完善社會征信體系為社會保障服務提供信息支撐的探討

社會保障關系到民生及社會的穩定和發展。“十二五”期間，隨著我國社會保障體系建設的進一步完善，社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等各方面保障政策將得到進一步強化。社會保障功能的提高，也對社會保障公平性提出了新的要求。公民信用信息體系建設與完善，增強個人收入、財產信息的透明度，豐富社會信用信息體系內涵，實現信用信息在社會保障管理部門與銀行、國稅、地稅等社會職能部門共享，對促進社會保障資源公平分配、真正達到公平正義目標具有重要支撐作用。本文從分析社會保障體系建設必要性與迫切性入手，對社會信用信息體系建設與應用在推動社會保障公平正義方面的作用進行探討。

一、社會保障體系信息支撐不足客觀影響了保障資源分配的公平性

（一）社會保障體系對社會保障對象信息掌握不全容易導致保障資源分配不公平現象

以社會低保為例，低保是國家保證低收入弱勢家庭生存的一項保障政策，但是由于對低保對象信息掌握不到位，缺乏公開透明信息支撐，導致低保政策的執行出現了偏差，出現了應保未保、不應保的反而受保的現象。很多符合享受低保條件的困難家庭與低保無緣，享受不到黨和政府惠民政策的關懷和溫暖。由于民政部門追回低保金、罰款等行政處罰措施力度不夠，處理辦法只有停保，違規成本低導致了“騙保”現象屢禁不止。如某市民政局與市公安局、勞動和社會保障局、房管局針對低保家庭和低收入家庭人員的房產信息、車輛信息、工資信息等進行了核查，發現一些低保對象擁有車輛、若干房產和工資收入。其原因是：社會保障對象收入水平、財產狀況缺乏客觀公正信息評價體系，政策不公開不透明，落實不到位，違規成本過低，社會誠信意識差，追責、懲處不到位。

（二）社會保障體系對社會保障對象的信息無法實現動態監測，導致社會保障資源分配、進入與退出機制運行困難

以社會救濟為例，社會救濟是指國家通過國民收入的再分配對因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度。這種制度執行是階段性的，如對災民的救助等。隨著災害過后重建與恢復工作的開展，這種救助將逐步退出。但是部分社會救濟則因為缺乏被救助對象動態信息而不能及時退出。如城鎮居民最低生活保障方面，部分救濟對象因暫時失業獲得救濟。當其重新取得就業后，因保障部門對保障對象信息掌握不到位，造成部分社會成員一邊取得工作收益，一邊領取社會低保，“一入低保，終生受益”的不公現象就此形成。又如保障性住房的分配和運營管理方面，各地建設的保障房，除一部分經濟適用房和限價房可以出售以外，大部分將由政府或相關機構持有。在保障對象個人信息不全的前提下，如何保證保障房入住與退出，使一些不符合政策的居住者及時退還占用的社會資源，維護應享受保障房政策的群眾的權利，都是迫切需要解決的問題。

二、社會征信體系可以為我國社會保障體系公平有序發展提供信息支撐

1993年，基于信貸領域風險防范、風險預警及宏觀調控需要，人民銀行深圳分行首創了“貸款證”制度。1997年受限于貸款證文本容量、紙質登記與手工流轉的局限性，人民銀行提出貸款證制度電子化管理的思路，著手建立“銀行信貸登記咨詢系統”，并于1999年在全國范圍內推廣，于2002年建成地市、省市、總行三級數據庫體系，從而實現了以地市級數據庫為基礎的省內數據共享。2004年人民銀行在原舊系統基礎上啟動全國統一的企業信用信息基礎數據庫的升級改造。新系統改用全國集中式數據庫結構，信貸數據由各商業銀行總行向人民銀行總行一點接入，數據采集項由原來的300多項擴展到800多項。2006年連同個人征信系統一起完成初步建設，并在全國聯網運行。從此，全國集中統一的信貸征信系統基本確立。截至2010年年底，企業征信系統共收錄企業及其他組織1619.6萬戶，其中751.5萬戶有信貸記錄；個人征信系統收錄自然人數共計67660萬人，其中19498.3萬人有信貸記錄。企業征信系統開通查詢用戶17萬個。從目前情況來看，這一系統是世界上迄今為止規模最大、覆蓋面最廣、類型最為復雜的征信系統。隨著系統功能的不斷完善，這一系統已經成為商業銀行信貸決策的重要輔助系統，為商業銀行預防信貸風險、科學決策發揮著越來越重要的作用。征信系統的建立與完善，為社會保障管理及其它社會管理部門提供信息支撐成為可能。

三、當前征信體系在支持保障體系方面存在的不足

（一）征信體系建設與應用范圍缺乏相關法律法規支持

我國目前還沒有一部規范征信市場行為方面的法律或法規。中國人民銀行履行信貸征信管理職能，迄今為止尚沒有一部全國性的有關征信管理的法律法規，而且新修改的《中國人民銀行法》也沒有把管理信貸征信業寫入法律，僅僅依靠“三定”方案履行信貸征信管理這一職責。另外，我國現有法律框架中尚無專門的隱私權保護法律，對于哪些數據涉及隱私權需要保密、哪些數據可以在社會管理部門之間共享、哪些可以向公眾開放，都缺乏明確的法律界定。

