對外銷售，銷售價格為每平米750元，是當時市場價格的一半左右，但直到2003年這700套房子僅賣了450套。主要是因為該小區位置偏遠、設施配套不完善，有錢的不愿買，沒錢的買不起。

在總結了經濟適用房遭遇棄購的尷尬狀況后，日照市開始謀劃經適房制度改革。2003年6月，日照以政府文件的形式出臺《城市經濟適用住房市場化動作實施辦法》及實施細則，貨幣直補模式正式啟動；2006年7月，又在總結經驗的基礎上，對該辦法進行了進一步修改完善，出臺了《城市經濟適用住房貨幣補貼實施辦法》。根據該辦法，變劃撥“兩補房”建設用地為招標、拍賣、掛牌出讓；變提供低價住房為發放經濟適用房補助；變定向購買住房為市場化選擇。就是這個看似簡單的變革，使“兩補房”豁然走進了一個新天地，在日后探索的9年間發揮了重要的作用，并經過實踐摸索，最終形成了現在的日照模式。

（二）全方位市場化運作

日照模式概括起來就是“用地市場化、補助貨幣化、購房自主化、運作透明化”，都是嚴格按照國家經濟適用房的政策標準確定的。可以說，該市推進的經濟適用房“貨幣直補”改革，改的只是政策的運作方式，并沒有改變國家經濟適用房政策。

1. 用地市場化。將政府批復的經濟適用房建設用地變為商品房用地，交由國土資源部門通過招標、拍賣、掛牌方式公開出讓，然后將土地出讓所得凈收益作為政府經濟適用房專項補助資金劃歸財政專戶管理，實行專款專用。在2005年，日照市又進一步完善了城鎮住房的土地供應方式。每年從政府土地收益中切出一塊資金，作為城鎮低收入居民住房保障基金，使政府對低收入居民的住房補貼與年度土地收益掛鉤，建立一個正比關系，既能避免因房價上漲而加重購房者負擔問題，又能使其共享發展成果。

2. 補助貨幣化。政府變原來向住房困難戶提供低價住房的做法，為利用專項補助資金向符合條件的住房困難戶直接發放貨幣補助。補助方式是，凡取得經濟適用房補助資格的家庭，在日照市城區房地產市場上購買商品房后，可直接領取政府貨幣補助款，先購后補、不購不補，且購買的房子5年內不準上市交易。

為了保證經濟適用住房補助辦法更加科學合理，2005年日照市開始根據每年房地產平均價格指數調整補助總額、計劃補助戶數和每戶補助標準，每年增長的資金70%用于增加補助的戶數，30%用于提高每戶補助標準。如果房地產平均價格指數下降，就相應降低每戶補助標準，補助戶數不變，保持相對穩定。截至2011年，日照經濟適用房年度補貼標準按照商品房價格增長比例先后做了5次調整，由當初每戶補貼52447元逐步提高到了目前的70911元。為提高資金使用效率，2006年，日照市又建立了退出機制，規定利用貨幣補助支持購買的住房，5年內上市交易的，全額退回補助。超過5年、不滿6年上市交易的，按照補助總額的90%退回購房補貼，每增加一年遞減10%；15年以后（含15年）上市交易的，不需向政府退回購房補助。未按規定退回補貼的不予辦理房產交易手續。退回的補助納入經濟適用住房補助基金，用于向其他低收入家庭發放住房補助，提高資金使用效率。據統計，截至2011年，根據保障家庭經濟狀況變化及住房情況，日照市終止和退出補貼200余戶。

3. 購房自主化。符合購買經濟適用房條件的居民，向政府提出補助申請，經審核批準后發給《購買經濟適用住房補貼許可證》。居民憑補貼許可證，可以根據自己家庭經濟狀況以及工作、學習、就醫是否方便等實際情況，在城市規劃區內房地產市場上自主選擇房屋位置和檔次等，既可購買新建商品房，也可購買二手房。從2005年開始，對所購住房面積和范圍進行了限定，規定所購住房建筑面積不得超過90平方米，不得購買集體土地上的房屋、村居安置房。

4. 運作透明化。嚴格按照“個人申請、單位核實、張榜公示、公眾監督”的程序進行審批，如果申請戶數多于供房計劃，則用輪候公開電腦搖號的方式確定本年度經濟適用房補助對象，并實行申請公示、標準公示、輪候搖號公示、補貼證發放公示的辦法，將每個工作環節都置于社會監督之下。2006年，日照市又對申請經濟適用住房補貼新增設了三道“卡”：繳保證金、找擔保人和簽合同書。據統計，2003年至今，日照市累計核減不符合條件申報的600多戶。

