加強商業銀行代理國庫業務監管的思考

商業銀行代為經收、代理國庫、代理國庫集中收付等業務，是國庫業務的重要組成部分，是人民銀行經理國庫職能的延伸，其工作質量直接影響國庫核算質量和預算收支的順利執行。隨著預算收支規模的擴大、財政國庫管理體制改革的深入、國庫業務的拓展以及財稅庫行橫向聯網等系統的推廣運行，商業銀行、信用社作為國庫業務的代理機構，越來越多地參與到國家預算資金的收納、撥付等環節當中，這對人民銀行國庫監管工作提出了更高的要求。

一、人民銀行監管代理國庫業務的難點分析

（一）國庫監管制度有待進一步完善

一是現行的《國家金庫條例》及其實施細則制定較早，缺乏國庫監管依據、監管范圍等方面的明確規定，并且目前《預算法》等與國庫工作相關的法律正在修訂之中，國庫監管職能定位存在較大的不確定性。二是《金融違法行為處罰辦法》和《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》作為國庫監管工作的指導性文件，對人民銀行規范金融機構代理國庫業務起到了非常重要的作用，但由于頒布時間長，沒有對商業銀行代理國庫集中支付、非稅收入收繳、接入橫向聯網等新業務進行規范，已不能完全適應國庫監督管理工作需要。三是國庫集中支付代理業務監管制度尚不完善。自財政部、人民銀行印發《財政國庫管理制度改革試點方案》以來，各地制定了一系列配套辦法，但各級財政對代理銀行的要求和業務操作模式各不相同，且相應的配套辦法僅對本級國庫集中代理銀行具有約束作用，對下級部門沒有相應的約束力。

（二）監管手段有待進一步提高

近幾年，隨著會計核算電子化的不斷發展，商業銀行相繼開發了稅款經收、代收行政事業收費、代理財政國庫集中支付等業務處理系統，實現了業務處理電子化；逐步改變傳統分散型的銀行會計核算組織模式，實現了數據體系向總行集中的核算模式，資金清算和賬戶管理模式趨于扁平化，加大了國庫監管的難度。但目前國庫監管手段仍較多沿襲臨柜審核、定期現場檢查等傳統方法，對通過技術手段實現非現場、實時監督等方法的研究和應用較少；偏重于零星的、隨機的監管信息的獲取，缺乏完整、連續的監管信息收集分析；偏重個人經驗、感性評價在監管中的作用發揮，較少規范流程、科學評價體系的運用。各項監管信息不能實現有效共享，電子化手段在監管工作中的運用極為有限，對于部分代理銀行違規占壓財政性資金、開設預算收入過渡戶等違規行為，只有通過現場檢查才能發現，監管效果難以保證。

（三）基層國庫監管力量需進一步增強

目前，部分基層行國庫監管力量明顯不足，部分國庫雖按《國庫監管工作指引》規定設立專職監管員，但僅限于完成上級行安排的工作任務，無力根據實際情況開展國庫監管，監管責任制未得到全面落實，尤其是外部監管的連續性和有效性很難保證，影響了國庫監管水平的提高。另外，國庫工作業務量大、單一的特點也使多數國庫工作人員知識結構相對狹窄，并逐漸養成了重操作、輕管理的工作意識，在一定程度上制約了國庫監管工作的開展。

二、加強國庫業務代理機構監管的建議

（一）健全法規體系，依法行使國庫監管職責

建議盡快修訂完善《預算法》、《國家金庫條例》等法律法規，明確國庫監管的職責定位和國庫單一賬戶的法律地位，強化國庫監管的獨立性和權威性，使國庫部門對商業銀行代理各項國庫業務的監管真正做到有法可依。一是盡快將商業銀行代理國庫集中支付、經收非稅收入等業務納入國庫監督管理范疇，從制度上規范商業銀行代理國庫業務處理和日常經營管理活動，為國庫監管工作順利開展提供制度保障。二是在《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》有關規定的基礎上，明確財政、稅務、海關等征收機關的銀行賬戶開立和變更必須經過國庫部門審核，便于國庫部門及時、全面掌握各征收機關銀行賬戶開立、變更情況，進而對預算收入過渡賬戶進行有針對性的檢查和處理。

