對完善我國短期外債管理方式的探討

摘要：當前我國飽受國際收支順差過大、外匯儲備增長過快的困擾。考慮到我國經濟增長方式短期內難以改變、且短期外債已成為國際投機資本出入我國的主要渠道，因此無論是從改善國際收支角度、還是從防范金融風險角度，我國都應盡快對短期外債管理方式加以外完善。本文在對我國短期外債管理方式進行充分探討的基礎上，提出了相關完善建議。

關鍵詞：國際收支 資本項目 短期外債 管理

Abstract：Nowadays our country is suffering a lot from BP surplus and the rapid growth of foreign exchange reserves. Because changing the economy growing style needs long time and short-term foreign debt becomes the main channel of foreign speculate capital into China，we should improve the short-term foreign debt management as quickly as possible. On the base of discussing the current short-term foreign debt management，this article proposes some advice.

Key Words：international balance of payment，capital account，short-term foreign debt，management

中圖分類號：F831.6 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）09-0047-05

一、加強短期外債管理是調控我國國際收支的有效手段

雖然受美國次貸危機引起的世界范圍內金融危機影響，我國的傳統出口市場大幅萎縮，但是近年來我國國際收支持續保持“雙順差”，其中2010年新增外匯儲備5625億美元，同比提高71.4%。2011年以來受美元持續貶值、以及美債危機影響，我國加大國際收支平衡力度，上半年國際收支順差有所減少（同比下降23.1%），但仍保持“雙順差”特征、外匯儲備新增1369億美元。在當前全球性金融危機背景下，外匯儲備的不斷增加給我國貨幣政策獨立性以及外匯儲備管理帶來了很大的負擔。我國經常項目持續順差的主要原因在于過度依賴外向型經濟的經濟結構，資本項目順差的主要原因則是人民幣升值預期導致的資本流入加速。改善我國國際收支狀況需從經常項目與資本項目兩個領域分別著手。

目前我國已經注重轉變經濟結構，但這是一個長期而緩慢的過程，短期內難以改變外向型經濟的主導地位，因而通過調整經常項目來改善國際收支狀況的余地不大。我國資本項目主要分為外資和外債兩大類，其中外債又包括中長期外債和短期外債。近年來我國利用外資數量一直比較平穩（年均維持在500—900億元美元水平）。由于利用外資是我國的一項基本國策、且受“最惠國待遇”等世界貿易組織規則限制，我國對其只能通過《外商投資產業指導目錄》加以規范，而不可能進行直接數量限制。我國在外債管理方面目前尚未完全放開，這是我國資本項目外匯管制的最核心部分。由于中長期外債大多是我國政府機構或央企等與外國政府或國際機構之間的契約，這種契約符合我國的國家利益，因此不宜加以削弱；短期外債的成分復雜，國外的很多投機資本是通過短期外債途徑流入我國的。近年來我國短期外債的占比迅速提高的現實，進一步表明短期外債對我國資本項目順差的影響越來越大。綜上所述，進一步加強和改善短期外債管理、防范國際投機資本通過短期外債途徑流入國內，是當前我國減少資本項目順差、改善國際收支狀況的最有效手段。

二、當前我國短期外債的范疇及流動特征

（一）我國短期外債的范疇

我國對短期外債的定義是：境內機構對非居民承擔的以外幣表示的一年期（含）以下的債務。從狹義來看，我國短期外債按照債務類型可分為短期外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業貸款三類，其中的國際商業貸款是短期外債構成最復雜的部分，也是最容易被國際投機資本借道的部分，它包括：向境外銀行和其他金融機構的短期借款；向境外企業、其他機構和自然人的短期借款；短期債券（含商業票據、大額可轉讓存單等）；買方信貸、延期付款和其它形式的貿易融資；短期國際融資租賃；短期非居民外幣存款；補償貿易中用現匯償還的債務；其它種類國際商業貸款等。上述債務類型已納入我國的外債統計監測系統。從廣義來看，以下兩類債務也屬于短期外債：一是尚未納入短期外債管理范疇的隱性外債，例如預收貨款、外商投資留置境內的已分配未匯出利潤或未分配利潤等。二是或有外債，包括外匯擔保項下人民幣貸款、對外擔保以及中資企業海外子公司負債所形成的或有負債等。