（三）健全保障性住房體系

雖然日照市經濟適用房貨幣直補的政策效果明顯，但中低收入群體的狀況也是千差萬別的，對于某些最低收入者來說，即使是給予現金補助也很難買得起經濟適用住房。日照市又嘗試將經濟適用房政策與廉租房政策結合起來，相繼探索實施了廉租住房補貼、廉租住房實物配租制度，多渠道滿足低收入家庭的基本居住需要。2006年，日照市建立了城市最低收入家庭廉租住房貨幣補貼制度，其受益對象為社保線以下的居民以及住房特困戶。其主要做法是采取租金補貼的方式，向符合條件的城市低保戶和特困戶按保障標準發放貨幣補貼。2008年，廉租住房貨幣補貼范圍由最低收入家庭擴大到低收入家庭，經濟適用住房補貼對象與廉租住房補貼對象并軌，申請經濟適用住房補貼未中號的家庭，可以享受廉租住房補貼，做到了“應補盡補”。同年，在對低保戶和特困戶調查摸底的基礎上，為重點解決孤、老、病、殘等特殊困難戶的住房困難，又嘗試在市區的城中村改造項目中配建200套廉租住房，由政府按成本價回購后用于實物配租，確保了保障政策真正落實到急需解決住房困難的群眾家庭。同時，公共租賃住房保障已啟動規模化建設，在2010年已建設160套的基礎上，計劃2011年建設3000套，2012年建設1000套，面向中等偏下收入家庭、新就業職工及進城務工人員擴大覆蓋保障。

截至目前，日照共發放經濟適用住房補貼2.84億元，有5061戶城市低收入住房困難家庭在政府補貼幫助下，選購了適合家庭承受能力、居住滿意的中小型套房。發放廉租住房補貼530萬元，解決了3771戶低收入家庭住房困難。投資2200萬元，配建廉租房200套，為119戶城市低保戶和孤老、病、殘特困家庭進行了實物配租。住房保障實現了經濟適用房貨幣直補“應補盡補”、廉租房貨幣補貼“應保盡保”、實物配租“應配盡配”。到目前為止，大連、沈陽、長沙、株洲、南寧等城市借鑒日照模式，相繼實行了經濟適用房貨幣補貼政策。

四、日照模式的有效性：帕累托效率改善與降低政府尋租

（一）貨幣直補改革實現了帕累托改善

帕累托改善指的是可以通過資源的重新配置，達到使某個人的境況變好而不會使其它人的境況變差的結果。日照市實行的保障性住房制度改革是符合這一經濟學原理的。2002年，日照規劃的10萬平米、首期4萬平米的經濟適用房項目雖然僅為當時市場價格的一半左右，但到2005年700套房子僅賣了450套，平均每年100多套，而實施貨幣補貼后的8年間就補貼了5061戶，平均每年600多戶，二者對比很明顯。同時，購房者的經濟負擔明顯減輕。以2003年情況為例，如果按照經濟適用住房補“磚頭”的辦法，購買70平方米的經濟適用住房享受的暗補為每平方米350元，2002年日照市經濟適用住房的價格為每平方米1050元，要購買70平方米的經濟適用住房，購房戶還要拿出73500元。日照市中低收入標準為每年2萬元以下，要這些家庭再拿出5萬多元購房，顯然力不從心。因此那些最困難最需要住房的家庭仍然買不起經濟適用住房。而日照市2003年對中低收入家庭采取經濟適用住房現金補貼后，情況就大不一樣了，每戶都可以拿到現金補貼52447元。當時，二手房均價每平方米1400元，五六十平方米的房子價值七八萬元，經濟條件差的購房戶，只要再拿出兩萬元左右，就可買到面積五六十平方米的二手房。經濟條件稍好的購房戶，再拿4萬多元，就可得到70平方米價值9萬多元的二手房。在實施貨幣補貼的頭幾年內，日照市享受經濟適用住房現金補貼的家庭80%選擇了二手房。二手房市場的激活，促動了一手房市場，拉動了消費增長，2003年成為日照市房地產市場發展的一個拐點。

（二）市場化運作有效降低政府尋租

“磚頭補貼”與“人頭補貼”的基本區別，在于政府介入住房市場的角度和政府住房補貼的側重點有所不同。建造經濟適用住房相對于發放住房補貼，其實施成本和監督成本要大大增加。因為經濟適用住房實行政府指導價，它是通過控制成本來控制價格。在經濟適用住房政策實施過程中，許多環節都需要政府監督，如建筑標準、質量、購買對象的資格認定、分配、流通等環節，這些都會增加政府的監督成本，而且相對于發放住房補貼，經濟適用住房使行政部門尋租的可能性加大，從而使政府的運行成本又進一步加大。在這方面，宋博通（2001）在Ohls住房模型的基礎上，建立了一種新的住房過濾模型，通過對兩種住房政策進行定量模擬比較發現，從政府支出成本最小角度衡量，政府貨幣補貼政策比直接興建住房政策更為有效。從日照市看，實行貨幣直補，政府免除了從項目選點、招標、建設到銷售及后期管理等一系列的工作，只需集中精力做好補貼申請人的資格審核和輪候搖號時的公證監督，大大減輕了行政成本。

