農(nóng)村食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及對策

摘 要：食品安全問題始終是一個社會的熱點和焦點問題，隨著農(nóng)村食品市場的日益繁榮，一些嚴重威脅農(nóng)民身體健康的食品安全隱患也充分暴露出來，成為食品安全監(jiān)管工作中的薄弱環(huán)節(jié)。各級食品安全監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)村地區(qū)食品市場的特點，分析農(nóng)村食品安全監(jiān)管中存在的矛盾，進一步加強監(jiān)管力度和措施，從而鑄造監(jiān)管合力，消弭監(jiān)管空隙，提高監(jiān)管效率，使農(nóng)村食品從生產(chǎn)源頭到流通消費各環(huán)節(jié)，做到管理有規(guī)范，檢查有制度，查處有依據(jù)，全面提升監(jiān)管水平，確保農(nóng)村食品安全。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村； 食品安全； 監(jiān)管

中圖分類號：F322；R155 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）32-0170-03

在近年來頻發(fā)的食品安全事件中，農(nóng)村食品安全問題已經(jīng)引起了人們的高度關(guān)注。由于農(nóng)村消費水平和農(nóng)村食品安全信用體系建設(shè)滯后、農(nóng)村消費者食品安全意識薄弱，加之農(nóng)村地區(qū)食品市場分散、交通不便，工商、質(zhì)檢、防疫等部門人手緊張、檢測設(shè)備落后，導致監(jiān)管周期長、監(jiān)管不到位、對失信行為缺少有效的防范和懲戒機制，使農(nóng)村食品安全成為食品安全監(jiān)管工中的薄弱環(huán)節(jié)。如何維護廣大農(nóng)村特別是邊遠農(nóng)村食品安全，加大農(nóng)村食品市場監(jiān)管力度，進一步規(guī)范農(nóng)村食品市場交易行為，提高農(nóng)村食品安全監(jiān)管效能，已成為一項重要議題。

一、當前農(nóng)村地區(qū)食品市場呈現(xiàn)的特點和凸顯的矛盾

（一）食品在從原料到成品過程中，歷經(jīng)種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、儲藏、運輸及銷售等諸多環(huán)節(jié)，都存在安全隱患

1.初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制體系不完善，質(zhì)量監(jiān)控難度較大。農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)非法使用國家明令禁止或限制使用的農(nóng)藥、化肥、獸藥、抗生素、各類激素等違禁藥物現(xiàn)象嚴重，由此引起的食物中毒事件時有發(fā)生。由于我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以農(nóng)戶為單位，監(jiān)督存在較大的困難。

2.食品加工企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。農(nóng)村食品生產(chǎn)企業(yè)多、小、散、亂，分散在城鄉(xiāng)結(jié)合部、邊遠山區(qū)以及行政監(jiān)管相對薄弱的地區(qū)，涉及面極其廣泛；從業(yè)人員素質(zhì)低，生產(chǎn)規(guī)模較小，設(shè)備設(shè)施陳舊，生產(chǎn)、經(jīng)營管理落后，大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件，無法取得生產(chǎn)許可和產(chǎn)品合格證。一些小作坊非法購進劣質(zhì)原料和違禁物質(zhì)，制售偽劣食品；部分農(nóng)村沒有實行生豬定點屠宰，私屠濫宰的現(xiàn)象較普遍，銷售注水肉、病死豬肉的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.農(nóng)村食品流通體系不健全，食品流通秩序較為混亂。一是商業(yè)農(nóng)村食品流通難以達到準入條件。由于農(nóng)村消費能力薄弱，商業(yè)利潤微薄，一些大型、正規(guī)超市無意進駐，農(nóng)村流通領(lǐng)域經(jīng)銷食品的經(jīng)營主體主要為集貿(mào)市場、個體副食品商店、小食品批發(fā)部等，一般都投資少、規(guī)模小，經(jīng)營場地和設(shè)施簡陋，上架銷售的商品極為低檔，食品儲藏條件達不到要求。同時由于農(nóng)村食品銷售流轉(zhuǎn)速度較慢，周轉(zhuǎn)周期過長，變質(zhì)過期往往成了農(nóng)村食品的常態(tài)。在流通過程中，由于包裝、儲藏、運輸?shù)仍O(shè)施落后和管理不善，也容易造成食品二次污染。二是食品經(jīng)營者素質(zhì)普遍偏低，缺乏必要的食品衛(wèi)生知識、食品安全意識和經(jīng)營責任意識。食品進貨、配貨渠道不清晰，采購、銷售紀錄不完善，索證索照不全，食品出現(xiàn)質(zhì)量問題招回和追溯困難。三是法律意識淡薄，缺乏守法經(jīng)營觀念。不法食品經(jīng)營企業(yè)貪圖私利，通過偽造標識、濫用標識，蓄意將過期或變質(zhì)食品銷往農(nóng)村集貿(mào)市場和小賣店，欺騙和誤導消費者。

