農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政府缺位與第三方介入:棲霞水利聯(lián)合體案例

摘要：近年來，農(nóng)田水利這一公共產(chǎn)品的供給陷入資金短缺與組織無序的雙重困境，而棲霞市農(nóng)民水利聯(lián)合體克服了原有模式下“搭便車”現(xiàn)象，以多元化的組織形式降低了建設成本，提高了村民參與的積極性，實現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品的“民建、民用、民管”，有效解決了農(nóng)田水利工程供給不足的問題。本文基于對該模式的分析，以期為探索多元化主體解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題提供借鑒。

關鍵詞：公共產(chǎn)品 政府失靈 搭便車 水利聯(lián)合體

Abstract：Recently，the supply of irrigation and drainage as public product has been in double trouble of disorder of capital and organization. However，the model of peasant drainage union in Qixia has overcome the difficulty of“free-rider”under the old model，reduced the building cost，enhanced the enthusiasm of participation，realized to the purpose of“peasants build，peasants use，peasants manage”，and solved the problem of shortage of supply in irrigation and drainage. This paper is to explore the diversified subject which can solve the problem of public product in countryside for reference，based on the analysis of the model.

Key Words：public product，government failure，free-rider，drainage union

中圖分類號：G725 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）09-0064-04

一、問題的提出

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給特別是農(nóng)田水利工程建設一直是制約農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸問題。2011年中央以1號文件發(fā)布了《中共中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》，第一次將水利提升到了國家安全的高度，凸顯了水利改革、加強水利建設的重要戰(zhàn)略地位。農(nóng)田水利基礎設施屬于農(nóng)村準公共產(chǎn)品范疇，究竟以何種方式實現(xiàn)其充足有效的供給，一直是理論界和實物界探討的熱點。李彬（2005）認為，政府應創(chuàng)設良好的制度環(huán)境，培育第三部門供給公共產(chǎn)品，推動第三部門成為農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給的主體。賀雪峰、羅興佐（2006）認為，可以通過市場化的辦法和培育民間組織來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。周曉平、劉秀紅（2007）認為，如果水利基礎設施能做到使用的排他性，那么設施所有者就可以利用收費來選擇進入者，把沒有付費的排除在外。這樣的設施應該是排他性可行、可以向使用者收費來維持工程簡單運營、產(chǎn)權屬于集體的小型水利工程。它們適合于拍賣、承包或租賃給個人或多用戶聯(lián)合體，或者鼓勵、資助農(nóng)戶自己修建。

本文結合棲霞市水利聯(lián)合體案例，分析了公共產(chǎn)品由農(nóng)民自發(fā)組織提供的可行性，并對農(nóng)民自發(fā)組織建立的條件進行了總結，以期對進一步探索由多元化主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品提供借鑒。

二、棲霞水利聯(lián)合體發(fā)展過程

（一）棲霞水利聯(lián)合體產(chǎn)生的背景

山東省棲霞市地處膠東半島腹地，山地丘陵占總面積的90%，農(nóng)業(yè)灌溉以提灌工程揚水上山方式為主。上個世紀80年代以前，棲霞市農(nóng)村水利建設全由國家和集體投入，農(nóng)田灌溉也是由村集體的集中提灌工程統(tǒng)一灌溉。自農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，集體建設水利工程規(guī)模逐年減小，而且由于機制等原因，集體水利工程大都管理不善，除了部分大中型水利工程尚可使用外，提灌工程多數(shù)已報廢。棲霞市是我國的主要蘋果產(chǎn)地，集體所有制水利工程越來越難以滿足農(nóng)果業(yè)的灌溉需求。

因此，棲霞農(nóng)民開始自己出資購買微型水利機具和輸水管帶，實行單戶分散灌溉，并很快成為主要灌溉方式。但是農(nóng)民利用微型水利機具實行單戶分散灌溉有著明顯缺陷：每次為灌溉兩三畝農(nóng)田，就要搬動機具并鋪收幾百米甚至上千米管帶，有時還需要多臺機泵梯級提灌，大量消耗人力、物力和財力。此外，由于軟管帶壽命較短，使用幾年就需要更換，進一步提高了灌溉成本。