（三）緩解保障性住房建設的融資難題

目前，政策基本明確的保障性住房資金來源主要有：地方政府土地出讓凈收益的10%和住房公積金增值收益的10%。這部分資金對于保障房建設的龐大需求來說，只能是杯水車薪，其中很大一部分資金需要由金融機構來進行投入，全國各地情況基本都是這樣。但由于保障性住房建設投資收益率較低，回收期限較長，受到的制約較多，因此，金融機構更為樂意將資金投向其他領域。從日照市保障性住房建設改革成效看，由于政府將經濟適用房建設用地變為商品房用地，通過公開出讓將土地出讓所得凈收益作為政府經濟適用房專項補助資金，不僅不會出現保障性住房建設中的資金難題，還為金融機構發展房貸業務創造了條件。人民銀行日照市中心支行適時出臺了《金融支持經濟適用住房貨幣補貼改革的指導意見》，引導金融機構在防范信貸風險的前提下，創新金融產品，改進金融服務，加大金融支持力度。各金融機構也先后出臺了相關的信貸營銷指導意見以及貸款業務管理辦法，細化信貸營銷審批程序，優先安排、審批和發放保障性住房建設貸款。據統計，2003年至2011年6月末，全市金融機構僅對經濟適用房補貼對象就累計提供住房貸款18億元。金融機構在成為支持惠民安居工程主力的同時，其個人房貸業務也有了長足的發展。

五、面臨的兩個問題

（一）貨幣直補的可持續性相對乏力

日照市實行貨幣直補的資金來源就是每年從政府土地收益中切出一塊資金，作為城鎮低收入居民住房保障基金，再對低收入居民進行住房補貼，貨幣直補資金來源渠道仍然相對單一，住房補貼保障作用的可持續性相對乏力。因為隨著房價提高，貨幣補貼政策就會面臨兩難選擇：地方政府要么提高補貼標準以彌補房價上漲對申請補貼者效用降低的負面影響；要么采取強有力的措施控制房價過快上漲。如近年來，房價上漲趨勢并未根本改變，日照市年度補貼標準按照商品房價格增長比例先后作了5次調整，由2003年每戶補貼52447元逐步提高到2011年的70911元。因此就出現了房價上漲與貨幣補貼水漲船高的局面。

（二）存在逆向選擇和道德風險問題

首先，貨幣補貼的對象是符合經濟適用房申購條件且欲購買普通住宅的居民，因此其認定標準與購買經濟適用房申請者沒有本質區別，也就杜絕不了經濟適用房所固有的逆向選擇問題，一些收入較高的家庭就會有蒙混過關的企圖。如2011年，日照市有662戶家庭申請了經濟適用住房貨幣補助，在資格審核時，就有8戶自動退出，9戶不符合條件被取消了補助資格。其次，沒有設立回購條款，存在套利或套取產權的機會。貨幣補貼政策規定：“通過貨幣補貼購買住房的，如上市交易該住房或再購買其他住房，必須全額退回貨幣補貼，購房人全額退回貨幣補貼后可擁有完全產權。”這雖然在一定程度上減少了道德風險，但是規定只是強調退回“貨幣補貼”，然而房價持續上漲會帶來額外收益，若新增值部分超過貨幣補貼，由于沒有回購條款，難免會出現一部分家庭通過出售住房進行套利或通過歸還貨幣補貼套取完全產權的道德風險。

六、結論與建議

綜上所述，日照市貨幣直補政策相比原有的“磚頭補貼”政策具有更高的效率，能夠有效避免政府對市場的直接干預，緩解了保障房建設融資難題，但貨幣直補資金來源渠道仍然相對單一，保障作用的可持久性相對乏力。日照市的實踐也證明，貨幣補貼并不能取代實物配售、公共租賃住房、廉租房等，而是多提供一個解決問題的途徑。因此，當前要加速推進多元化保障性住房融資體系建設，從社會公平公正的角度，真正由政府完全負擔的特殊保障應該僅針對少數群體，如特困家庭，對于全體居民的普遍保障則是政府利用金融、財稅手段來增強保障對象的住房購買力。結合我國實際，應繼續推行從土地出讓凈收益中安排一定資金投向保障房建設，并將其剛性化，形成硬約束機制；充分利用住房公積金閑置資金、保險資金、企業年金等長期資金，將其用于保障房建設；同時，要積極引導民間資本投向保障性住房建設，進一步明確保障性住房的市場準入、退出和經營準則。

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（特約編輯 張 勇）