構筑食品安全和風險防范的嚴密防線

食品質量安全及其風險防范問題，是一個世界難題和課題。曾幾何時，西方國家也深為食品質量安全和風險防范問題所困擾。即使到現在，惡性食品質量事件仍不時發生。痛定思痛，西方經濟發達國家逐步建立起嚴格的食品質量監控和風險防范制度和法規，構建起嚴密的道道“防線”，值得我國借鑒。進入社會經濟轉型和國民經濟高速發展階段的中國，處于食品安全事件的高發期，構筑食品安全和風險防范的嚴密防線具有極大必要性和迫切性。

一、正視現實，我國食品安全問題到了警省和警戒的地步了

1.食品安全問題，令人觸目驚心。一是問題多，品種多。由于部分食品企業環境惡劣，致使我國食品安全中最突出的問題是遭受污染。特別是致病性微生物污染食品，導致百姓食源性疾病頻發，包括食物中毒。此外，化學性污染也不容忽視。據相關部門的可靠資料，2010年，我國食品違法案件高達7.69萬件，移交司法部門的嚴重事件就多達258件。二是范圍廣，危害廣。我國食用農產品污染嚴重，重金屬、農藥等化學品殘留量大大超標，影響幾乎是無處不在。此外，像牛奶及奶粉、豬肉及肉制品、饅頭等，都是民生日常生活品，所出事件輕則遍及數省、市，重則波及全國，給廣大百姓，尤其是兒童健康釀成嚴重損害，甚至于身體致殘。三是技術性強，隱密性強。迄今發生的惡性食品事件多是化學合成品惹的“禍”，制造這些產品需要高科技和專業技術知識，一些“知名企業花重金包裝”，蒙蔽社會，致使消費者一般無法識別，受其害還不知情。四是多涉及名企業，大企業。三聚氰胺、瘦肉精、有毒奶粉、染色饅頭等嚴重惡性食品事件，都是出現在“三鹿”、“雙匯”這樣的知名龍頭企業，而“染色饅頭”堂而皇之地多年登入知名連鎖超市“聯華”和“華聯”。五是過期食品回爐再制作、再上市。例如，過期的火腿腸、染色饅頭等，都有回爐再上市的現象。以過期染色饅頭為例，回收后經過浸泡、摻入面粉、攪拌后，又制作成饅頭，加上美麗的包裝袋，再次登入知名超市的貨架。六是食品安全犯罪案件顯增，與監管者瀆職相伴而生。2008年，全國法院審結食品犯罪案件84件，生效判決84人；2009年，審結食品犯罪案件148件，生效判決208人；2010年，審結食品犯罪案件119件，生效判決162人。2010年比2008年增長41.67%，這反映出我國食品安全監管體制和機制存在嚴重弊端。

2.食品惡性事件，危害慘重廣遠。近年來，我國食品惡性事件接連不斷，造成的危害慘重，負面影響廣遠：首先，嚴重損害了消費者的權益和生命健康。群發性食品中毒事件，令民眾怨聲嘩然。特別是無辜兒童受害更慘，像“大頭娃娃”、“血鉛兒童”、“鎘中毒”，“發育不良”，甚至使受害者“身體致殘、致死”，其中，受害者多數是生活在農村的弱勢群體。2010年，發生兒童“血鉛事件”14起，今年前5個月已發生“血鉛事件”7起。一次重大惡性事件，往往給全行業帶來“致命傷害”，導致企業停產，職工失業；或者企業大傷元氣，難于重振。“三鹿”的三聚氰胺事件，致使整個乳品行業遭受重創，全行業減產停產，數萬名職工下崗，240萬戶奶農殺牛倒奶，還拖累大量城鄉居民的就業和收入，估計總損失高達3000多億元。“雙匯”瘦肉精事件，損失也高達300多億元。再次，損害了國家形象，使中國食品“蒙羞”。我國食品惡性事件，對我國外貿造成了不利影響。特別是有些食品安全事件涉及境外，給食品出口造成很大麻煩。最后，對政府職能部門的公信力造成負面影響。國內消費者對國產食品和職能監管部門失去信任感，民眾的消費信心減弱，社會誠信道德也受到沖擊。