（二）我國短期外債的流動特征

短期外債本質上屬于短期資本流動范疇，具有流動性和逐利性強、期限短等特點。由于短期外債種類繁多、形式復雜、監管難度大，在資本項目管制放松的情況下，容易成為國際投機資本進出我國的便道。而國際投機資本通過短期外債渠道進行的大規模迅速流動，不僅會造成我國金融市場動蕩、增加我國貨幣政策調控難度，在特殊情況下甚至會危及我國的經濟和金融安全。

自2002年以來，我國短期外債余額持續增加、在外債總額中的占比迅速提高并于2004年超過中長期外債。截至2011年一季度，我國短期外債余額高達4116.5億美元，占外債余額比例為70.3%，這表明了兩個問題：一是短期外債已成為我國外債的主要構成，這種構成的變化不是源于我國的主動調整、而是源于國際資本推動。短期外債迅速增長推動了我國基礎貨幣投放、增大了我國通脹壓力和對沖外匯占款壓力、加劇了我國平衡國際收支和管理外匯儲備的難度。國際收支順差及外匯儲備的增加，又進一步誘導了人民幣升值預期，從而導致更多的國際投機資本流入我國，由此構成一個國際收支管理與宏觀調控間的惡性循環。二是2008年美國次貸危機以來，我國加快了經濟結構調整步伐、提高了維護國際收支平衡的力度，經常項目順差、利用外資以及中長期外債余額都呈現下降趨勢，唯獨短期外債余額仍保持增長態勢，結合我國人民幣升值預期來分析，筆者認為：當前我國外匯管理的薄弱環節主要集中在短期外債管理領域。我國應盡快堵塞這個管理漏洞，防范國際投機資本通過短期外債渠道“大進大出”對我國資本市場進行沖擊，從而確保我國貨幣政策的獨立性、維護我國金融穩定與經濟安全。

三、對我國短期外債管理現狀的分析

（一）我國短期外債管理的基本架構

當前我國對短期外債實行全口徑余額與分類管理制度，其基本架構是：外匯局每年制定年度短期外債余額指標，并對短期外債指標的運用實施綜合管理。短期外債管理體系有一整套的政策法規體系，包括綜合性政策法規（如《外債管理暫行辦法》、《外債統計監測暫行規定》及其實施細則等）、專項政策法規（如《境內外資銀行外債管理辦法》、《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》、《境內機構發行外幣債券管理辦法》等）。這些政策法規中對短期外債管理的范圍、程序、職責等內容進行了明確規定，構成我國短期外債管理的基本制度框架。

從短期外債管理程序來看，可分為事前審查、登記核準以及統計監測三個環節：一是事前審查，包括指標控制和資格審查兩部分。其中，指標控制是外匯局每年在短期外債余額指標范圍內，根據區域經濟發展狀況和實際需求，逐級分配指標并監測使用；資格審查是指不同類型的借款人具有不同的借款資格，只有達到規定資格標準的境內機構才能對外借債。二是登記核準。即借貸雙方簽訂短期外債相關合同后應到外匯局辦理外債登記手續，只有經過登記的外債合同方可生效。核準內容包括外債專用賬戶開立、變更、注銷、外債結匯、還本付息等。登記核準是外匯局管理短期外債的基本手段。三是統計監測。這是指外匯局對短期外債的各種管理信息進行統計、分析和預警處理的過程。

（二）當前我國短期外債管理的薄弱環節

1. 管理職能分散、法規滯后。當前我國外債管理的主要部門有國家發改委、財政部和外匯局，發改委和財政部主要負責同世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國農業發展基金會及外國政府間短期外債的審批，而外匯局主要負責國際商業貸款類的審批、以及所有短期外債的登記管理。三個部門的管理職能各有側重。但由于缺乏協調機制，監管信息缺乏交流、無法共享，導致在短期外債管理方面存在部分重復監管。由于缺乏統一的風險管理體系，風險處置和應對緩慢，難以有效防范外債領域的系統性風險。另外，部分短期外債管理政策嚴重滯后于業務發展，且各有關短期外債規定多散見于諸多文件之中，缺乏一個系統完善的短期外債管理辦法，影響了執行效果。

