加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織協(xié)調(diào) 促進(jìn)農(nóng)民土地合理流轉(zhuǎn)

摘 要：在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個結(jié)構(gòu)性調(diào)整的新階段時，應(yīng)針對當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求存在不協(xié)調(diào)的實際情況，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織協(xié)調(diào)，促進(jìn)農(nóng)民土地的合理流轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；土地流轉(zhuǎn)；組織協(xié)調(diào)；持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F324 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）32-0019-03

土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在土地上從事種植和養(yǎng)殖是農(nóng)民收入的重要來源。土地制度變革，事關(guān)農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，歷來受到黨中央、國務(wù)院和地方各級黨委、政府的高度重視。當(dāng)前，解決溫飽問題后的農(nóng)民對發(fā)展生產(chǎn)的目的上升到更高層次，并積極探索農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的模式和方法，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入結(jié)構(gòu)性調(diào)整新階段。尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照效益優(yōu)先原則，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地經(jīng)營機(jī)制，探索土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求。從實踐來看，有了土地家庭承包經(jīng)營，就有了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這里所說的土地流轉(zhuǎn)，既不是農(nóng)村土地所有權(quán)的變更，也不是將農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，而是在農(nóng)村土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的情況下，承包土地的農(nóng)戶或擁有土地、荒山、荒坡、林地、水面、灘地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織通過一定的方式將土地使用權(quán)移交給其他從事種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)的個人或社會組織的行為。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村地流轉(zhuǎn)的主要成因及形式

通過對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀調(diào)查表明，形成土地流轉(zhuǎn)的主要原因是家庭承包經(jīng)營的小生產(chǎn)與大市場的對接產(chǎn)生了矛盾，出現(xiàn)了不少問題。突出表現(xiàn)在三個方面：一是受資金、技術(shù)、信息等因素的制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨同，產(chǎn)品單一，品種不優(yōu)，商品化、產(chǎn)業(yè)化程度低，賣難問題突出。二是農(nóng)民受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想和小規(guī)模經(jīng)營的局限，認(rèn)為搞小而全穩(wěn)當(dāng)，沒有專業(yè)化生產(chǎn)和團(tuán)結(jié)協(xié)作意識，各自為政，在一定區(qū)域內(nèi)難以形成產(chǎn)品批量和規(guī)模，靠提籃小賣更難解決銷售問題。三是土地平均承包不能滿足農(nóng)民致富增收的需要。按人口和勞動力分土地，人平幾分，戶平幾畝，不僅勞動力大量富余，土地的產(chǎn)出率和總量也是有限的。農(nóng)民要增收致富，首要選擇就是要轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移后，有田無人種與有人無田種的情況并存。這些問題為形成土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。

農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主要形式有：一是放棄土地使用權(quán)。極少數(shù)農(nóng)民嫌種田種地辛苦、收益低，放棄土地使用權(quán)。二是出租土地使用權(quán)。村組留有的土地所有權(quán)、承包權(quán)都?xì)w村組集體，村組通過招商引資引進(jìn)業(yè)主發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營或租給農(nóng)戶搞專業(yè)種植或養(yǎng)殖，村組收取一定的租金。三是轉(zhuǎn)包土地使用權(quán)。農(nóng)民將承包的土地轉(zhuǎn)包給他人而自己務(wù)工經(jīng)商，有的轉(zhuǎn)給農(nóng)戶，有的交給村組集體進(jìn)行集中轉(zhuǎn)包，這種流轉(zhuǎn)形式比較普遍，面積最大。四是互換土地使用權(quán)，農(nóng)民為了連片種植或養(yǎng)殖，便于生產(chǎn)和管理，將基本相同的面積、土壤類型進(jìn)行互換，這種流轉(zhuǎn)形式的面積比較小。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特征

1.土地流轉(zhuǎn)總量不大。以湖北省黃岡市黃州區(qū)為例，土地流轉(zhuǎn)總面積（不包括非耕地）只占耕地總面積的14.39%。

2.土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài)。農(nóng)民既不愿放棄土地承包權(quán)，又不愿從事土地經(jīng)營，只好在沒有組織和服務(wù)的情況下，自發(fā)地將土地轉(zhuǎn)包給他人，口頭協(xié)定較多。

