加強中央銀行宏觀審慎管理職能的思考

摘要：全球金融危機后，歐美英等國家和地區在金融監管改革中均賦予了中央銀行宏觀審慎監管職能。從理論上分析，加強中央銀行宏觀審慎監管職能是防范系統性金融風險、維護金融穩定和有效實施貨幣政策的需要。構建我國逆周期的金融宏觀審慎管理框架，應明確中央銀行履行宏觀審慎管理職能的法律地位，賦予其開發宏觀審慎政策工具和監管系統重要性金融機構的權力，并建立宏觀審慎與微觀審慎的協調機制。

關鍵詞：宏觀審慎 金融監管 法律地位

Abstract：After worldwide financial crisis，European and American countries and areas have entrusted with the central bank macro-prudential supervision function in the financial reform. Theoretically，strengthen the central bank macro-prudential supervision function can control systematic financial risk， and maintain financial stability and monetary policy implementation. Construction of our country’s conversion period macro-prudential management framework，should clarify the central bank's supervision legal status，entrust relative tools，and establish coordinated mechanism.

Key Words：macro-prudential，financial supervision，legal status

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）09-0035-05

2009年以來，各國政府總結金融危機教訓，啟動了以防范系統性風險、構建宏觀審慎管理體系為主線的金融監管改革。我國在“十二五”規劃綱要中也明確提出：要深化金融體制改革，構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。金融監管曾經是中央銀行重要的職能之一，但在中央銀行不能身兼貨幣政策和金融監管兩大職能的觀點支持下，中央銀行經歷了金融監管職能分離浪潮的沖擊。全球金融危機以后，為改善金融監管效率，歐盟、美國和英國等國家和地區紛紛擴大了中央銀行的宏觀審慎管理權限，這意味著傳統的金融監管理念正在轉變，同時也需要深入思考我國宏觀審慎管理體系的構建和加強中央銀行宏觀審慎管理職能問題。

一、后危機時期加強中央銀行宏觀審慎管理職能的國際實踐

二十世紀90年代以來，歐美一些國家的金融運行模式從分業經營向綜合經營轉變。與此同時，中央銀行在監管體系中的地位和權限也發生了一些變化，一些國家對中央銀行的監管權力進行了剝離，一些國家在金融監管中出現了“去央行化”的趨勢。但是，理論界對于中央銀行在金融監管中的職能問題一直存在著不同的看法；而在實踐層面，即使是實行相同監管模式的國家，中央銀行介入金融監管的程度也不相同。危機之后，國際社會對過去秉持的金融監管理念進行反思，著手構建宏觀審慎金融管理制度，而增加中央銀行的管理權限，明確中央銀行在宏觀審慎管理中的地位則成為一種趨勢。

（一）國際組織對宏觀審慎管理問題的認識

2009年初，國際清算銀行（BIS）在年報中指出，各國及國際社會應按照宏觀審慎的原則開展金融監管，以減少金融體系順周期性對實體經濟造成的負面影響。2009年4月，在G20倫敦峰會上，決定將原來的金融穩定論壇（FSF）改組為金融穩定理事會（FSB），作為全球宏觀審慎管理的國際組織。FSB的主要職責是評估全球金融體系的脆弱性，推動各國監管機構之間的協調和信息交換，監測市場發展并對國際金融監管標準制定工作進行戰略評估。FSB成立了脆弱性評估委員會（SCAV），對國際金融業系統性風險進行分析判斷，以強化全球金融體系的抗風險能力。

根據G20峰會的要求，巴塞爾委員會（BCBS）及其他金融監管標準制定組織在分析金融危機根源的基礎上，著手研究宏觀審慎管理制度框架。IMF在2010年對各國宏觀審慎管理工作進行了調查，并提出了監測系統性風險的必要工具。全球金融體系委員會（CGFS）對宏觀審慎政策工具的設計和運用進行研究，評估它們在避免危機方面所起的作用。BCBS于2010年底公布了《巴塞爾協議Ⅲ》的正式文本，要求提升銀行資本質量，建立逆周期資本緩沖，對銀行體系加強流動性監管，對銀行經營進行桿杠率控制，以增強金融體系抵御系統性風險的能力。BCBS要求國際銀行業從2013年開始實施新的監管標準，2019年全面達標。國際會計準則理事會（IASB）建議將現行的“實際減值損失法”變更為“預期損失”或“現金流”法，以對信貸損失進行早期確認，降低銀行信貸的順周期性。

