現(xiàn)行戶籍制度對(duì)城市化進(jìn)程的影響

摘 要：對(duì)中國城市化發(fā)展影響最大的是戶籍制度。中國城市化的進(jìn)程與戶籍政策的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，現(xiàn)行戶籍制度對(duì)城市化進(jìn)程的負(fù)面影響很大，采取淡化戶口遷移控制、實(shí)現(xiàn)就業(yè)就學(xué)的非戶籍化等措施，改革現(xiàn)行戶籍制度以適應(yīng)城市化進(jìn)程的發(fā)展是我們必然的選擇。

關(guān)鍵詞：城市化；戶籍；改革

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）32-0084-02

一、中國城市化的各階段及與戶籍政策的關(guān)聯(lián)性

第一階段（1950—1960年）是城市化迅速發(fā)展時(shí)期。新中國成立后，中國進(jìn)行大規(guī)模的城市建設(shè)和城市改造，增加了對(duì)勞動(dòng)力的需求。在20世紀(jì)50年代的大部分時(shí)間中，各單位都可以根據(jù)生產(chǎn)和工作需要，自行招聘職工，職工戶籍不限。農(nóng)村人口進(jìn)城工作時(shí)沒有城市戶籍、糧油供應(yīng)的限制，戶口遷移自由。在寬松的用人制度和戶籍政策驅(qū)動(dòng)下，城市人口迅速增加，城市人口由1950年的6 169萬人增加到1960年的13 073萬人，城市化水平（即城市人口占全國總?cè)丝诘谋壤?1.2％提高到19.7％，提高了8.5百分點(diǎn)。

第二階段（1961—1978年）是以城市人口絕對(duì)量和相對(duì)量下降為標(biāo)志的。而在這一階段，根據(jù)城市人口下降的主要政策原因來分，又分為兩個(gè)小階段。第一個(gè)階段是從1961—1965年，表現(xiàn)為城市化水平的下降。1958頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》對(duì)遷往城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口進(jìn)行嚴(yán)格的限制，加上1961—1963年三年國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，導(dǎo)致這幾年凈遷入率為-17.6%。這一特殊時(shí)期被稱為“人口倒流—城市化倒退時(shí)期”。第二個(gè)階段則是從1966—1978年，表現(xiàn)為人口城市化的停滯。城鄉(xiāng)嚴(yán)重割裂的戶口遷移政策以及“文革”中1 700萬城市知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，再次形成了前所未有得逆城市化運(yùn)動(dòng)。1972年城市水平為17.1％，然后逐步恢復(fù)到1978年的17.9％。

第三階段（1979—1990年）是城市化逐漸穩(wěn)定增長的時(shí)期。1982年推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，同時(shí)也產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，而這一時(shí)期的戶籍管理依然嚴(yán)格，國家采取了“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村型城市化對(duì)策，放寬了小城鎮(zhèn)的建制條件，加之小城鎮(zhèn)戶籍遷入的松動(dòng)，從1980—1989年，我國縣城以下建制鎮(zhèn)從2 874個(gè)增加到9 088個(gè)，增加了2.46倍。同期縣城以下建制鎮(zhèn)人口增加了2 602萬人，增值率為41.25%，農(nóng)村城鎮(zhèn)化增加了1.33%。

第四階段為1991年至今。20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了衰落趨勢(shì)，至此又面臨了剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的要求。與此同時(shí)，城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力，中國開始出現(xiàn)了“民工潮”。大量的農(nóng)民工來到大中城市，加快了大中城市的城市化和現(xiàn)代化水平。但是，由于城市戶籍管理制度對(duì)人口遷移的嚴(yán)格控制，使農(nóng)民工不能取得城市戶口，也不能享受城市人口的一切福利待遇，甚至城市化水平統(tǒng)計(jì)上他們都不能算作城市人口加以計(jì)算。