4.農(nóng)村食品消費環(huán)節(jié)存在安全隱患。一是餐飲行業(yè)無證經(jīng)營現(xiàn)象普遍。 在農(nóng)村集貿(mào)市場和城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些早餐店、快餐店、小吃攤點，普遍存在臟、亂、差等現(xiàn)象，其設(shè)備簡陋，無餐具洗滌消毒設(shè)備。部分攤點沒有衛(wèi)生許可證，生產(chǎn)人員沒有“健康證”。由于農(nóng)村集貿(mào)市場銷售人員流動性大，加工場所大都不固定，監(jiān)管十分困難。二是散裝食品存在較大安全隱患。農(nóng)村集市銷售的食品近60%為散裝、裸裝，三無產(chǎn)品、超期食品屢見不鮮，多數(shù)無原料說明，無加工日期，無保質(zhì)期。集市和小食品店出售的散裝糕餅、蜜餞、飲料等食品普遍存在添加劑、有害菌超標現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村食品生產(chǎn)者和消費者的食品安全意識較為淡薄

一是食品安全知識相對匱乏。農(nóng)村群眾在食品選購過程中，看重的只是食品價格、數(shù)量等，對購買的食品是否是正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)，是否過量使用色素、防腐劑、激素等，是否符合食品安全相關(guān)強制性標準等，往往不重視或并不知道如何識別。同時，農(nóng)村消費者的自我維權(quán)意識較差，遇到自身消費權(quán)益受到侵害時不會運用法律武器維權(quán)。有的農(nóng)村遠離投訴地點，往返費用再加上檢測、鑒定費用較高，為了幾元錢的食品，既耗錢又耗時，維權(quán)成本高，也是農(nóng)村群眾不愿維護權(quán)益的原因之一。二是不良飲食習慣對健康造成威脅。喜歡食用一些腌制品、臘制品、鹵制品和油炸食品等等，這類食品在加工過程中其營養(yǎng)成分大多受到破壞，并增加了有害成分，成為食源性疾病產(chǎn)生的主要因素。

二、農(nóng)村食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村食品安全管理法規(guī)不完善，職責不明晰

長期以來的城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)村的食品安全監(jiān)管長久處于被忽視的狀態(tài)。現(xiàn)有的《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》等關(guān)涉食品安全方面的法律規(guī)定還不夠細化，對農(nóng)村食品市場來說要求相對偏高，執(zhí)行困難。食品生產(chǎn)、加工、貯藏、銷售等缺乏專門的系統(tǒng)性法律法規(guī)，許多地方尚未制定農(nóng)村食品安全的配套法規(guī)。在基層和農(nóng)村，沒有完善的基層執(zhí)法管理體系，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)部門之間相互扯皮的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村食品安全監(jiān)管任務(wù)重，監(jiān)管力量薄弱

1.城、鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管力量配置不平衡。在現(xiàn)行的食品安全行政監(jiān)管體制中，監(jiān)管資源主要集中在城市，在縣級以上，食品安全監(jiān)管組織比較健全，有完善的工作制度和議事規(guī)則，監(jiān)管手段較先進。而農(nóng)村的監(jiān)管缺乏統(tǒng)籌，長效機制不夠健全。雖然成立了食品安全協(xié)調(diào)組織，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分食品安全監(jiān)管部門人員、編制、經(jīng)費都比較緊張，執(zhí)法人員大多數(shù)是兼職，平時事務(wù)繁忙，不能靜下心來研究食品安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)，監(jiān)管力量分散，執(zhí)法手段不當?shù)葐栴}較為普遍。