（二）政府在覆蓋全社會的征信體系建設中的主導作用不突出

目前，我國征信工作由人民銀行在自主探索中進行，征信體系內容涵蓋范圍多由人民銀行與各相關部門直接進行溝通確定，缺乏明確的、規范的信息標準。政府主導在推進方面存在缺位現象，主要表現為政府在信用信息征集及在各部門溝通方面不到位，造成實際工作中有些部門因擔心征信數據公開會泄露“內部秘密”或喪失其數據控制，或以加強管理為由控制征信數據，從而阻礙了征信信息的交流應用。二是管理機制不到位，造成信息溝通障礙。目前社會管理政出多門和多頭管理的監管模式運作成本昂貴、效率低下，監管不足和過度監管現象不同程度存在。

（三）信用數據存在條塊分割，難以共享

目前征信體系主要涵蓋金融、工商、稅務等信息，其它如勞動就業、社會保障等方面數據尚未入庫。擁有這些信息的各個部門因對向外提供信息后可能引發的責任及后果缺乏必要的法律界定，而不愿無償向外提供。同時，各部門各機構在建設自身業務管理信息系統時，在信息標識、基礎技術等方面缺乏全國統一標準，造成了系統間信息無橫向交流，信用數據的開放機制尚未形成，給征信體系建設的牽頭單位開展工作帶來很大的不便，從而影響征信服務社會保障等社會管理職能的效果。

四、有關建議

（一）加快征信體系建設的法律保障

社會信用行為與管理是市場經濟的重要內容，應該受到法律的制約。因此，必須構建社會信用的法律框架：一是強制開放有關征信數據。立法部門要明確界定有義務公開征信數據的政府部門和經濟實體，界定應公開的征信數據范圍，并且以立法形式向社會公布，依法對壟斷征信數據或拒絕公開征信數據的行為進行懲戒。二是保證公開數據的真實性。凡有義務公開征信數據的單位和個人都應自覺保證所公開數據的真實性，特別是企業要及時提供真實的原始數據，并按規定保持原始數據的動態連續性。三是規范使用征信數據者的行為。征信從業人員和機構必須依法收集、整理和使用征信數據，對惡意篡改征信數據或提供虛假信用報告者，要給予法律制裁，決不姑息遷就。四是建立失信懲戒機制。為了使懲罰機制能有效地發揮作用，必須要實現處罰形式的轉變，將法律制裁和道德審判有機地結合起來，形成合理的失信懲罰機制。對有嚴重失信行為和騙取社會保障的企業和個人，應從社會到市場全面剔除出去，并在一定的時期內阻止他們再度進入市場或獲取社會保障，從而保證市場經濟的有序運行和社會保障體系的嚴肅性。

（二）明確政府主導的市場運行機制

人民銀行過去立足于為銀行防范信貸風險服務的征信發展思路，應轉向面向全社會的服務。不僅信息的收集范圍要從單純的信貸領域擴展到工商、稅務執法、社保等政府部門，而且收集到的信息及加工形成的征信產品也由過去單純服務于金融部門向服務于政府和社會其他部門轉變。在征信體系發展與完善過程中要堅持：政府主導、市場運作、共建共用、互利共贏。“政府主導”是指通過立法明確政府是征信體系建設、提供征信這一公共產品的唯一合法主體，建設統一的征信平臺是政府的職責，各級地方政府要將此職責納入自身工作之中，人民銀行在政府的領導下負責具體推動工作。“市場運作”是指通過市場機制聯結各方利益，組織各方通過公司化運作實現征信體系建設可持續發展。“共建共用”是指征信體系建設是各方共同職責而非某個部門的義務或特權，各方共用以加強公共治理、促進社會誠信建設。“互利共贏”是指以利益機制把各方捆綁在一起，共同擁有、共同受益。

（三）進一步擴大征信的范圍，打造為社會保障服務的信用信息平臺

以完善信貸、納稅、合同履約、產品質量的信用記錄為重點，加快建設社會信用體系。征信信息范疇可在工商、金融、納稅和執法四大領域基礎上，進一步擴展到社保、醫療、公安等領域。要逐步把居民社保信息與個人身份證信息關聯起來，建立屬于居民個人的終生保障編號。征信系統基礎數據應包括：從銀行、證券、保險等部門獲取的居民金融信息，包括存貸款、結算、結售匯信息等；從工商部門收集的企業注冊、合同履約等信息；從稅務部門獲得企業、個人納稅信息等。由此，形成一個履蓋居民個人在社會各個方面的信息，實現對保障對象財產狀況動態掌握，以支持保障政策實施的適時性、針對性、適當性，提高社會保障公平程度。在這個過程中，要進一步完善社會信用體系建設聯席會議制度，為各專業系統信息對接提供溝通平臺。

（四）明確征信建設與社會保障等部門橫向權責的分配關系

要按照“共建共用、互利共贏”的原則來處理征信體系中各信息管理主體間的關系。人民銀行與政府有關部門、金融機構、社會保障等部門堅持“共建共用、互利共贏”的原則，共同推動征信數據的交換和共享，促使向社會開放的征信數據庫更加完整和詳實、更加具有真實性和可參考性。按照需求與效率原則，采取共同出資的形式，把人民銀行和各級地方政府聯結起來，共同建立征信中心，實現共同建設、共同使用、相互開放，為社會管理和社會建設提供支持。

（責任編輯 劉西順）