（二）歐盟：設立歐洲系統風險委員會，強化中央銀行宏觀審慎管理職能

2009年6月，歐盟理事會通過了《歐盟金融監管體系改革》方案。方案指出，由于中央銀行的主要職責是維護貨幣與金融穩定，因此應在宏觀審慎管理中發揮領導作用。改革方案提出，設立歐洲系統風險理事會（ESRC），作為歐盟的宏觀審慎管理者，負責監測歐盟金融市場的系統性風險，維護歐盟金融體系的穩定。2010年9月，歐盟理事會宣布了新的泛歐金融監管體系，決定成立歐洲系統風險委員會（ESRB），對歐盟區域內的金融體系進行監管，同時成立銀行業監管局、保險業監管局和金融市場交易監管局，分別對銀行業、證券業和保險業進行監管。ESRB由歐洲中央銀行行長擔任主席，以確保其獨立性和權威性。新的金融監管框架提高了歐洲中央銀行的監管地位，賦予了其更大的管理權限，歐洲中央銀行將在宏觀審慎管理中發揮領導作用。泛歐金融監管體系建立后，將進一步加強歐洲中央銀行與歐盟各國中央銀行之間的溝通與協調，而各國中央銀行在本國的宏觀審慎管理中也將發揮更大作用。

（三）美國：賦予美聯儲全面的宏觀審慎管理職能

2010年7月15日，美國國會通過了《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，決定成立由美聯儲、財政部以及其他主要聯邦監管機構參加的金融穩定監督委員會（FSOC），主要職責是防范和識別系統性金融風險，維護金融穩定。法案明確了美聯儲在宏觀審慎管理中的職責及其核心地位，賦予美聯儲“系統性風險監管者”的正式職責，同時也賦予其維護金融穩定的廣泛權力。擴權后的美聯儲將全面負責系統性風險的評估和監測，對金融機構的監管權限也從商業銀行延伸至所有具有系統重要性的機構，包括規模較大、關聯較深的以商業銀行、投資銀行業務為主的金融（銀行）控股公司、大型保險公司等一切可能對金融穩定構成威脅的金融企業。大型對沖基金、私募股權基金及其他投資機構，除接受證監會（SEC）監管外，還要同時接受美聯儲的系統性風險監管。通過這次改革，美聯儲實現了由中央銀行到“金融監管超級警察”的跨越，成為美國履行宏觀審慎管理職能的主要部門。

（四）英國：金融服務局（FSA）權力被削弱，宏觀審慎管理職能賦予英格蘭銀行

英國從1998年開始由獨立于中央銀行的金融服務局（FSA）負責對金融機構進行監管。本次危機表明，這種監管體制不利于系統性風險的識別、防范與危機的有效應對。為此，英國從2009年著手對金融監管體系進行改革。2009 年2月，英國議會通過了《2009銀行法案》，明確了英格蘭銀行在金融監管中的法定職責和核心地位，強化了其金融監管職能。《法案》提出，在英格蘭銀行理事會下面設立金融穩定理事會（CFS），該委員會由英格蘭銀行行長（擔任主席）、兩位副行長及四位英格蘭銀行非執行理事組成。2010年6月，英國財政部宣布了金融監管改革新方案。方案指出，英國現在的金融監管結構已經失靈，必須改革由三方（FSA、財政部、英格蘭銀行）共治的金融監管體系，FSA的金融監管職能必須交還給英格蘭銀行并成為英格蘭銀行的下屬機構。根據新方案，在英格蘭銀行內部設立金融政策委員會（FPC）和審慎監管局（PRA），前者負責貨幣政策制定和維護金融穩定，后者對商業銀行、投資銀行和保險公司等金融機構進行審慎管理。改革之后，英格蘭銀行將全面履行宏觀審慎管理職責，維護金融體系穩定。

二、加強中央銀行宏觀審慎管理職能的理論分析

二十世紀70年代末，BIS就意識到，僅對單個金融機構進行監管不足以維護金融體系的穩定，提出應在加強微觀審慎監管的同時加強宏觀審慎管理。亞洲金融危機之后，IMF和世界銀行于1999年聯合推出了金融部門評估規劃（FSAP），運用宏觀審慎分析方法對各國經濟金融體系的穩定性進行評估。2009年1月，由各國政府部門和理論界資深人士組成的30人集團經過研討，發布了題為《金融改革：一個金融穩定框架》的報告。報告建議，應賦予中央銀行足夠的監管權力和必要的政策工具，使之不僅能在危機時期發揮作用，也能在信貸快速擴張時期實施逆周期監管。實際上，無論在理論層面還是實踐層面，加強中央銀行宏觀審慎管理職能都有著充分的理論根據。