總之，中國城市人口的機(jī)械增長在很長時(shí)期中對(duì)城市化作用較弱，再加上戶籍制度對(duì)人口遷移的嚴(yán)格控制，阻礙了城市化進(jìn)程的發(fā)展。

二、現(xiàn)行戶籍制度對(duì)城市化進(jìn)程的影響

（一）教育資源配置不均，影響城市化進(jìn)程

1．教育資源分配不均，對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的高低產(chǎn)生重大影響。農(nóng)村的教育設(shè)施及師資隊(duì)伍與城市相比相差甚遠(yuǎn)。世襲的戶口制度剝奪了農(nóng)村兒童平等受教育的權(quán)利。受教育條件限制，大部分的農(nóng)村人只能是低素質(zhì)的勞動(dòng)力。隨著科技進(jìn)步，高級(jí)人才匱乏，影響到工業(yè)化向更高層次轉(zhuǎn)型。如果大量低素質(zhì)的勞動(dòng)力不能正常就業(yè)的話，社會(huì)將會(huì)陷入紊亂狀態(tài)，最終將影響城市化的發(fā)展進(jìn)程。

2．高考移民暴露出戶籍制度的弊端。高考移民的產(chǎn)生，根源在于我國高等教育資源地區(qū)配置的不均衡以及基礎(chǔ)教育地區(qū)發(fā)展的不均衡，由此使得國家在高考錄取制度中存在巨大的錄取分?jǐn)?shù)差距和不同的錄取率，它們成為高考移民的巨大動(dòng)力。因此，應(yīng)盡早改革不合理的二元戶籍制度，實(shí)現(xiàn)教育公平，促進(jìn)城市化進(jìn)程的發(fā)展。

（二）勞動(dòng)力資源不合理配置，影響城市化進(jìn)程

1．戶口的等級(jí)造就了就業(yè)機(jī)會(huì)的不均等。對(duì)一個(gè)有勞動(dòng)能力的人而言，能否找到一個(gè)合適的工作直接關(guān)系到切身利益，而且是最根本的利益。在大城市，那些條件好，待遇較高，崗位相對(duì)穩(wěn)定的工種，往往是必須從持有本市正式戶口者中選擇。而一些臟、苦、累、流動(dòng)性較大的工種，戶口要求可以相對(duì)放寬。某些專業(yè)人才和干部的招騁，往往也要以戶口為前提。

2．戶籍制度不僅限制了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的流動(dòng)，而且限制了城市與城市之間勞動(dòng)力的流動(dòng)。擁有大城市戶口的人，因?yàn)樗碾x開就意味著喪失附著在戶口之上的種種權(quán)利和保障而不愿離開大城市。沒有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨诘娜吮M管是當(dāng)?shù)爻鞘械亩裙瘛⒆畹蛯庸瘢詰阎粋€(gè)夢(mèng)想在城市里掙扎。由于戶籍制度的阻礙，整個(gè)中國的平均勞動(dòng)力難以發(fā)揮最佳效益，影響現(xiàn)代化的速度。

（三）戶口的等級(jí)造成利益分配的失衡影響城市化進(jìn)程

1．城市中財(cái)政補(bǔ)貼的受益對(duì)象是以戶口為區(qū)別的。城市化問題與戶籍制度以及基本公共福利供給緊密相連、錯(cuò)綜復(fù)雜。比如，糧食、蔬菜、副食、燃料、交通等各種補(bǔ)貼，只惠及城鎮(zhèn)戶口。另一類是城中村改造或其他公用征地中失地的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，他們雖已轉(zhuǎn)為城市戶口，但只是名義上的市民，無論基本公共福利供給還是社會(huì)管理等都處于非農(nóng)非城的過渡狀態(tài)。