（二）建立健全現行代理國庫業務監管機制

對商業銀行代理國庫業務從市場準入、日常經營活動以及市場退出進行全方位監督管理。一是加強市場準入管理。從開業審查、集中收付代理銀行資格認定、代理支庫和鄉鎮國庫業務審批入手，建立對所有國庫業務代理機構的市場準入制度。二是完善非現場監管手段。建立國庫業務代理機構備案實施辦法，將國庫經收處、國庫集中支付代理銀行、代理國庫等國庫業務代理機構均納入備案管理范疇，并對相關機構、人員、內控制度、科目使用、業務印章使用等情況進行定期和動態備案，為監督檢查提供重要基礎數據和基本情況。三是大力開展現場監督檢查。針對商業銀行業務變化快、各行核算模式不統一的現象，建議采取“統一安排、集中檢查”的模式，集中對一家代理銀行的所有代理網點開展檢查。檢查內容以國庫經收業務為主，兼顧集中收付、國債發行管理、橫向聯網等其他代理業務。同時，可以考慮與財政、稅務等相關部門溝通協調，開展聯合檢查。四是注重對代理銀行的考核。國庫部門結合現場檢查和非現場監管資料，對其代理資格進行再審查和綜合評定，日常考核情況按季度進行通報，年終進行總評，根據評價結果進行分級管理，引入競爭機制，從而調動代理銀行的積極性。

（三）探索國庫監管電子化建設，提高國庫監督實效

改進傳統單一的手工監管方式，加強國庫監管科技手段的創新，開發與國庫會計核算系統運行相匹配的非現場監管信息系統，充分利用國庫核算系統和財稅庫銀橫向聯網系統、財政國庫集中支付系統、財政非稅收入管理系統等系統電子信息，實現對國庫資金運行相關業務的動態監測與控制；充分利用日常管理和實地檢查結果，開展對下級國庫的風險分析和綜合評價，加強對代理機構的業務監控，及時對國庫風險點發出預警，提高國庫監管的針對性和實效性。

（四）建立商業銀行代理國庫業務利益補償機制

人民銀行和財政部門充分協商，制定明確合理的代理國庫業務費用標準和計費依據，建立商業代理國庫業務利益補償機制，向辦理國庫經收、代理國庫集中支付、代理支庫（鄉鎮國庫）的商業銀行支付一定的代辦費用，用于彌補代理國庫業務的成本支出，維護代理銀行的合法權益，調動商業銀行代理國庫業務的積極性。

（五）加強業務培訓和考核，提高代理銀行經辦人員的業務素質

一是借助管轄行的力量加強對各代理銀行的業務管理，指導管轄行將代理國庫業務納入其業績考核范圍，以此調動商業銀行合規辦理各項代理國庫業務的積極性，增強代理銀行國庫從業人員崗位責任感和風險防范意識，促進各項代理國庫業務更加規范。二是人民銀行國庫部門明確代理銀行國庫從業人員應具備的條件，建立國庫業務代理機構經辦人員從業資格考試制度。代理銀行新柜員上崗、交流時，必須先培訓考試并取得崗位任職資格，避免因人員變動造成業務脫節。三是人民銀行國庫要定期組織業務培訓、聯席會議，普及國庫業務相關制度規定、通報各商業銀行代理國庫業務情況、進一步規范各項代理國庫業務操作流程、減少業務處理的盲目性和隨意性、提高代理銀行經辦人員整體業務素質。

（六）加強國庫隊伍建設，提高監管人員素質

注重加強基層國庫隊伍建設，充實基層國庫人員力量，穩定國庫業務人員隊伍，建立基層國庫人員正向激勵機制，調動基層國庫人員的工作積極性。以提高國庫人員綜合素質和履行職責能力為重點，繼續加大國庫干部培訓力度，結合業務實際需求，分層次、分專項組織開展培訓，進一步提高國庫監管人員的政策理論水平及專業技能。

（責任編輯 孫 軍）