（二）自建自用式合作水利形式初露端倪

前柳家村擁有果園面積1200畝，果品銷售收入是該村村民的主要經(jīng)濟來源。1999年至2001年，棲霞遭遇3年持續(xù)特大干旱，河道斷流，水庫干涸。蘋果因得不到及時灌溉而大量減產(chǎn)，果品質(zhì)量下降，農(nóng)民收入較常年減少50%左右。為解決干旱缺水問題，2001年春節(jié)剛過，村支部書記召集了12戶村民代表探討共同出資在村東河道內(nèi)建設水利工程、攔蓄河水的事宜。經(jīng)協(xié)商，有10戶村民愿意聯(lián)合投資建設地下截流工程，該村第一個農(nóng)民水利聯(lián)合體的雛形由此形成。在10戶村民的共同努力下，到3月中旬，一座長12米、寬5米、深6米、容積為360立方米、出水量為15立方米／小時的小型地下截流工程建成了。工程建成后，參加聯(lián)合體工程建設的10戶村民當年灌溉使用次數(shù)為6—7次，基本保證了用水需要，緩解了旱情，受益范圍內(nèi)農(nóng)田、果園里的糧食和蘋果產(chǎn)量與常年基本持平，有的甚至超過了正常年份。

（三）合作制水利聯(lián)合體模式快速發(fā)展

前柳家村這種農(nóng)民自主、自愿、自發(fā)組成，共同出資，共同受益的小型水利工程聯(lián)合建管組織形式，可以大大減少灌溉的人力物力消耗，縮短灌溉時間，提高灌溉效率。這引起了棲霞市水務局的高度關注，將之命名為“水利聯(lián)合體”，并決定對這一模式進行深入研究，選擇區(qū)域進行試點，以期總結經(jīng)驗在全市推廣。根據(jù)棲霞市農(nóng)業(yè)灌溉水源的特點，該局選擇了以小型水庫為水源的廟后鎮(zhèn)五林莊村和以河道為水源的寺口鎮(zhèn)花園泊村兩個村作為水利聯(lián)合體模式村進行試點。

五林莊村共有農(nóng)戶426戶、1546人，現(xiàn)有耕地面積1800畝，其中果園面積400畝，該村主要經(jīng)濟來源是果品生產(chǎn)。2003年農(nóng)民人均純收入3600元。多年來，該村農(nóng)業(yè)灌溉主要靠農(nóng)戶微型機具配以軟管帶灌溉，山頂果園需要2—3臺機泵串聯(lián)提灌，最長的需管帶1000多米，灌溉十分麻煩，而且灌溉成本高，農(nóng)民生產(chǎn)負擔重。棲霞市水務局通過村委了解到以上基本情況后，幫助村委做有關農(nóng)戶的工作，在群眾自愿的基礎上，幫助該村建立了20個水利聯(lián)合體。

水利聯(lián)合體建設主要涉及三方面的工作：技術、資金和勞動力。工程建設的測量設計主要由水務局完成；建設資金主要由農(nóng)戶出資，水務局給予適當補助；建設工作則由聯(lián)合體選出的代表組織本聯(lián)合體成員完成。聯(lián)合體鋪設的固定管路經(jīng)過每個聯(lián)合體成員的地塊時都留一個出水口，各成員只需在水源處把提水機具接到管路進口，打開出水口即可進行灌溉。20個聯(lián)合體共120戶農(nóng)戶，鋪設管帶6260米，控制灌溉面積457畝，投資11.5萬元，戶均投入959元。

在寺口鎮(zhèn)花園泊村，棲霞市水務局以同樣的方法組建了12個水利聯(lián)合體，共66戶，打井12眼，鋪管路3710米，控制灌溉面積224畝，投資77400元，戶均投資1172元。