2．城市職工不同程度地享受公費(fèi)醫(yī)療、勞動(dòng)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)、居住公房等待遇，而農(nóng)戶則沒有這些待遇。其次，國家投資興建大量公用設(shè)施，如圖書館、影劇院、公園、商場(chǎng)等，持有不同戶口的人受益程度是不一樣的。在農(nóng)村，比如學(xué)校、道路等公共設(shè)施，則是要農(nóng)民集體投資，而不是國家投資，這樣就極大的加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。制度造成的巨大國民待遇上的差距，違背了社會(huì)公平與正義，也為以后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)及城市化進(jìn)程發(fā)展留下了隱患。

（四）現(xiàn)行戶籍制度導(dǎo)致公民的政治地位及身份不平等

現(xiàn)行戶籍制度發(fā)展下去勢(shì)必影響到人民事實(shí)上享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的平等權(quán)利。按現(xiàn)行戶籍管理制度的規(guī)定，人一出生就被劃定社會(huì)角色和地位，而且終身難以改變。戶籍性質(zhì)事實(shí)上的血緣繼承性，使市民的子孫永遠(yuǎn)是市民，農(nóng)民的后代只能是農(nóng)民，而市民則可享受多種生活、工作待遇和各種保障，這無形中使城市居民和農(nóng)村居民具有貴賤等級(jí)之分，容易激化社會(huì)矛盾，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展不和諧，不利于城市化進(jìn)程的發(fā)展。

三、改革現(xiàn)行戶籍促進(jìn)城市化的發(fā)展

（一）淡化戶口遷移控制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，二元戶籍制度對(duì)人口資源起到配置作用。但在當(dāng)今中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源為主導(dǎo)，政府宏觀調(diào)控為輔。所以，戶籍制度改革應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)人口資源的觀念，轉(zhuǎn)變政府職能，主動(dòng)淡化戶口遷移控制，還原戶籍管理以人口信息登記等功能。盡可能消除客觀上會(huì)起到強(qiáng)化戶籍制度的政策。通過市場(chǎng)來調(diào)節(jié)人口遷移與流動(dòng)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程的發(fā)展。

（二）實(shí)現(xiàn)就業(yè)就學(xué)的非戶籍化

就業(yè)就學(xué)制度的非戶籍化就是在就業(yè)就學(xué)方面實(shí)行市場(chǎng)化，企業(yè)招聘員工、學(xué)校招收學(xué)生時(shí)實(shí)行擇優(yōu)錄取的方式，避免地方戶口保護(hù)主義。被招聘人員、被錄取學(xué)生憑借自己的能力選擇工作單位及學(xué)校。就業(yè)就學(xué)的雙向選擇觀念與操作上先實(shí)現(xiàn)非戶籍化，有利于二元戶籍利益和地方保護(hù)觀念的淡化，為戶籍制度改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，為城市化發(fā)展提供充足的人才保障。

（三）根據(jù)城市的實(shí)際容納能力進(jìn)行不同程度的改革

戶籍制度可以按照積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、放開中小城市、適度控制大城市和特大城市的基本原則，按照不同地域分層次來完善。首先，對(duì)小城鎮(zhèn)的戶籍管理應(yīng)完全放開，真正實(shí)現(xiàn)戶口登記制度；其次，對(duì)中小城市的戶籍管理應(yīng)基本放開，對(duì)于長期在中小城市工作且有穩(wěn)定職業(yè)、收入的農(nóng)民及其子女可以轉(zhuǎn)為城市戶口，不符合上述條件且在城市居住時(shí)間較長的可辦理臨時(shí)戶口；最后，對(duì)于大城市和特大城市主要對(duì)高素質(zhì)人才放寬戶籍管理。

（四）進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立至逐步完善，客觀上也要求勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)。原有的戶籍制度以保證部分地域利益為主。戶籍制度的改革，除了保障人口的自由遷徙之外，更為重要的是剝離原有附加的城鄉(xiāng)福利差別。進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革，使農(nóng)民工享受城市居民的待遇，提高農(nóng)民工進(jìn)城的積極性，讓農(nóng)民工無后顧之憂。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的勞動(dòng)力自由流動(dòng)。

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[責(zé)任編輯 張宇霞]