農村土地銀行的運作分析與政策建議

摘 要：三農問題是社會各界高度關注的問題之一，三農問題歸根到底也就是農業生產低效率和農村金融慢發展的問題。為解決此問題，則必須進行農村土地制度的改革，加快農村土地的流轉，推動農業生產的產業化、規模化和現代化。這時候就需要設計出一種高效的土地流轉組織，來合理地引導土地的流轉。土地銀行就在此背景下應運而生，它不僅可以促進土地流轉市場的形成，還能促進農村融資問題的解決。

關鍵詞：土地銀行；運作；建議

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）32-0116-02

一、土地銀行的內涵及運作模式

在土地銀行的具體運作過程中，首先要對其內涵進行合理的界定，因為其內涵是構建土地銀行的理論起點。但是，目前國內外學術界對土地銀行的內涵尚未達成共識。

（一）國外土地銀行的內涵及運作模式

國外的土地銀行大部分是為了解決當時農村經濟困難、資金短缺和扶持農業發展而設立的。其主要業務一般是專門為土地開發利用提供金融服務、提供土地抵押貸款和發行土地債券等。

1770年，德國政府為了解除高利貸的剝削和使大量資金流回農村以振興農業，成立了以土地抵押來獲得貸款的合作社，通過發行土地債券的方式來為社員提供資金。后期，德國的土地銀行則主要以貸款的方式協助農民搞好農業，促進農業的發展。1916年，美國成立了聯邦土地銀行，政府通過財政購買土地銀行的股票來扶持其發展，農戶則利用其擁有的土地進行資金融通，獲得長期的信貸資金和服務。印度的土地銀行成立于1920年，其成立的目的也是為了給農業生產提供資金支持，農戶可以用土地抵押的方式來取得5—10年或更長期限的長期信貸。臺灣的土地銀行成立于1946年，其成立初期是為了幫助農民解決由于經濟衰退而引起的農業長期資金缺乏的問題，而后隨著農業長期資金來源問題的解決，農村土地銀行也逐步轉變為商業性金融機構，業務范圍也逐步多樣化、綜合化和國際化。

（二）國內土地銀行的內涵及運作模式

基于我國土地制度、金融制度的現狀，我國還沒有嚴格意義上的土地銀行，土地銀行在我國還處于探索發展階段，土地銀行還只是一個承擔土地流轉的中介角色，是一個有限功能的金融機構。

我國的土地銀行主要是指農戶將分散的土地承包經營權界定清晰的土地存入土地銀行，土地銀行根據土地的肥沃程度和地理位置的不同，向農民支付一個合理的存入價格。土地銀行將農戶存入的土地進行統一規劃整合改造，在不改變土地的農業用途的前提下，將土地貸給種地大戶或農業企業等土地需求者，土地需求者再向土地銀行支付一定的租金，土地銀行則靠賺取存貸差來維持自身發展。

2003年，山東省諸城市枳溝鎮為了使外出務工農民專心從事非農工作，打消其失去土地產權的顧慮，成立了土地信托中心，農民通過存入土地而取得一定的經常性資金流，租地農民則通過交納一定租金便可以獲得土地的使用權。

2006年，寧夏平羅縣為了盤活農村土地資源，成立了以土地存貸為手段的土地信用合作社。農民以合作社支付“存地費”為條件把土地存入合作社，合作社受農戶的委托，將土地承包給經營大戶或涉農企業，經營大戶或涉農企業向合作社支付“貸地費”。

2009年，河南光山縣為了管好村集體的土地資源，加快農業的規模化和機械化發展，成立了首家農村土地信用合作社聯合社——江灣農村土地信用合作社聯合社。該合作社的運行模式是：具有土地流轉意愿的農戶，首先向合作社提出土地轉讓申請，待合作社現場勘查后，根據存入土地的質量等級向存入方支付利息，然后土地信用合作社將存入的土地進行整合，在不違反流轉原則的前提下，將土地貸給土地承貸方，土地承貸方向合作社支付一定的土地租賃費用，另外，當存入土地的農戶和土地承貸方從事二三產業需要資金支持時，土地信用合作社將為其提供擔保，農村信用社給予貸款支持。

二、農村土地銀行發展的主要思路

土地銀行起源于歐美國家，在這些國家里，土地銀行已經發展的相當成熟了，它已發展成為一種獨立的金融機構，但是由于我國的土地制度和金融發展體系的不同，所以，我國的土地銀行在組織形式、運行操作等方面與他們存在很大差異。我國的土地銀行還處于幼芽期，在發展過程中，我們不應當完全地照搬國外模式，應結合我國的國情，適當借鑒國外的一些成功經驗。探索適合我國農村發展狀況的農村土地銀行。具體來說，我國的土地銀行在發展過程中應著重注意以下幾點：