（一）加強中央銀行宏觀審慎管理職能是防范系統性風險的需要

金融業系統性風險是整體性、行業性和全局性的風險，主要是由于金融體系的內在不穩定性所引起的，而加強宏觀審慎監管是防范和控制系統性風險的有效手段。微觀審慎監管著眼單個金融機構的穩健，往往忽視金融體系內部、經濟和金融體系之間的聯系，不能有效維護金融穩定。自二十世紀70年代以來，為規避金融管制的金融創新層出不窮，金融機構交叉持有金融產品加速了風險在金融體系內部的傳導，放大了“多米諾骨牌效應”。在各類金融活動中，金融機構的行為在很大程度上受宏觀經濟因素的影響。在市場繁榮的經濟環境下，各類金融機構會選擇相同的經營策略，從而使金融體系的整體風險在很大程度上取決于宏觀經濟環境的激勵。中央銀行是各國宏觀調控的主要機構之一，能夠借助其為制定貨幣政策而進行的經濟和金融形勢分析，對本國金融領域的系統性風險從宏觀層面進行識別判斷，保證宏觀審慎分析的全面性，避免由不同監管機構開展分析而出現條塊分割，導致跨市場、跨領域的金融風險不能被準確分析出來。此外，借助本國中央銀行與IMF、世界銀行和其他國際組織的合作，可以從全球視野開展系統性風險的早期預警。因此，加強中央銀行宏觀審慎管理職能，有利于在國家層面上實施防范系統性風險的政策措施。

（二）加強中央銀行宏觀審慎管理職能是金融穩定的需要

1999年，美國《金融服務現代化法案》實施后，允許金融機構混業經營。金融格局的變化引發了監管框架的調整，美聯儲作為聯邦政府的綜合監管機構，負責監管金融控股公司，必要時可對銀行、證券和保險子公司進行有限制的監管；貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會、聯邦保險同業協會和州保險廳等分別對銀行業、證券業和保險業進行監管，各監管機構如果認為美聯儲的監管不適當，可優先行使自己的裁決權，從而出現了金融監管“去央行化”的趨勢。這種功能監管與機構監管混合的監管體系，導致監管重疊與監管真空并存，既降低了金融監管效率，也為次貸危機埋下了伏筆。在英國，自1997年將金融監管職能從英格蘭銀行分離出去后，由于缺乏對金融機構的直接檢查權和監督權，制約了英格蘭銀行對系統性風險的分析、監測和評估。而擁有金融監管權的FSA因缺乏宏觀管理的經驗，在金融監管中缺失宏觀意識，結果也不能維護金融穩定。理論分析和實踐表明，由中央銀行履行宏觀審慎管理職能，會實現金融穩定成本的最小化。這是因為，一方面，在擁有宏觀審慎管理職能的中央銀行的管理下，金融機構更能夠適應貨幣政策的變化；另一方面，中央銀行更有動力去研究在不同政策環境下影響金融穩定的問題，并采取相應的逆周期調控措施。英國財政部長奧斯本（Osborne，2010）認為：只有獨立的中央銀行才有對宏觀經濟的廣泛理解，并作出宏觀審慎決策。加強中央銀行的宏觀審慎管理職能，可以促使其靈活運用各種宏觀審慎管理工具，通過影響金融機構的激勵機制和約束機制，抑制金融機構的順周期行為，實現金融體系的穩定。

（三）加強中央銀行宏觀審慎管理職能有助于最后貸款人作用的發揮

過去學術界有一種觀點，認為中央銀行既負責金融監管，又行使最后貸款人職能，會產生金融機構傾向于從事高風險經營，而經營失敗又依賴中央銀行救助的問題，因此主張將金融監管職能從中央銀行分離出來以消除這種道德風險。實際上，從此次危機中各國中央銀行大量行使最后貸款人職能的情況看，中央銀行監管職能的分離也無法消除金融機構的道德風險。例如在英國這種監管職能分離的國家，大型金融機構都相信英格蘭銀行會在它們出現困難的時候給予救助，所以金融機構的高管人員缺乏動力去遵守審慎原則和市場紀律。可見，金融監管權是否獨立，并不是中央銀行行使最后貸款人職能必然產生金融機構道德風險的前提條件。古德哈持（Goodhart，1999）認為，最后貸款人的職責是因為信貸市場不完善，銀行因具有特殊的資產負債結構而具有潛在的脆弱性，中央銀行提供流動性可以使單個銀行免受流動性危機的威脅，并避免單個銀行的倒閉將對整個銀行體系造成紊亂效應。中央銀行最后貸款人的作用在于其通過調整自身的資產負債表而增加市場的流動性，如果負責流動性管理的中央銀行沒有宏觀審慎管理權，其最后貸款人的作用也難以有效發揮。弗里德爾和昆廷（Frydl和Quintyn，2000）指出，從金融監管的角度來看，中央銀行維護金融穩定的職能主要通過事前預防性政策和事后挽救性政策，前者能夠減少金融風險的積累，后者則有助于維護金融體系的穩定。如果中央銀行不具有宏觀審慎管理職能，就會出現專業金融監管機構沒有能力提供流動性，而有能力提供流動性的中央銀行因缺乏監管授權從而行動遲緩，這些都會削弱最后貸款人作用的發揮，對維護金融穩定是極為不利的。