二、深入探因，全面認識導致我國食品安全事件頻發的根由

1.從經濟發展階段分析，我國正處于食品安全事件的高發期。一般而言，食品安全問題與社會經濟轉型和發展階段相關。從這個意義而言，全球沒有一個國家可以“夜郎自大”和“高枕無憂”，即使食品安全水平較高的歐美國家，食品安全事件仍然不斷，影響惡劣。處于發展中的、經濟高速發展時期的我國，用30多年時間完成了發達國家花費一百多年才完成的經濟發展的跨越和消費需求的跨越，成為全球第二大經濟實體。尤其，多年來食品工業的年增長率都保持二位數字以上。2010年全國規模以上食品工業企業總產值達到53000億元，每天平均加工生產的食品超過10億公斤。如此全球最龐大的基數，必然使食品安全事件發生的概率增高。基于這種狀況，人們既要對食品質量安全高度重視，但又不必驚慌失措，只要堅持持久地、有力地治理，食品安全事件必然會有效減少或避免，實現一個合理的期待值。

2.從食品加工企業分析，集中化程度很低，成為食品安全事件頻發的條件。總體看，全國大型食品企業只占少數，而中小企業多達40多萬個。總體看，食品加工業呈現“低、散、小、亂、粗、高”的狀況。它們是指：進入食品加工業的“門檻低”；食品加工企業“數量多，規模小”；食品加工業“分布散”；食品市場“主體亂”；企業發展方式“粗放，消耗高，污染重”。上述因素中的風險傳遞到整個食品鏈，就造成食品安全問題。除此之外，從業人員素質參差不齊，企業主體的專業技術知識缺乏，社會責任意識、誠信經營意識、專業技術知識和產品質量意識薄弱。這樣總體上“低、散、亂、粗、高”的食品生產結構，從源頭上就增加了發生食品安全問題的概率，也大大增大了監管的難度。全國40余萬中小食品企業、甚至小作坊的惡性競爭的復雜局面，給監控帶來了困難性和復雜性。以生豬檢測為例，進行“瘦肉精”檢測的不到10%，每年上市的4億多頭生豬中多達3億多頭未進行檢測。

3.從食品監管視角分析，監管體制和機制弊端明顯。迄今，人們更多強調我國食品安全監管的極大難度，但是對監管體制和機制卻沒有異議。筆者拙見：現行的食品安全監管模式存在固有弊端，需要以深化改革為動力創新食品安全監管體制和機制。無疑，我國現行的食品安全“分段管理，總體協調”的模式，發揮了重要作用。但是，其多種弊端日益凸顯。最要害的弊端在于“監管是內部監督”，或者說是“監管者無人監督”，由此導致食品安全監管“低效”、甚至“無效”。常見的情況是，在相關部門之間失于緊密連接，產生種種矛盾，相互內耗，信息難于共享。由于監管多頭，造成政出多門，互相扯皮，互相推諉。甚至監管“斷裂”，出現無.....今，缺少政府職能部門與民間的主流信息的交流渠道，對民眾引導無力；二是，非主流信息混亂。一方面，虛假信息“滿天飛”已經是多年的現象了，造成擾亂民心、難辨真假的弊端。另一方面，還有一些非主流媒體把小企業的一般性食品違法事故過度放大，給民眾造成“滿目垃圾”的印象，加重百姓不滿和恐慌的惡果。三是，虛假廣告“失準”。一些媒體“認錢失準”，刊發虛假廣告，魚龍混雜的炒作聲，誤導公眾。有些“炒作信息”推濤作浪，為市場投機者和炒作者起了“義務宣傳員”作用。四是，真正的科技信息“失聲”。科學的、有權威的食品信息平臺，是公眾最盼望和最信賴的。然而，多年來缺少的正是科技界對食品安全問題發出的響亮而有力的聲音，或者說“失聲”。上述關于食品安全信息的交流問題表明，多年來對關系真正意義上的食品產業安全的全程控制及其安全保障體系的主流信息被忽視了，導致我國食品安全信息不對稱，“信息真空”與“信息誤導”并存，長此以往，后患無窮。