3.土地流轉(zhuǎn)的租期過短。非耕地租期要長一些，短則5年、10年，長則30年、50年。而耕地一般租期都很短，在1—5年之間，5年以上的很少，有的農(nóng)戶甚至未約定期限。

4.流轉(zhuǎn)的土地有償和無償并存。村組流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶或業(yè)主都是有償?shù)模饨鹌停晦r(nóng)戶流轉(zhuǎn)給業(yè)主的也是有償?shù)?，租金較高；農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的部分有償，流出戶除了享受政策性補(bǔ)貼資金，多數(shù)是無償?shù)摹?/p>

5.土地流轉(zhuǎn)與較高收益之間沒有必然聯(lián)系。農(nóng)業(yè)土地收益的高低，與該地塊（片）的自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、土壤質(zhì)量、物化投入、科技投入有關(guān)。村組與農(nóng)戶、農(nóng)戶與業(yè)主之間的流轉(zhuǎn)，在不增加物化和科技投入的情況下，單位面積收益也不會有明顯提高。

6.土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)“難”、“易”明顯的兩個極端。一是從流轉(zhuǎn)對象上：農(nóng)戶與業(yè)主之間“難”，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間“易”；二是從土地類型上：基本農(nóng)田“難”，非基本農(nóng)田“易”；三是從土地生產(chǎn)條件上：生產(chǎn)條件好的“難”，生產(chǎn)條件差的“易”；四是從流轉(zhuǎn)期限上：長期流轉(zhuǎn)的“難”，短期流轉(zhuǎn)的“易”；五是從約定形式上：簽訂合同的“難”，口頭協(xié)商的“易”；六是從組織形式上：有組織介入的“難”，自發(fā)自找的“易”。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要成效

1.土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了“有人無田種，有田無人種”問題的較好解決。土地合理流轉(zhuǎn)，不僅避免了土地拋荒，還使務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶無田變有田，少田變多田，也可解除外出務(wù)工經(jīng)商人員的后顧之憂。

2.土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。實踐經(jīng)驗證明，沒有土地的流轉(zhuǎn)，不可能有農(nóng)業(yè)招商引資的突破，也不可能有蔬菜、林業(yè)、水產(chǎn)、畜牧等特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展。

3.土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和先進(jìn)實用技術(shù)的推廣應(yīng)用。尤其是適度規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，水、電、路、溝、渠、港、橋、涵、閘、站及林網(wǎng)等設(shè)施，是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的根本保障。

4.土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)民增收。一方面，土地流出者除土地流轉(zhuǎn)收益外，還可以在流出的土地上做工，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工經(jīng)商獲得工資性收入；另一方面，土地流入者由于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模而增加收入，實現(xiàn)土地流出流入者增收“雙贏”目標(biāo)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中存在的主要問題

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，深入發(fā)展中的新事物，新情況、新問題的出現(xiàn)不可避免，也是正常現(xiàn)象。從調(diào)查情況看，當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)主要存在以下幾個方面的問題。

（一）認(rèn)識不足，重視不夠

一部分基層領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員對土地流轉(zhuǎn)工作認(rèn)識不足，要么撒手不管，要么以行政命令強(qiáng)行推行，農(nóng)民怨氣較大，上訪嚴(yán)重。

（二）監(jiān)管不力，服務(wù)缺位

縣級農(nóng)村經(jīng)營管理部門為農(nóng)村土地承包管理職能部門，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，經(jīng)管站合并到財政所，人手減少，基本沒有時間和精力指導(dǎo)服務(wù)大量的土地流轉(zhuǎn)工作。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作基本處于監(jiān)管無機(jī)構(gòu)、服務(wù)無人員的無序狀態(tài)。

（三）規(guī)章不清，執(zhí)行不力

國家雖頒布了土地承包法等法律法規(guī)，省、市、區(qū)人民政府及經(jīng)管部門也制發(fā)了相應(yīng)的文件，由于宣傳引導(dǎo)和執(zhí)行乏力，農(nóng)民對土地承包及流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)和政策基本知識知之不多，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖有法規(guī)政策但執(zhí)行較難。