（四）加強中央銀行宏觀審慎管理職能有助于貨幣政策更好地實施

貨幣政策與宏觀審慎管理的具體目標雖然不同，但根本目的是一致的，即保持一國經濟、金融的穩定并促進二者的協調健康發展。貨幣政策與宏觀審慎管理緊密相聯，二者相互補充、相互促進。銀行系統是貨幣政策傳導的主要渠道，銀行體系的穩健與否關系到貨幣政策的實施效果。此次金融危機促使人們重新思考幣值穩定、資產價格穩定和金融市場穩定之間的關系，貨幣政策有必要考慮更長期的三者共同穩定的問題，將幣值穩定和系統性風險的防范結合起來。中央銀行通過履行宏觀審慎管理職能，可以更好地了解金融體系和金融市場的運行情況，提高中央銀行的貨幣決策能力。同時，通過逆周期的貨幣政策調控保持經濟的平穩運行，也為金融體系穩定運行提供了保證。可見，宏觀審慎管理與貨幣政策調控不存在明顯沖突。而且，從某種程度上看，兩者的目標具有一致性，都是關注宏觀經濟領域的問題，防止金融危機對宏觀經濟造成沖擊，以及經濟波動過大對金融體系造成威脅。美聯儲理事會成員弗格森（Ferguson，2000）認為，聯儲的貨幣政策由于其監管職責而取得了更好的成效，而它穩定價格的職能也使其監管職責取得了更好的效果。履行宏觀審慎管理職能的中央銀行可以利用其自身的權威性和超然地位獲取制定貨幣政策所需的信息，而中央銀行的宏觀審慎管理又能促進金融體系的穩定，這是有效實施貨幣政策的基礎。

三、強化我國中央銀行宏觀審慎管理職能的思考

（一）明確中央銀行履行宏觀審慎管理職能的法律地位

從國際上看，履行宏觀審慎管理職能的主體應包括中央銀行和其他金融業監管機構，如歐洲系統風險委員會（FSRB）的成員由歐洲中央銀行和金融業監管者共同組成；美國金融穩定監督委員會（FSOC）的成員包括財政部、美聯儲、證監會等金融業監管者。將宏觀審慎管理者確定為包括中央銀行和金融業監管者聯合體的做法，可以更好地解決監管機構之間權力相爭的問題，有利于各方信息的共享并促進宏觀審慎管理政策達成一致。

我國三個專業監管委員會成立之后，中國人民銀行的大部分監管職能已經分離出去。《中國人民銀行法》對中國人民銀行的定位是“在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”。但在對中央銀行職責的具體規定中，《中國人民銀行法》并沒有明確賦予其宏觀審慎管理者的地位，而只是要求其“依法監測金融市場的運行情況，對金融市場實施宏觀調控，促進其協調發展”。中國人民銀行根據實施貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議銀監會對銀行業金融機構進行檢查監督，對于保險業和證券業的金融監管，則完全由證監會和保監會負責。雖然中國人民銀行從2003年開始牽頭組織發改委、財政部、國家統計局、國務院政策研究室、銀監會、證監會、保監會、國家外匯管理局等單位組成跨部門小組，對我國的金融體系進行金融穩定評估，并從2005年開始每年發布《金融穩定報告》，但是囿于宏觀審慎管理框架在我國還未建立，中央銀行履行宏觀審慎管理的職責尚不明確，在實踐中，中央銀行缺乏要求其他金融監管機構配合落實宏觀審慎管理的權力。中國人民銀行在2009年第三季度《貨幣政策執行報告》中首次提出，要“逐步建立起宏觀審慎管理制度并納入宏觀調控政策框架”，但銀監會和保監會也在不同場合表示要擔負起銀行業和保險業宏觀審慎管理職能，顯示出我國監管部門對宏觀審慎管理者的角色定位和職責權限還存在著理解方面的分歧。為此，需要從法律層面明確中國人民銀行履行宏觀審慎管理的權責，建立由中央銀行負責宏觀審慎管理、專業監管機構參與宏觀審慎管理并負責微觀審慎監管的構架。由中央銀行聯合專業監管機構共同制定宏觀審慎管理制度，組織宏觀審慎管理政策的實施。