4.從供應鏈環節分析，食品市場不成熟和誠信不健全。一個成熟的現代食品市場，一要具備公平、公開和公正競爭的環境條件，保證市場機制充分發揮作用；二要具備健全的市場制度，包括市場準入制度、市場退出制度、市場信用制度、市場召回制度等；三要形成童叟無欺的誠信氛圍，大力培育“民以食為天，食以安為先，安以誠為本，誠以信為根”的理念；四要具備較高素質的市場主體，他們要遵法守紀，誠信經營，公平競爭。然而，迄今我國的市場體系還不健全，市場制度也不完善，市場主體混亂，市場誠信度低，以及行業內抵消市場法規的“潛規則”盛行，往往導致市場失靈，同時也給食品安全事件配置了“溫床”或充當了保護傘。

5.從生產方式分析，農業生產方式過度依賴“化學化”。這種生產方式在提高土地出產率的同時，埋下了影響食品污染的根源。迄今，我國農業越來越遠離精耕細作、增加土壤有機質、維護土壤肥力和強健的耕作方式，而越來越被以耗用大化肥、大農藥、促生長劑、無機能為支撐的“現代生產方式”所替代。目前，我國化肥使用量是發達國家安全使用量的2倍以上，但肥料的平均利用率只有40%左右；單位面積化肥使用量達434.3公斤，是安全上限的1.93倍。60年間，我國農業化肥使用量增長百倍以上。另外，每年約有50萬噸農膜殘留在土壤中，殘留率達40%，經過140年也難于降解消除，導致“白色污染”。大量使用化學品，導致耕地和水源污染，由耕地和水源污染進而污染及生產出的糧食等多種食品原料。更有甚者，“動物生產速成”等違背自然規律的生產方式比比皆是，各種農藥、激素和非法添加劑充斥食品。最終，各種對人體的有害物質通過食物鏈進一步集聚在人體內，誘發各種疾病，危害公眾身體健康。

6.從食品安全法規方面分析，執法過程透明度不高，震懾力不強。一方面，我國食品安全保障方面的法律法規還不夠健全、不夠嚴格；另一方面，執法過程不夠透明，缺乏第三方監督。例如，在我國現行的《生豬屠宰管理條列》和《生豬屠宰產品品質檢驗規格》及其他技術文件中，都未把“瘦肉精”列為檢驗項目。再如，我國把動物檢疫和“瘦肉精”檢測規定為政府行為，其檢測由農牧獸醫部門實施。然而，由于缺乏監督，導致出現種種問題。更有甚者，在執法過程中，有的公務人員濫用行政管理權、執法權和司法權，造成“食品安全的惡性事件與少數國家工作人員的瀆職行為沆瀣一起”，由此導致產生一系列問題：有的國家監管人員濫用職權，玩忽職守，違法為不符合食品安全生產條件的企業辦理生產經營許可證、衛生許可證和產品合格證等“三證”；有的國家監管人員不認真履行監管職責，徇私舞弊，幫助不法犯罪分子逃避處罰，完全墮落成為犯罪分子的“保護傘”，使食品安全瀆職犯罪行為具有窩案串案多、玩忽職守類犯罪突出和危害嚴重等特點。例如，河南省檢察機關在此次“瘦肉精”事件中查處瀆職犯罪嫌疑人26人，全部為畜牧監管人員。由于不按照規定進行瘦肉精檢測，造成直接經濟損失3000多萬元。更嚴重的是，少數監管人員被腐敗之風所“打倒”，營私舞弊，瀆職犯罪，還何談監管！