（四）不簽合同，不夠規(guī)范

農(nóng)戶之間零星土地的流轉(zhuǎn)基本未簽合同，由于承讓雙方權(quán)利義務(wù)不明確，很容易引發(fā)糾紛，而且處理無依據(jù)，調(diào)解難度大，引發(fā)社會矛盾，因土地流轉(zhuǎn)糾紛到法院打官司的事件常有發(fā)生。

三、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的途徑和應(yīng)對措施

做好土地流轉(zhuǎn)工作，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，是現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營方式、體制、機(jī)制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，對促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮積極作用。

（一） 要堅持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則和方向

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則是：以科學(xué)發(fā)展為主旋律，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，兼顧社會效益和生態(tài)效益，依靠經(jīng)營體制和機(jī)制創(chuàng)新，培植龍頭企業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，堅持維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，長期穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，依法流轉(zhuǎn)使用權(quán)。

在流轉(zhuǎn)目標(biāo)上，依靠各方面的優(yōu)勢組合，實施耕地集約規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)。加快開發(fā)非耕地和低效益農(nóng)地，發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)，滿足人們不斷增長的物質(zhì)文化生活需要。

在流轉(zhuǎn)方向上，依靠科技成果轉(zhuǎn)化和實用新技術(shù)應(yīng)用，著力市場信息、資金、勞動力和先進(jìn)管理經(jīng)驗等資源的優(yōu)化配置和重組，建設(shè)一批有特色、有優(yōu)勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

在流轉(zhuǎn)方式上，堅持市場化運(yùn)作，由承讓雙方自主選擇，加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)，努力促進(jìn)農(nóng)村土地依法有序合理流轉(zhuǎn)。

（二）遵循黨的十七大精神和中央一系列農(nóng)村工作會議要求，在土地流轉(zhuǎn)上還要做好以下八個方面的工作

1.深刻領(lǐng)會精神，提高思想認(rèn)識

土地流轉(zhuǎn)歷來是黨在農(nóng)村的重要政策，各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須進(jìn)一步認(rèn)識“土地問題是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)”，要在深刻領(lǐng)會和正確把握中央有關(guān)精神的同時，做好農(nóng)民的法規(guī)和政策宣傳教育工作，提高農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地和維護(hù)自身權(quán)益的自覺性，形成社會共識，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步入法制化、規(guī)范化的軌道。

2.完善有關(guān)規(guī)定，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序

土地流轉(zhuǎn)是集法制性、經(jīng)濟(jì)性和社會性于一體的體制和機(jī)制創(chuàng)新，要在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)、政策，結(jié)合農(nóng)村實際，制定和完善農(nóng)村工作中土地流轉(zhuǎn)管理辦法。明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、工作程序、使用權(quán)的確認(rèn)、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，各方面的權(quán)利、義務(wù)，糾紛處理及法律責(zé)任，并對出讓費(fèi)管理，流轉(zhuǎn)合同文書，檔案公證、鑒證等作出明確要求，使土地流轉(zhuǎn)有章可循，規(guī)范運(yùn)作。

3.加強(qiáng)政府主導(dǎo)，著力政策推進(jìn)

一是強(qiáng)化政策服務(wù)，營造流轉(zhuǎn)氛圍。應(yīng)結(jié)合實際，制定出臺鼓勵流轉(zhuǎn)的政策，特別是土地開發(fā)利用政策、稅費(fèi)減免政策、權(quán)益保障、環(huán)境、信貸、服務(wù)等方面的政策。要廣泛宣傳貫徹中央土地政策，解除部分基層干部和群眾的思想疑慮。二是科學(xué)規(guī)劃，選好發(fā)展項目。要按照區(qū)域化、特色化、產(chǎn)業(yè)化思路，堅持規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營、專業(yè)化經(jīng)營，實施科學(xué)規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)。三是強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，明確部門分工，實行專門機(jī)構(gòu)管理，一條龍服務(wù)。充分調(diào)動基層干部群眾的積極性，廣泛聽取群眾意見，尊重群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。引入競爭機(jī)制，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更加公平、公正。