（二）賦予中央銀行開發宏觀審慎政策工具的職責

宏觀審慎管理要求監管主體密切關注貸款增長、資產價格變動、銀行業杠桿比率、金融體系流動性等宏觀因素，從整個金融體系的角度分析、評估金融機構在風險暴露方面的共性特征與相關性、經營模式的可持續性、單個機構的經營行為是否會造成金融體系的不穩定，及時發現可能產生的系統性風險并采取相應措施進行控制。從國際上看，目前對宏觀審慎管理工具的開發成果還不能很好地滿足實踐的需要。盡管一些國家和地區已經或準備建立宏觀審慎管理機構，但相關的政策工具還較單一。因此，加強宏觀審慎管理工具的開發研究，使宏觀審慎的理念全面貫徹到金融監管和宏觀調控當中，對推進宏觀審慎管理十分重要。國際金融危機以來，我國及時出臺了各種經濟刺激政策和措施，但這些措施中有關宏觀審慎管理的內容不多，宏觀審慎監測分析指標和監管政策工具的開發顯得滯后。為此，必須推進宏觀審慎政策工具的研究和開發工作，并將其成果及時應用到宏觀審慎管理的實踐中去，促進宏觀審慎管理目標的實現。

我國是銀行主導型模式的金融體系，在社會經濟生活中，系統性風險主要來自于銀行或與銀行業務相關的領域，所以銀行業監管不可能像非銀行業監管那樣真正獨立于中央銀行，而中央銀行履行金融穩定的職能也需要倚重銀行業監管。中央銀行是市場流動性的最后提供者，必須對信貸市場和信用總量進行管理和控制，這就需要中央銀行對系統重要性銀行具有監督管理權。此外，與專業監管機構不同，中央銀行的監管著眼于整個金融領域，負責監管整個金融體系的系統性風險，特別是跨市場、跨行業的風險，這也需要賦予中央銀行監管所有系統重要性金融機構的職責。

（三）建立宏觀審慎管理與微觀審慎監管的協調機制

為了保證宏觀審慎管理體系的有效運作，加強監管機構之間的合作十分必要。從防范系統性風險、維護金融穩定的大局考慮，宏觀審慎管理應對微觀審慎監管有指導和約束作用。中央銀行可以根據宏觀審慎管理的需要，要求專業監管機構在微觀審慎監管方面與之配合；專業監管機構在實施微觀審慎監管時，應服從中央銀行的宏觀審慎管理，并為之提供基礎支撐。

目前，銀監會、證監會、保監會已就監管分工合作簽定了備忘錄，但這只是微觀審慎協調機制，還需要宏觀審慎協調機制，即中國人民銀行與三家監管機構、財政部、發改委等部門之間的監管協調。只有建立起微觀審慎和宏觀審慎兩方面的協調機制，才能有效維護金融穩定。此外，宏觀審慎管理需要足夠的數據支持，所以，應當建立宏觀審慎管理共享數據庫。專業監管部門和各類金融機構要積極配合中央銀行實施宏觀審慎管理，及時提供信息數據，保證中央銀行準確進行風險評估并采取宏觀審慎管理措施。

（四）積極參與國際金融監管合作

隨著金融全球化程度的加深，世界各國經濟聯系愈加緊密，境外的金融風險極易傳導并影響到本國金融體系和經濟體系。金融風險的國際傳染性使得宏觀審慎管理的國際合作日益重要，中央銀行除了需要協調國內外金融和經濟政策外，還需要加強與國際組織的合作與信息交流，參與國際標準與準則的制定和全球金融監管的決策，構建金融機構跨境監管的協作機制，共享國際金融市場的風險信息，防范金融風險跨境傳染。此次國際金融危機中發達經濟體的經驗教訓為我國實施宏觀審慎管理提供了借鑒，分析這些國家金融監管政策的經驗得失，更多地參與國際金融監管新秩序的重構，應成為推進我國宏觀審慎管理工作的內容之一。在建立我國宏觀審慎管理體系時，要充分利用我國作為金融穩定理事會和巴塞爾委員會成員國的地位，授權中央銀行更多地參與國際金融監管合作，并借鑒其他國家和地區宏觀審慎管理機構運作的有益做法，實現我國的宏觀審慎管理體系的早日運行，以增強防范系統性風險和應對金融危機的能力。

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（責任編輯 劉西順）