2. 外債統計監測制度缺陷。一是統計范圍偏窄。在現行外債統計監測體系下，尚有部分隱性外債和或有外債未被納入監測，其不確定因素可能導致未來出現集中支付風險。其中，貿易項下預收貨款、外商滯留境內的利潤等隱性外債的交易背景不易確認，流量和存量難以監測；雖然目前已采取措施將部分延期付款納入外債統計監測體系，但由于缺乏有力管控手段，大部分隱性外債仍游離于監測之外；而對或有外債的統計監測甚至沒有統一要求，監測手段也極為落后。如在對外擔保的管理工作方面，目前仍是手工操作，難以實現對數據的準確統計和分析。二是流量數據較為缺乏?，F有短期外債監測系統主要關注存量信息，對流量信息要求不高，而敏感性強的流量信息的缺失導致監管部門難以及時進行債務預警。

3. 對短期外債期限變化缺乏有效控制。目前，債務雙方可通過展期等方式將短期外債變相轉化為中長期外債。這是一種規避長期外債管理相對較嚴的手段。此外，當投機資本急需流出時，也可實施“提前還款”手段，而外債管理機構對于這種債務雙方利用外債期限管理缺陷從事的投機活動無有效約束措施。

4. 短期外債價格約束機制軟化。短期外債的成本主要體現為外債利率。雖然我國規定境內機構借用短期外債利率不得超過同期國際市場利率，卻未對可供參照的“國際市場”標準進行明確界定。當前國際融資市場既包括國際同業拆借市場等公開市場，也包括自發形成的臨時性私人借貸市場。缺乏監管下的借貸雙方自主定價，容易滋長“零利率”或“高利率”等地下經濟活動，從而打通投機資本的流通渠道。

5. 外商投資企業外債管理制度存在缺陷。一是目前的“投注差”管理規定允許外資方以外債形式補足“投注差”，由于未建立總量控制措施，隨著“投注差”總量的擴大，容易導致外資企業外債規模失控；在微觀層面，“投注差”比例標準和管理方式也難以控制單個企業外債規模。二是借債主體利用短期外債規避“國內外匯貸款不能結匯”的管理政策。由于外債可以結匯，因此部分外商投資企業頻繁借用外債，并在借款協議中訂立提前還款條件，在辦理外債結匯手續后隨即利用國內外匯貸款提前歸還外債，從而變相地實現了國內外匯貸款結匯目的，規避了外匯管理政策。三是借用短期外債方式在境內外母子公司間進行套利。外商投資企業可與境外母公司通過短期外債形式將資金在集團內部運作，利用我國外債管理漏洞進行套利活動。四是對外商投資企業外債結匯后的人民幣資金投向缺乏有力的監管，從而為部分外資企業在我國從事投機活動提供了可乘之機。

四、應對短期資本（短期外債）沖擊的國際經驗

二十世紀90年代世界上爆發了一系列區域性金融危機，有關研究表明，國際投機資本的過度沖擊是導致這些金融危機爆發的關鍵因素之一。為免受國際投機資本攻擊，許多國家和地區均采取了限制短期資本（短期外債）異常流動的有關措施，歸納起來主要有以下幾種：

（一）建立無息準備金制度

所謂的無息準備金制度（又稱為“智利模式”）是要求流入短期資本的一部分作為準備金無息地存放于央行，以提高短期資本流入成本、降低短期資本投機動機。智利于1991年7月開始推行這一制度。最初該準備金比率為20%，1992年5月智利政府進一步將準備金比率提高到30%。在短期資本流入總量下降后，智利政府于1998年6月把準備金率降至10%，9月份進一步降至0。雖然目前沒有充分的研究文獻對這一制度在降低短期資本流入規模方面的效率進行計量分析，但這一制度確實改變了智利外債結構、增加了其中長期債務的比重，從而使該國經濟對突然性的大規模資本流動的承受力大大增強。專家們普遍認為，這一措施至少在短時間內對抑制資本流動是卓有成效的。韓國對上述智利模式進行了改良。1998年6月，韓國在IMF的幫助下引入無息準備金制度。金融環境穩定時準備金率可為零，在發生危機時準備金率最高可提到30%，其具體比例依短期資本流入的狀況而定。