2.監(jiān)管任務(wù)重和監(jiān)管力量薄弱的矛盾突出。農(nóng)村食品安全監(jiān)管上主要是基層工商、質(zhì)檢、防疫等部門，存在行政級別低、人力資源有限、行政經(jīng)費不足等困難，有些所往往只有很少幾名工作人員，其管轄的區(qū)域多則達數(shù)十公里，食品生產(chǎn)、經(jīng)營戶點多且分散，加之交通等方面條件的制約，追蹤采證較為困難，執(zhí)法人員要把轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)（戶）檢查一遍，需相當長的時間。尤其是在邊遠山區(qū)、管轄交界區(qū)域，一些無證無照食品生產(chǎn)加工小作坊，流動食品小販，由于其流動性大，隱蔽性強，往往成為監(jiān)管空白。

3.基層食品安全監(jiān)管部門的檢測設(shè)備設(shè)施配備不完善，檢測手段較為簡單。基層的食品檢測力量分散，設(shè)備不足，檢測手段落后，很難為食品質(zhì)量監(jiān)管提供強有力的技術(shù)支持。監(jiān)管人員只能憑肉眼、憑經(jīng)驗對市場上的食品進行簡單的外觀、包裝、有效期、索證索照進行檢查識別，對于食品添加劑是否符合國家規(guī)定，食品的成分、含量是否符合食品質(zhì)量安全要求，食品的衛(wèi)生指標是否合格都無法現(xiàn)場檢測。目前，工商部門在執(zhí)法過程中，只能采取臨時控制措施，先封存不合格的食品，再將樣品送至省、市級有合法資質(zhì)的檢測機構(gòu)申請復檢，檢測周期長、成本高。因而，監(jiān)管人員在日常的食品安全檢查過程中，抽檢的積極性不高，有的干脆不抽檢，這樣就使一些有質(zhì)量問題的食品不能及時發(fā)現(xiàn)并得到有效監(jiān)測。

4.農(nóng)村食品安全信用體系建設(shè)滯后，對失信行為缺少有效的防范和懲戒機制，違規(guī)失信已成為一個帶有普遍性的社會問題。市場信息的不對稱使消費者在與生產(chǎn)經(jīng)營者的利益沖突中處于弱勢。由于食品安全質(zhì)量特性，擁有信息優(yōu)勢的食品生產(chǎn)經(jīng)營者會自覺不自覺地提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至生產(chǎn)和銷售假冒偽劣產(chǎn)品，單個分散的消費者難以與之抗衡，再加上法律知識缺乏，當利益受到損害后，消費者往往選擇忍氣吞聲。

經(jīng)營者自律和社會監(jiān)督不到位。一些食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及負責人片面追求企業(yè)利潤，對參與食品安全信用體系建設(shè)積極性不高，對信用體系建設(shè)長久的社會效益認識不足，向社會做出的質(zhì)量承諾難以兌現(xiàn)。經(jīng)營者自律機制，各級行業(yè)協(xié)會自律機制及社會監(jiān)督機制不夠完善，存在消極等待的思想，有的還存在抵觸情緒，制約了農(nóng)村食品安全信用體系建設(shè)。

三、提高農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作效能的對策措施

農(nóng)村食品市場流通秩序混亂，嚴重損害了農(nóng)民消費者的利益，政府職能部門應(yīng)高度重視食品安全監(jiān)管工作，完善基層執(zhí)法體系建設(shè)，加強農(nóng)村食品流通環(huán)節(jié)的綜合監(jiān)管。

（一）建立信息共享、快捷高效的食品安全監(jiān)管體制

對農(nóng)村食品安全監(jiān)管是多個部門共同承擔的責任，需要科學統(tǒng)籌、統(tǒng)一調(diào)控、形成合力。各相關(guān)部門應(yīng)完善軟硬件建設(shè)，建立順暢的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺，在網(wǎng)上及時發(fā)布食品安全監(jiān)管信息，定期公布檢測結(jié)果，實現(xiàn)信息共享。

縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）應(yīng)建立分級、分線、分項食品質(zhì)量安全負責制，明確各相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的職責。加大對農(nóng)村食品安全監(jiān)管隊伍的專項投入。加強對農(nóng)村食品安全監(jiān)督員、協(xié)管員、信息員的管理和培訓，解決好他們的工作報酬，并建立獎懲機制，將食品安全監(jiān)管工作切實納入干部目標責任制考評內(nèi)容。工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、食監(jiān)、防疫等部門將每個目標，每項任務(wù)分解落實到人，促進各司其職，各負其責。

農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。加強對種植類食品農(nóng)藥殘留的專項整治；入市農(nóng)產(chǎn)品的驗證、檢測、標識及公示；指導建立健全農(nóng)村批發(fā)市場、集貿(mào)市場；建設(shè)無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

質(zhì)監(jiān)部門負責農(nóng)村食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。對農(nóng)村家庭院落式手工食品作坊進行整頓和規(guī)范，建立企業(yè)質(zhì)量檔案，嚴厲查處無證生產(chǎn)和制假售假等行為。加大對農(nóng)村食品安全檢測隊伍和機構(gòu)的專項投入，充實檢測人員，增添檢測設(shè)備，改善檢測條件和檢測手段。加大食品抽檢力度，提高監(jiān)管的針對性和科技含量，并定期向社會公布食品檢驗結(jié)果。

工商行政管理部門負責農(nóng)村食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。開展對農(nóng)村流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)測，對農(nóng)村無營業(yè)執(zhí)照和超范圍經(jīng)營的行為進行查處，嚴厲查處制售假冒偽劣等違法行為。

衛(wèi)生部門負責農(nóng)村餐飲業(yè)、“農(nóng)家樂”和集體食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管。全面實施食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度，加強對食品經(jīng)營人員的預(yù)防性健康檢查及衛(wèi)生知識培訓工作。

食品藥品監(jiān)管部門負責對農(nóng)村食品安全的綜合監(jiān)督，組織協(xié)調(diào)和依法查處重大食品安全事故。

商貿(mào)行政管理部門負責畜禽屠宰行業(yè)的監(jiān)管，加強鹽業(yè)管理；負責農(nóng)村食品經(jīng)營者的行業(yè)指導、管理，將超市、連鎖經(jīng)營、物流配送等現(xiàn)代物流方式和經(jīng)營形式逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，建立和推行質(zhì)量承諾制度。

（二)加強食品安全的全程監(jiān)管

1.大力整頓食品生產(chǎn)加工企業(yè)，提高食品質(zhì)量和安全水平。嚴格審查企業(yè)生產(chǎn)條件，嚴格要求企業(yè)按標準組織生產(chǎn)，嚴格產(chǎn)品出廠檢驗。實行生產(chǎn)企業(yè)巡查、回訪、年審、監(jiān)督抽查等監(jiān)管制度。引導和督促食品生產(chǎn)、經(jīng)營者建立和完善自律機制，建立和落實食品質(zhì)量責任、質(zhì)量承諾等制度。嚴厲查處無衛(wèi)生許可證、無生產(chǎn)許可證、無營業(yè)執(zhí)照的生產(chǎn)經(jīng)營行為，對不具備生產(chǎn)條件的要堅決予以取締。增加對食品檢查不合格企業(yè)的曝光率，嚴厲打擊濫用添加劑、使用非食品原料生產(chǎn)加工食品、添加違禁藥物等違法違規(guī)行為。

2.加大農(nóng)業(yè)投入品專項整治力度，從源頭上防止農(nóng)產(chǎn)品污染。深入開展農(nóng)藥殘留、濫用畜禽產(chǎn)品違禁藥物、水產(chǎn)品藥物殘留等專項整治，建立食品安全領(lǐng)域的科研合作體系，向農(nóng)民普及安全使用化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑和動植物生長激素等知識，推廣使用低殘高效農(nóng)藥、獸藥和無污染添加劑。建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測制度和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度，開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況的檢測。推進無公害農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)綜合示范區(qū)、養(yǎng)殖小區(qū)、示范農(nóng)場，積極開展無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建議及無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品認證工作。