4.構(gòu)筑流轉(zhuǎn)載體，催生市場體系

一是招商引資，引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，集中聯(lián)片承租土地實施規(guī)模開發(fā)經(jīng)營。二是培育承接業(yè)主，通過總結(jié)表彰樹立一批專業(yè)大戶和示范典型企業(yè)，引導(dǎo)和鼓勵其到農(nóng)村承租土地開發(fā)。三是建立健全土地流轉(zhuǎn)中介組織，扶持一批農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔(dān)保，開展土地資產(chǎn)評估、物資供應(yīng)服務(wù)，形成縱橫聯(lián)合、政策配套、信息共享、服務(wù)高效的配套服務(wù)體系。四是建立市場規(guī)則，維護(hù)正常的競爭秩序，防止下達(dá)流轉(zhuǎn)指標(biāo)，用強(qiáng)制手段強(qiáng)行流出或流入，侵犯承讓雙方的合法權(quán)益。

5.加強(qiáng)基本建設(shè)，提升土地價值

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素，改善土地生產(chǎn)條件，創(chuàng)造流轉(zhuǎn)優(yōu)勢。一是實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，加強(qiáng)中低產(chǎn)田改選，配套完善溝、渠、港、涵、閘、站等水利基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田。二是加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，搞好荒造、防護(hù)林及林網(wǎng)建設(shè)，治理水土流失，保護(hù)農(nóng)田，防治污染。三是加強(qiáng)以道路、電網(wǎng)、供水、電信等為主體的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)綜合開發(fā)利用能力。

6.發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)移進(jìn)程

一是圍繞農(nóng)產(chǎn)品多層次增值，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、營銷業(yè)、儲藏、保鮮、包裝產(chǎn)業(yè)，吸納大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到產(chǎn)前、產(chǎn)后和二三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定就業(yè)。二是積極發(fā)展個體私營企業(yè)、股份制企業(yè)，鼓勵引導(dǎo)能人創(chuàng)辦企業(yè)，吸引資金、技術(shù)、設(shè)備、人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供就業(yè)崗位。三是加強(qiáng)技能培訓(xùn)，搞好服務(wù)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村外出務(wù)工人員回歸創(chuàng)業(yè)。四是加快以產(chǎn)業(yè)為支撐的小城鎮(zhèn)建設(shè)，擴(kuò)大規(guī)模，完善功能，吸引農(nóng)村人口和勞動力到小城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。五是發(fā)展旅游、觀光、休閑農(nóng)業(yè)。在加速旅游資源開發(fā)的同時，發(fā)展配套服務(wù)業(yè)，既提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)效，又?jǐn)U大農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)門路。

7.堅持市場導(dǎo)向，多種途徑流轉(zhuǎn)

以項目開發(fā)為著眼點，招商引資；以龍頭企業(yè)為帶動，實施特色資源開發(fā)；以使用權(quán)為紐帶，建立新型專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織；以先進(jìn)科技為支撐，建設(shè)各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)；委托代耕、互相調(diào)換，子女繼承等適宜的流轉(zhuǎn)途徑，各種途徑流轉(zhuǎn)的具體形式多種多樣，關(guān)鍵要從實際出發(fā)，承讓雙方在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，選擇最合適的形式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，利益共享。

8.健全組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)管職能

建議縣級政府設(shè)立成立農(nóng)村土地承包管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由財政局、經(jīng)管局等相關(guān)職能部門為成員，切實履行職責(zé)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)相應(yīng)建立農(nóng)村土地承包管理機(jī)構(gòu)，并配備專人辦公，負(fù)責(zé)本地土地承包管理日常工作。財政、經(jīng)管部門要加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究、分析、信息收集與反饋，密切注意發(fā)展動態(tài)；指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的訂立，及時辦理因土地流轉(zhuǎn)引起的合同變更、解除重訂和使用權(quán)的確認(rèn)工作。搞好合同鑒證，建立土地流轉(zhuǎn)合同檔案，引導(dǎo)業(yè)主與農(nóng)戶建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，及時調(diào)解和處理土地承包、流轉(zhuǎn)合同糾紛。切實做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。