（二）保持適度的外匯儲備

雖然外匯儲備過高會帶來本幣升值壓力，但在應對短期國際資本沖擊方面，外匯儲備還是發揮著重要的“穩定器”作用。通常認為，一個國家外匯儲備與外債總額的比率越低，它抵御金融危機的能力就越弱。因此保持適度的外匯儲備被認為是增加經濟彈性的一個關鍵因素。以智利為例，中央銀行持有的巨額外匯儲備構成了對智利流動性管理的有力支撐，在1999年外匯儲備占GDP的22%、占外債總額的42%，并且超過了該國一年的進口總額，從而確保智利平安地度過了兩年金融動蕩期。

（三）規定資金在境內最短停留時間限制

該措施在某些新興工業化、發展中國家和地區的金融危機期間曾得到廣泛運用。例如，中國臺灣地區在向境外合格機構投資者開放其股票市場初期規定：“匯入本金滿一定期限后才能匯出本金”、“投資收益每年只可匯出一次”、“匯出本金一定期限后才能再行匯入”等。馬來西亞也曾規定“非居民出售馬來西亞股票所得資金需等待12個月才能轉換為外幣”等限制性措施。

（四）通過征稅增加短期資本流動成本

在金融市場全球一體化下，短期資本跨境流動日趨頻繁。因此，通過對短期資本流入或流出征稅來抑制投機性短期資本也應運而生。最常見的如托賓稅、庇古稅、預扣稅和所得稅等。由于稅收可以降低短期資本流動動機并創造財政收入，因此這種手段在部分國家得以成功應用。如人們常把智利作為托賓稅付諸實施的成功范例；而巴西和馬來西亞則在二十世紀90年代的金融危機期間征收過庇古稅。

（五）對外債實行審慎管理

在對跨境短期資本流動進行嚴格管理的同時，智利政府一直非常重視對金融機構的審慎管理。1992年5月智利規定境內金融機構必須取得國家風險分類委員會的高信用評級才能對外借款；1993年6月進一步規定借債金融機構必須取得國外信用評級公司的良好評級；1994年規定非金融公司必須取得BBB或“投資級別”的信用評級、金融機構必須達到BBB+的信用評級標準。印尼規定對外借債的銀行必須提前三個月提交年度計劃，由央行根據其經營狀況核定一個上限額度，并規定該銀行兩年期以下的國外借款不得超過實收資本的30%、且其中至少80%是用于出口信貸。哥倫比亞則對外債采取指標化管理：一是短期外債余額不能超過總外債余額的15%。二是采用浮動利率方式借用外債的比例不得高于總外債的30%，且再次變動利率期間不得低于3—4年。三是要求外債與外匯儲備幣種相匹配。

五、完善我國短期外債管理方式的建議

綜上所述，目前我國在短期外債管理方面既存在政策法規漏洞、又存在統計監測環節缺陷。在國際金融危機影響仍未消除、國際投機資本日益猖獗的當前，借鑒國外監管經驗進一步完善我國短期外債管理體系、防范短期外債對我國資本市場的沖擊、著力促進我國國際收支平衡意義重大。

（一）總體思路：堅持審批與監測預警并重

隨著我國金融生態環境逐步改善、資本項目可兌換進程不斷加快以及監管技術的持續進步，我國短期外債管理應向“事前審批與統計監測預警并重”的方向發展。對短期外債的審批和監測預警應圍繞短期外債的“借、用、還”整個流程展開，同時要輔以更加健全的政策和制度保障。

（二）對短期外債進行監管的具體思路

1. 短期外債的借入。

（1）此環節的管理重點在于把握好短期外債的總量問題，即控制舉債規模和結構。應該保證短期外債規模既能滿足經濟發展需要，又不超過本國短期償債能力，還要盡可能降低融資成本。可采取計劃控制、指標管理、嚴格審批等配套措施，并輔之以稅收等經濟手段加以調節。