3.進一步加強食品流通、消費領(lǐng)域的監(jiān)管，大力發(fā)展連鎖經(jīng)營和物流配送。積極推行經(jīng)營企業(yè)進貨查驗登記、索證索票、購銷臺賬和質(zhì)量承諾及質(zhì)量責任制度，全面落實市場巡查制度，完善監(jiān)督抽查和食品衛(wèi)生例行監(jiān)測制度，嚴格實行不合格食品的退市、召回、銷毀、公布制度。推進餐飲業(yè)、“農(nóng)家樂”食堂全面實施食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度，完善和加強食品污染物監(jiān)測和食源性疾病監(jiān)測體系建設(shè)。加強畜禽屠宰行業(yè)管理。強化食品安全標識和包裝管理，集中力量整治印制食品假包裝、假標識、假商標等違法行為。

4.狠抓薄弱環(huán)節(jié)，加強對散裝食品監(jiān)管力度，消除安全隱患。一是要嚴格審查經(jīng)營散裝食品經(jīng)營戶的主體資格是否合法，發(fā)現(xiàn)證照不全的堅決取締。二是監(jiān)督檢查散裝食品經(jīng)營戶是否建立、執(zhí)行食品進貨檢查驗收制度，重點檢查食品經(jīng)營者對購進的散裝食品是否按批次向供貨人索取食品質(zhì)量檢驗或檢疫、檢測合格證明。三是監(jiān)督檢查散裝食品零售經(jīng)營戶是否建立并執(zhí)行食品進貨臺賬制度。四是對經(jīng)營散裝食品經(jīng)營戶實行備案制度，尤其是將集貿(mào)市場上不屬于本所轄區(qū)的經(jīng)營戶作為備案的重點。五是統(tǒng)一要求標簽和防蠅、防塵設(shè)施。集貿(mào)市場上經(jīng)營散裝食品的，可統(tǒng)一制作銷售車，門店統(tǒng)一要求貨架。

5.集中力量及時查處食品安全大案要案，依法嚴懲違法犯罪團伙和首惡分子，并將重大典型案件查處結(jié)果及時向社會公布。

（三）建立農(nóng)村食品安全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，做好維權(quán)工作

在目前監(jiān)管部門監(jiān)管力量和監(jiān)管手段有限的情況下，針對農(nóng)村食品安全監(jiān)管難度大，安全隱患隨時存在的現(xiàn)狀，要強化農(nóng)村食品安全的社會監(jiān)督，動員社會廣泛參與，充分發(fā)揮農(nóng)村廣大群眾的積極性，建立農(nóng)村食品安全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。可以按照各工商所所在地分片設(shè)立群眾舉報投訴電話，落實片區(qū)聯(lián)系人和責任人，將現(xiàn)有12315投訴網(wǎng)絡(luò)延伸到農(nóng)村，及時受理解決消費者的投訴和舉報，全面做好維權(quán)工作。

（四）建立農(nóng)村食品安全信用體系

加強對農(nóng)村群眾的食品安全知識宣傳，重點應(yīng)該放在轉(zhuǎn)變農(nóng)村消費者的意識、思維、觀念上，增強農(nóng)民的食品安全意識、維權(quán)意識和自我保護意識。運用農(nóng)村廣播、電視和黑板報等宣傳途徑引導農(nóng)村消費者樹立正確的消費觀念，改變過去只重價格不重質(zhì)量的消費觀念和消費取向。

制定農(nóng)村食品安全信用等級制度和食品安全信用信息征集、評價、披露等制度。建立企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營檔案、食品安全信用監(jiān)管檔案和信用獎懲機制，逐步形成食品的可溯源管理。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會良好的自律機制，全面發(fā)揮食品安全信用體系對于食品安全工作的規(guī)范、引導、督促功能。監(jiān)管部門要加大監(jiān)管力度，建立黑名單制度，做到守信激勵、失信懲戒，真正使信用體系建設(shè)成為農(nóng)村食品安全監(jiān)督管理的制度保障。

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[責任編輯 柯 黎]