三、勇于創新，構筑我國食品安全和風險防范的嚴密防線

1.改革食品安全的監管體制。鑒于現行的食品安全“部門管理”、“自己監管自己”、互相推諉、“管理斷層”的弊端，必須改變現行的“分兵把守”的食品安全監管體制；鑒于工商質檢部門的職責、權威和手段不足，不適應食品安全和風險防范的需要，必須采取重大改革措施，把食品安全的“分部門管理，總體協調”的體制，改革為“專部門總管，分工負責”的新管理體制。這一新體制的基本設想包括：

(1).國家成立一個統領“消費者保護、工商食品質檢部門”，即把現在的有關管理部門合并建制。國務院賦予“新部”總管全社會食品安全和風險防范的職責和職能，并對相關部門的職能進行必要調整，相應加強監管能力和手段。要建立部長負責制和問責制，該部門直接對國務院負責。這一舉措的實質在于，對全國食品安全和風險防范實行統一的、“第三方”的管理和監督，忠實地以保護廣大消費者權益為宗旨。這是我國食品安全和風險防范的第一道防線——總防線。

(2)相關職能部門對本部門的食品安全和風險防范的各相關方面分工負責。農業部門負責農產品、畜牧產品、水產品和園藝產品的質量安全；工業部門負責糧油、肉類、奶類、飲料等各類食品加工的質量安全；商務部門負責食品流通、物流、餐飲，以及進口食品的質量安全；衛生部門負責各類食品的衛生質量安全；標準部門負責制定食品品質質量安全標準；價格部門負責各類大宗食品價格的風險管理。這是我國食品安全和風險防范的第二道防線。

(3)各省、市、區行政職能部門對本地區食品安全和風險防范負責。各地政府職能部門對當地食品安全和風險防范實行首長負責制和問責制，同時應建立與國家統領相對應的“消費者保護、工商食品質檢部門”。“新成立的局”專管本地區食品安全和風險防范的職責和職能，并相應加強其監管能力和手段，對全省、全市或全區的食品安全和風險防范實行統一的、“第三方”的管理和監督，忠實地以保護廣大消費者權益為宗旨。這是我國食品安全和風險防范的第三道防線。

2.強化各類食品企業責任制的自律作用。食品安全的責任主體是企業，企業必須將安全成本納入生產成本，加強全過程控制的責任。對包括國內和外資等各類食品企業——食品生產、流通、物流、加工、飼料生產和經營，乃至進出口和餐飲等企業，乃至個體生產者，都必須成為食品安全的第一責任者，對自己生產和經營產品的質量負責。

（1）必須強化符合各類食品企業實際需要的責任制。每一個食品和飼料企業必須承擔食品安全、提供“一流”產品的責任。這既是重大的經濟責任，也是不可推卸的社會責任——這種責任是全程的和完整的：①植物性食品原料生產企業和農戶的責任。從種子選擇，到化肥、農藥、植保劑等化學材料的合理使用量，再到澆灌水源，及至收獲、成為合格產品銷售出去。②動物性食品原料養殖企業和養殖戶的責任。從畜禽繁殖，飼料利用，疫病防治，活牲畜銷售，鮮奶收集、消毒、出售，直到供應“合格”初產品。③食品加工企業。從選擇原料采購和采用配方開始，到采用加工技術程序、生產出成品，到合理包裝、并加上正確標簽離開企業之后，食品加工企業的責任才告完成。④食品經營企業。從選擇采購開始，到經過物流進入企業分裝、銷售，直到售后服務，得到消費者滿意，經營企業的責任才算最后完成。⑤飼料生產企業。從飼料原料選擇采購、飼料種類、飼料配方、加工工藝，直到飼料產品包裝，都必須建立責任制。