（2）對于短期外債指標管理等總量控制措施，在政策制定時要有預見性和靈活性，并與短期資本流動監測預警體系相銜接，一旦出現危機預警信號，應及時調整流入規模，以防止形勢進一步惡化。在特殊情況下可考慮建立短期外債無息存款準備金制度。根據國外經驗，如短期外債占比在較短時間內快速增長到外債總額的50%（目前我國的短期外債占比已超過此界限），可要求將短期外債金額的20%作為無息存款準備金，以增加投機資本流入成本。當然，有關指標的選擇和制度安排必須統籌考慮，既照顧到正常資金需求，又要有效防范短期資本擾亂我國金融市場。

2. 短期外債的使用。

（1）短期外債的使用應以風險最小、效益最佳為目標。一方面，政府外債主管部門應從源頭上做好短期外債的引導工作，通過行政手段或價格手段積極引導外債投向國家鼓勵的農業、基礎產業和高科技領域，提高短期外債的使用效益，減少“爛債”現象；另一方面，為防范匯率、利率及項目投資風險，發改委等相關部門應設立相關機構對境內借債機構的投資項目和融資風險進行評估，引導地方政府、企業合理利用短期外債。

（2）短期外債的使用范圍應主要限于短期流動性資金需求，不能用于固定資產投資或其他中長期投資。因此應進一步加強對短期外債結匯后資金的流向的監測，要防止通過借用國內外匯貸款償還外債的變相結匯現象。外債管理部門和外匯指定銀行應共同加強短期外債流動監測體系建設，發現違規行為應及時進行溝通、處理。

3. 短期外債的償還。

（1）短期外債統計監測的重要內容就是避免債務集中到期現象發生。一國短期外債的償還期應該適當錯開以避免出現償債高峰。外債管理部門應根據國際金融市場動態情況，合理引導借債機構將短期外債與外匯收入、外匯資產的幣種和期限結構進行匹配，以保證如期履約。當預警指標顯示可能出現償付危機時，外債管理部門應立即啟動相關應急預案，及時將風險信息反饋到債務人環節。此外，還要對后期的短期外債流入規模及結構進行相應調整。

（2）為加強對短期外債的風險管理，建議設立一個專門用于突發風險事件的償債基金，用于應對突發的短期外債集中償付所帶來的沖擊，這項基金可由存放于央行的無息準備金和部分國家外匯儲備組成。

（3）國內的微觀借債主體，應建立嚴格的短期外債管理內控制度，增強短期外債風險管理意識，認真研究短期外債的借貸技巧，妥善安排進入市場及償還時間，盡力降低借債風險和成本。

4. 進一步健全短期資本流動監測預警體系。隨著我國對外開放程度的不斷加深，短期資本流動規模不斷增大。由于短期資本的過度波動可能導致一國資本與金融體系脆弱性增強，因此建立跨境短期資本的監測、分析和預警體系就變得極為迫切。作為短期外債管理的重要手段，監測預警項目應貫穿于整個短期外債流程，從而實現對短期外債資金的流入、使用和流出等指標閥值監測、管理并及時進行相關信息反饋。短期外債監測預警體系要與現有的外債統計監測系統相關聯，并實現信息共享。要繼續開發對或有外債、隱性外債等短期資本進行監測分析的新系統，逐步將外資企業未分配的外方應得利潤、外方已分配未匯出利潤、境外中資機構的海外關聯企業債務等指標納入短期外債監測預警體系之中。

5. 盡快完善短期外債管理政策法規體系。要加快推進短期外債管理政策法規的系統化建設。國家發改委、財政部、外管局應聯合對《外債管理暫行辦法》進行全面修改、補充、完善。進一步細化短期外債的管理方式、職責劃分、管理程序、處罰手段等內容，盡快制定《外債管理法》；各部門要著手修訂完善各部門規章，外匯局應盡快對《外債統計監測暫行辦法》進行修訂，并結合短期外債新形勢對各專項短期外債管理規定進行相應調整。

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注：本文僅代表作者個人觀點。

（責任編輯 孫 軍）