為防止內(nèi)部產(chǎn)生矛盾影響聯(lián)合體的正常運作，棲霞市水務局研究制定了《水利聯(lián)合體章程》，明確了聯(lián)合體的性質(zhì)，規(guī)定聯(lián)合體對所有集體水利工程擁有使用權和管路維護義務，并對新開發(fā)建設的水利工程擁有所有權；還詳細規(guī)定了其組織成立方式、運作方式，聯(lián)合體成員的職責、義務、權力，民主制度，罷免程序，罰則，退出聯(lián)合體的條件和程序等；并規(guī)定了工程建設、管路維護的程序和制度以及聯(lián)合體工作組志愿工作制度和加入聯(lián)合體承諾制度。

水利聯(lián)合體模式的成功，引起了棲霞市政府的高度重視，市政府決定在全市范圍內(nèi)大力推廣水利聯(lián)合體。截至目前，全市已發(fā)展水利聯(lián)合體8650個，投入8289萬元，控制灌溉面積87萬畝。

（四）個人提供水利設施服務形式嶄露頭角

在合作制水利聯(lián)合體的帶動下，具有市場化運作特征的個人提供水利設施服務形式也嶄露頭角，并顯現(xiàn)出了極強的生命力。棲霞市亭口鎮(zhèn)前爐房村三面環(huán)山，是個缺水村。村民們澆地只能在村西河溝沿岸的4個小水塘中利用自備的小型水利機具和管帶抽水。2007年，村里將原來的幾個小水塘挖掘成小型水庫，但如何把水引到田間地頭，成了全村人迫切需要解決的難題。此時有人提出了效仿其他村水利聯(lián)合體的形式鋪設管道，但因大部分水源離果園地較遠，成本太高。此時，村民劉吉東想到自籌資金建設、市場化運作的模式。他首先聘請專業(yè)技術人員進行了設計規(guī)劃，并籌措40多萬元資金購置了電灌設備等在全村統(tǒng)一鋪設灌溉管道。僅幾個月的時間，就在全村鋪設地下輸水管道4000多米，并在800余畝果樹周邊安裝出水口22個。農(nóng)民在用水后只需按用水量付費即可，灌溉費用較原來微型機具灌溉節(jié)約了50%左右。在為農(nóng)民提供方便的同時，運作者也獲得了可觀的收益，真正實現(xiàn)了雙贏。現(xiàn)在這種市場化運作模式已經(jīng)發(fā)展到了周邊9個村，覆蓋果園面積達7000多畝。

三、棲霞水利聯(lián)合體效益分析

（一）水利聯(lián)合體為農(nóng)民帶來了可觀的經(jīng)濟效益

1. 可以有效節(jié)約基礎投入成本。以單戶配備500米軟管帶為例，需投入2500元，平均使用期為4年，每年攤銷600元左右。參加一個水利聯(lián)合體，鋪設固定管路平均每戶需投入千元左右，能夠使用20年以上，每年僅50元左右，每戶每年可節(jié)省管路投入約550元。

2. 可以有效節(jié)約單次灌溉的時間和成本。以前爐房村某村民為例，其有1.6畝果園，加入水利聯(lián)合體之前，每次灌溉需要半天時間，機具運行所耗柴油成本為110元；加入聯(lián)合體之后，每次灌溉只需一個多小時，繳費45元，而且省卻了鋪設軟管等大量體力勞動。

3. 可以有效提高灌溉效率，實現(xiàn)作物增產(chǎn)。使用軟管灌溉耗時較長，往往錯過了作物最佳灌溉期，嚴重影響作物的生長，造成減產(chǎn)。組成聯(lián)合體鋪設固定管路后，灌溉時間明顯縮短，保證了農(nóng)作物各生長期的適時灌溉。

（二）水利聯(lián)合體的發(fā)展具有良好的社會效益

1. 能夠調(diào)動農(nóng)民投資水利建設的積極性。發(fā)展水利聯(lián)合體，由農(nóng)民自主合作興建水利工程，實現(xiàn)“民辦、民管、民受益”的建管機制，適應了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求，能夠充分調(diào)動農(nóng)民興修水利工程的積極性和主動性，有利于農(nóng)村水利建設的可持續(xù)發(fā)展。