（2）必須制定和實施強制性制度。保障食品安全和風險防范，只有食品企業的自律是遠遠不夠的，還必須強化他律。要切實建立健全企業的誠信體系，建立完善的信用檔案，并公開信息資源共享。此外，針對實際需要，必須建立和實施“五項制度”：全面的食品包裝標識制度，以使消費者知情消費、明白消費；完備的食品追溯制度，以對有問題食品提供追溯責任的證據；嚴格的食品召回制度，以實現食品企業轉被動為主動，與監管部門和消費者等實現多方共贏；市場準入制度，建立食品質量安全的“守門神”；市場退出制度，建立食品質量安全的“守護神”。

3.建立嚴格的食品質量認證體系。這是確保食品安全的關鍵措施。它要求：相關食品企業或當事人提出的食品文件材料必須經過公證機構進行審查和鑒定，在確定其屬實和合格后給予證明。為此，需要建立健全食品質量與安全認證體系。可設想由新建立的消費者保護、工商食品質檢部門委托各相關食品專業協會承擔食品質量認證。例如，糧油及制品委托糧食行業協會負責認證；各類烘焙食品委托相關行業協會負責認證；肉類及制品委托肉類行業協會負責認證；奶類及奶制品委托乳制品行業協會負責認證；水果、蔬菜及其制品委托果蔬行業協會負責認證；各種酒類、飲用水和果汁委托相應協會負責認證等等。在確認相關企業的食品合格后，由相關機構頒發認證書。認證費用只限于成本費，由被認證企業承擔。

對于綠色或無公害農產品與畜牧產品，也應該由新建立的消費者保護、工商食品質檢部門，委托國家綠色食品中心負責認證。這兩種食品都屬于“無污染”的生態產品，必須符合特殊的要求，應委托國家綠色食品協會負責認證。綠色食品和無公害食品，必須是符合國家關于生態食品生產規定的產品，除了未受污染的地塊（土壤）之外，還包括種子、肥料、植保劑的種類及其使用量，都必須符合規定。至于綠色加工食品，像肉品、奶品、果蔬飲料等，首要的條件是，相應的加工原料必須是“無污染”的生態產品。經鑒定認證是符合綠色食品和無公害食品規定的，頒發合格證書，并給予“綠色食品”稱號。

4.徹底轉變食品發展方式。科學的發展方式可以從源頭上消除影響食品質量的因素。為確保我國食品安全，徹底轉變食品發展方式更是刻不容緩。當前，必須狠抓兩大領域食品產業發展方式的轉變：

（1）大力轉變食用農產品的生產方式。其中，特別要抓好“兩個重點”：即轉變過分依賴“化學化”的生產方式；轉變農業生產者組織化程度低的狀況。對于改變過度的“化學化”生產方式，要通過推廣現代生物技術和有機肥料、及提高肥料利用率等措施，把化肥、農藥、農膜等化學品的耗用量減少到合理的水平。這樣，既可有效減輕土壤和水源污染，還可增加土壤有機質和提高土壤肥力，在降低生產成本的條件下，保證食品增產和提高食品品質質量，也大大有利于農業食品產業可持續發展。有研究者認為：保持目前的糧食產量，就農藥化肥而言，施用量減半足矣。對于改變農業生產者組織化程度低的問題，最佳途徑選擇是，在堅持農村基本經濟制度的前提下，發展和創新農村專業合作制。即：不改變農民的土地承包權，農民可自愿入社，也可自由退社；農民以土地入股，可按股份分得紅利；農民可以參加、也可以不參加勞動，假若參加勞動當然還要取得勞動報酬。這樣，既可防止土地撂荒、擴大土地規模經營，又給農民帶來實際利益。更重要的是，這種新型合作制的宗旨在于為農民服務——通過這種服務，有效提高農業生產者的組織化程度。另外，還要支持和發展合作制食品產業化龍頭企業，實現“產供銷”一條龍的組織經營。同一合作社或同一合作制龍頭企業生產的產品，采用同一的品牌和同一的標識。