（一）因地制宜，堅持形式的多樣化

由于我國各地區的經濟發展水平，土地資源狀況等不盡相同，所以，在發展農村土地銀行的時候，不能采取“一刀切”的方法，應先在某些地區試點，等試點成功了，再逐步全面推廣。同時，我國土地銀行在發展過程中應堅持多樣化的發展模式，應根據各自地區的實際狀況，多樣化發展，既可以采用合作社、委托代理的方式，也可以采用轉包、互換、入股的方式。要堅持與時俱進，不斷更新發展思想，不斷創新完善。

（二）不斷完善社會保障制度

當前，我國農村的社會保障制度不健全，沒有建立完善的社會保障體系，農村基本醫療保險、農民養老保險及社會救助體系等嚴重缺乏。在這樣一個社會保障體系不健全的環境下，農村土地對農民來說具有重要的意義。農民想出去打工掙錢卻又不希望放棄土地，他們認為，土地不僅是最基本的生活保障，而且也是他們的失業保險保障，當社會宏觀經濟大環境變壞導致農民工大量返鄉時，土地仍能作為他們最后的工作保證。但是，如果農村社會保障體系很完善，就能夠弱化和部分代替土地的保障功能，從而加速土地的流轉，促進農村土地的規模經營，進而推動銀行的發展進程。因此，政府應加大財政在收入上的重新分配作用，加大對農村社會保障的財政支持，建立最低生活保障制度，只有解決了農民的后顧之憂，農民才能放心的出去務工或經商，才能放心的把土地流轉出去，加快土地流轉市場的發展，土地銀行的建立才能順利進行。

（三）不斷完善土地評估機構

在農村土地流轉過程中，一直存在一個土地價格由誰評估、如何評估的問題，土地流轉價格的確存在隨意性，因此，土地在流轉過程中，一定要切實做好價格指導這方面的工作，土地的流轉價格應由土地的實際價值決定。根據馬克思主義的級差地租理論，土地由于其肥沃程度、地理位置的不同，土地的地租也應不同，所以在土地流轉前，需要一個專門的土地評估機構，對不同質地的土地進行準確評估，要承認土地之間是存在差異的，土地之間是存在級差價格的，逐步建立土地交易價格的合理形成機制，切實保護農民在土地流轉過程中的合法利益。此外還需要有一批高素質的管理人員，在農村土地銀行發展過程中，我們需要一批高層次的管理 人員，他們必須即精通銀行等金融機構的具體業務操作，又熟悉我國農村經濟的發展現狀，但是根據目前我國部分地區的土地銀行發展現狀來看，他們的管理人員大部分都是由村委會來擔任，很少有專業人員。

（四）加大對土地銀行的法律保護和政策支持

一切良好的經濟環境都依賴于健全的法治，土地銀行的建立也不例外。構建與我國農村實際情況相適應的土地銀行，必須要有相當細致的法律解釋來明確土地銀行的法律地位，為土地銀行的建立和運行提供保護傘，使其一切活動都做到有法可依。如果沒有健全的法律保障，土地銀行及其利益相關人的行為就得不到相應的規范和約束，農民的權利就無法得到充分的保障，土地銀行的效果就會事倍功半。 另外，在我國現階段，土地銀行是個新生事物，尚處于探索發展中，由于缺乏土地抵押貸款這一基本金融功能，它還不屬于完整意義上的金融機構，只是一個政策性銀行。它設立的初衷主要是落實國家與農村有關的宏觀政策，因此，政府在土地銀行發展過程中一定要加大對其支持力度，比如借鑒國外的成功經驗：對土地銀行實行稅收優惠政策，對其業務征收低稅或免稅，對設立土地銀行的地區進行獎勵，加大對農村土地銀行的資金支持力度，為農村土地銀行的發展提供一個舒適的外部環境。

（五）完善風險控制體系

雖然現階段我國的農村土地銀行只是從事簡單的土地存貸業務，但是隨著它的業務的拓展，在運行過程中將不可避免地遇到許多風險。土地銀行是把雙刃劍，處理的好，則能很好的推動我國城鎮化、現代化的發展；處理的不恰當，則會給社會帶來很大的危險。因此，在建設土地銀行時，應特別注意風險的防范和控制。一方面，在正常的業務操作過程中，土地銀行應對自身的土地業務和相關的金融業務采取相應的風險防范措施；另一方面，土地銀行屬于政策性金融機構，因此它與政府的關聯性很大，很容易變成一種官僚機構，變成一種低效率的運作模式。過分注重自身員工的福利，而對經營管理重視不夠，因此，土地銀行在實際的運行中，應明確劃定市場與政府的界限，防范財政風險。

土地銀行在我國是個新生事物，是一項重大的農村制度的改革與創新，因此在推動其發展過程中，既要借鑒國外的已有成熟經驗進行大膽試驗，又要結合各區域的具體實際情況，因地制宜的慎重推進。土地銀行在未來將有很大的發展空間，但是我們也應意識到任何一項創新的發展都不會一帆風順，土地銀行在未來的發展道路上肯定會碰到許多困難，只有適時地結合我國的發展現狀，才能充分發揮土地銀行盤活農村土地的作用。

參考文獻：

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[責任編輯 柯 黎]