2. 能夠提高工程利用效率。采取水利聯(lián)合體模式，因地制宜建設小型水利工程可以最大限度地利用現(xiàn)有水資源，使灌溉方式與水源工程相協(xié)調(diào)。水利聯(lián)合體建設的水源工程、管路輸水工程，可以在聯(lián)合體成員以外的農(nóng)戶之間按平等協(xié)商、互惠互利的原則調(diào)配使用，有利于提高工程和水資源的利用效率。

3. 能夠加快新技術推廣應用步伐，并有利于水資源的節(jié)約。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高離不開科技進步和新技術的應用。水利聯(lián)合體的產(chǎn)生把分散的農(nóng)民聯(lián)合起來，為水利新技術推廣應用提供了有效載體。目前棲霞采取的鋪設固定管路水資源綜合利用系數(shù)可達0.85以上，而原有的軟管灌溉利用系數(shù)平均為0.75，以每年每畝果園平均需灌溉5次、每次灌溉水量為40方計算，每畝果園每年節(jié)水31.5方。另外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，已有部分農(nóng)民依托水利聯(lián)合體應用了風力揚水、重力式滴灌、高桿噴灌等投資大、科技含量高的新技術，更加有利于成本的降低和資源的節(jié)約。

四、以聯(lián)合體和個人形式實現(xiàn)農(nóng)田水利工程供給的可行性分析

（一）政府供給不足是水利聯(lián)合體產(chǎn)生的動因

在上世紀九十年代以前，農(nóng)村水利基礎設施基本依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體提供，所需人力基本靠農(nóng)民義務工和積累工實現(xiàn)。在實行分稅制后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債嚴重，農(nóng)田水利的有效供給根本無從談起。而另一方面，隨著農(nóng)業(yè)耕種方式從粗獷式向精耕細作式轉(zhuǎn)換，對水資源的依賴越來越強，農(nóng)田水利建設的重要性愈發(fā)突出。在政府與集體對公共產(chǎn)品供給不足的時候，受利益的驅(qū)動，勢必會有其他的供給方式內(nèi)生出來解決這一問題。

以棲霞市為例，農(nóng)民經(jīng)濟收入的80%來自于果業(yè)，如果蘋果處于生長期時降水量不足，產(chǎn)量將大受影響，而且口感、色澤等方面也要差很多。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步，果農(nóng)已經(jīng)改變一味的靠天吃飯的觀念，對人工灌溉需求越來越強烈，由此導致水利工程出現(xiàn)了供需不匹配的矛盾，特別是在1998—2001年出現(xiàn)嚴重干旱后，水利工程供給不足的問題更加突出，這是推動水利聯(lián)合體出現(xiàn)的根本原因。

（二）地理條件、產(chǎn)業(yè)需求及農(nóng)戶經(jīng)濟實力的提高是水利聯(lián)合體形成的有效基礎

棲霞的山區(qū)丘陵地形以及山多、溝多、小水源多的自然條件為主，這決定了特別適合建設投資少、見效快、易管理的小型水利工程。另外，土地延包政策的實施、大面積果品種植結構的形成、果品生產(chǎn)相對較高的投資回報成為現(xiàn)實之后，農(nóng)民要保持較高的經(jīng)濟收入，首先就要保證果樹的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，這就要求有充足的水源和較為完善的水利工程體系作保障，新的形勢提高了農(nóng)民投資水利工程建設的積極性。

水利工程具有成本聚集性特征，通常需要較大資本投入，但這些投入除了一部分在較長時期內(nèi)得到回收外，另有相當一部分成本將被集聚沉淀下來，這就需要水利建設者具有較強的經(jīng)濟能力。國家富民政策的實施、農(nóng)民負擔的減輕和收入的增加，使農(nóng)民具備了投資搞水利的經(jīng)濟實力。