(2)大力轉變食品加工的生產方式。即提高食品加工企業的規模化和集中化程度。要通過國家產業政策和技術經濟政策的引導等措施，提高“門檻”，減少食品加工企業的數量，擴大其規模；提高技術結構，防止技術低水平重復，優化其質量；提高產業集群水平，密切產業鏈連接，合理資源配置，振興可持續發展的循環經濟，強化食品加工可持續發展。采取這些措施，將會有效改變我國食品加工業“低、散、小、亂、粗、高”的狀況，提升規模化和集中化水平，既有利于改善食品質量，又便于監管。

5.加強全面的食品安全社會監督作用。對于涉及數十萬家食品加工企業、數百萬家食品經營企業，乃至關系千家萬戶、千城萬店的食品安全和風險防范，僅有國家監管是遠遠不相適應的。借鑒國外經濟發達國家的經驗，我國也必須建立新聞媒體、消費者協會、廣大科技界、社區公眾監督在內的廣泛社會監督的“天羅地網”。

近年來，主流新聞媒體對食品安全的引導和監督發揮了積極作用。然而，這種作用還必須進一步強化。要進一步健全和擴大消費者協會網絡體系。例如，不僅在城鎮，在廣大鄉村要建立消費者協會組織，使之遍布城鄉，成為監督食品安全的“流動哨”。財政對其活動應提供必要的經費支持，進一步強化其監督作用。

要采取有效措施，發揮科技學術團體的優勢（例如，食品與營養咨詢機構、糧油和公眾營養中心、食物營養學會等）開展食品安全培訓、信息交流、科技咨詢、食品營養科普對活動，充分發揮其監督作用。倡導社區公眾發揮監督作用。對檢舉和監督食品安全問題有功者，應給予鼓勵和獎勵。真正實現“全面加強安全監管，橫向到邊，縱向到底”的監管格局，有利于消除食品安全的死角盲點。

6.健全完善食品安全的法律法規體系。當前，我國加強食品安全法制建設，需要狠抓以下三個環節：

一是立法環節。要進一步健全完善食品法律法規體系，主要包括：（1）各種植物性、動物性食品的質量及加工程序；新型食品、包括轉基因食品及其用轉基因材料的制成品；各種食品的包裝及包裝材料等法律法規。（2）健全完善動物生產和獸醫的法律法規。主要包括制定家畜家禽等動物飼養、繁殖、牲畜傳染病，以及對飼料原料和配方、各種添加劑使用、殘留物最高限量等法律法規。（3）餐飲業的食品配料、飲用水、各種果汁飲料、餐具，以及環境衛生等法律法規。與各項法律法規相配合，還要制定相關的管理條例。

二是執法環節。要進一步加強完備食品執法和監管體系。在健全完善食品法律法規體系之后，加強完備執法和監管體系就成為關鍵。食品執法和監管當然應由政府職能部門承擔，即前述新成立的“消費者保護、工商質檢部”和各級“消費者保護、工商質檢局”承擔。至于涉及食品安全的刑事案件，應移交司法部門嚴加處理。當然，在執法和監管過程中，必需時還要由公安部門協助。為保障食品執法和監管的高效性、廉潔性、公正性，必須加強高素質、專業結構合理的隊伍建設。

食品執法和監管部門要定期和不定期、對相關業務部門和各類食品企業進行直接檢查或抽樣調查。為有利于食品立法、執法和監督，需要建立完備的食品質量安全數據庫。其中，特別要對在中國土地上的、國內和國外的大型食品生產、流通、物流、餐飲和進出口等企業集團和企業，建立信用檔案，以供監管利用。

三是司法環節。為了維護食品法律法規的嚴肅性和效力性，特別是為了維護消費者的權益，必須嚴厲對違法者懲戒。對于各類食品企業和個體經營者，依據違法和造成危害的不同程度，必須給以不同處罰直至法律制裁。這也是構筑起我國食品安全和風險防范的一道安全防線。

（轉自《經貿參考》）