（三）實現(xiàn)排他性使水利工程私人供給成為可能

原有渠道灌溉的模式下，使用者需要面對正的外部性。往渠道提水需要成本，但是水流最終到達自己田地過程中必須經(jīng)過其他農(nóng)田，而水流經(jīng)過的農(nóng)田則自然的享受了“搭便車”的好處。而且提灌這種技術在水資源的利用率方面較低，久而久之，愿意使用這種方式灌溉的人越來越少。

而克服非排他性問題后，合作則變得簡單很多。水利聯(lián)合體建設的水利工程是管道方式，這種灌溉方式下不存在正外部性，自建的小型水源也具有明顯的地域界限，能夠有效控制外部人的使用，水源和管道的排他性排除了“搭便車”的可能。建水源及取水、供水設施的排他性形成了水資源的排他性，使水資源擁有了私人物品的特征。這樣，由政府外的部門提供水資源便成為了可能。

（四）帕累托改進是水利聯(lián)合體形成的誘因

埃里諾奧斯特羅姆從博弈的角度探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理準公共產(chǎn)品的可能性。她提出了“自籌資金的合約實施博弈”，認為沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力的控制，準公共產(chǎn)品的使用者可以通過自籌資金來制定并實施有效使用準公共產(chǎn)品的合約。這一學說為水利聯(lián)合體的產(chǎn)生提供了理論上的支撐。

而且，地緣基礎上形成的差序格局網(wǎng)絡（費孝通，1947）可以減少交易費用，促進協(xié)調(diào)合作，增進交往，增加互惠行動，促進集體行動等。地緣上的相近將水利聯(lián)合體各成員捆綁在一起，為了實現(xiàn)自身利益最大化，聯(lián)合體成員自覺地形成了一種非正式合約，這種誘致性制度變遷實現(xiàn)了參與者的帕累托改進。

（五）政府支持是水利聯(lián)合體的重要外部激勵

農(nóng)村私人部門往往存在著技術落后、對制度創(chuàng)新不敏感的特點。政府部門利用自身的技術和知識優(yōu)勢為農(nóng)村部門提供幫助，起到外部激勵作用。水利聯(lián)合體案例中，棲霞市水務局及時將模式進行總結并推廣，重要的是提供了資金支持和技術指導，而且為水利聯(lián)合體設計了規(guī)章，這些激勵充分調(diào)動了水利聯(lián)合體參與者的積極性。

（六）個人提供公共服務的市場化運作進一步提高了水利聯(lián)合體的效率

由微型水利機具灌溉到小型水利聯(lián)合體實現(xiàn)了帕累托改進的第一步跨越，而市場化運作的整村式聯(lián)合體則實現(xiàn)了帕累托改進的第二次跨域。從傳統(tǒng)成本理論觀點看，隨著企業(yè)規(guī)模的擴大，在規(guī)模經(jīng)濟規(guī)律的作用下，企業(yè)生產(chǎn)成本將不斷降低，直到實現(xiàn)適度生產(chǎn)規(guī)模。水利聯(lián)合體這種集中方式產(chǎn)生了分散狀態(tài)下所沒有的經(jīng)濟效率，產(chǎn)生了成員聚集而成的整體系統(tǒng)功能不低于分散狀態(tài)下各成員所能實現(xiàn)的功能之和，而且降低了成本。

五、結論與啟示

在棲霞市農(nóng)田水利建設出現(xiàn)“政府失靈”的情況下，根據(jù)地域集中特點組建的水利聯(lián)合體，通過管道灌溉克服了原有提灌模式下的排他性難題，成功實現(xiàn)了由私人部門提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的實踐。水利聯(lián)合體的成功是在政府部門所提供公共產(chǎn)品難以滿足農(nóng)村需要的情況下，結合自然條件，發(fā)揮社會聲望及政府支持激勵作用實行的一次自下而上的制度變遷。

水利聯(lián)合體的成功說明自治組織或市場可以作為政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的重要補充。政府也應為培育一個不同主體共同參與的、相機選擇的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場提供支持。

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（特約編輯 王安國）