俄羅斯行政法制度發展研究

摘要：隨著俄羅斯國家歷史上政治環境的三次大變遷，俄羅斯的行政法發展的歷史也相當的曲折，但是總體是進步并且顯著發展的，尤其是俄羅斯行政違法法典的頒布更是使得俄羅斯行政法走上了一個新的臺階。本文從俄羅斯行政違法制度研究開始，著重分析俄羅斯行政法的發展歷程，并分析了俄羅斯當代行政法律中的各種行政法律制度。

關鍵詞：蘇俄羅斯行政法行政違法行政處罰行政司法行政訴訟

各國行政法的發展歷史與該國的政治歷史發展密不可分，甚至有時候我們可以說正是由于該國某項政治制度的變遷才使得該國行政法的發展出現了質的變化。歷史環境是如此的重要以至于我們在分析法律制度的時候幾乎首先就非常有必要介紹一國的歷史發展。而本文中要介紹的俄羅斯，卻又恰恰是一個政治歷史發展尤其特殊的國家，從封建制度的社會縱身變成社會主義國家再經歷了政治變動成為現如今的資本主義大國，俄羅斯國家政治制度的變遷對該國行政法的影響不可小覷。

一、 俄羅斯聯邦行政法的歷史演進

（一）1917年社會主義革命前的俄羅斯行政法

在俄羅斯的古代和封建時期，行政法的發展相當的滯后，只存在一些零散的調整管理關系和確定官員職權行為的規則而已。一直到15世紀，在伊凡三世統治時期，才編纂了俄羅斯中央集權制國家的第一部法典，即伊凡三世律書。這時候也進行了一些法律匯編的活動，只是沒有區分司法性文件和行政性文件的不同，而是混雜在一起匯編，沒有將行政法規范獨立分離出來。

從17世紀開始，俄國的政治體制從代表君主制向專制君主制轉變。在1648年至1649年間，俄國召開了歷史上一次非常重要的會議即縉紳會議。這個會議的主要成果就是制定了一部法典，史稱《1649法典》。這部法典實際上就是一部法律匯編，主要包括國家法、訴訟法、物權法、刑法等幾個部分。而其中的國家法部分主要規定了中央國家機關的活動規則。可以說是行政法發展過程中的一個重大進步。

彼得大帝統治時期，國家終于開始進行將行政與司法相分離的活動了。彼得大帝頒布了俄羅斯歷史上最早的公務員法，即著名的《官秩表》。這段歷史可以說是俄羅斯在法律、管理組織和行政活動等方面全面發展的一個階段。只是民主的思想和限制王權的思想依舊還沒有引入封建俄國。

葉卡捷琳娜統治時期，歐洲已經進入了資本主義的全面發展時期，在俄國也開始了非常有名的“開明專制”的改革。由此，俄國的法律制度也因此得以獲得相應的發展。葉卡捷琳娜為了加強統治，準備編纂俄羅斯法律匯編，并且成立了立法委員會。在1775年還頒布了《全俄帝國各省管理體制》的敕令，改變了省州縣三級管理體制，將其改成了省縣兩級。這個法令一直到十月革命之后才被廢除。

19世紀初，俄國開始了法律編纂工作，對法律法規包括皇帝的敕令進行系統整理。1833年出版了《俄羅斯帝國現行法律全書》。19世紀中期，俄羅斯行政法雖然依舊沒有成為一個獨立的法律部門納入俄羅斯法律體系之中，但涉及國家機關活動的管理法和有關保障社會秩序以及國家與居民、公民之間因遵守法定的行為規則而形成的警察法得到發展。到了19世紀后期，俄羅斯的學者們已經對行政法的性質由了比較清楚的認識，他們認為行政法的特點就是具有一定的科學性、極端的政治性；行政法在法學體系中僅發揮次要作用；行政法學的基本觀點具有不確定性。

一直到1917年十月革命，俄羅斯的行政法才漸漸的發展成為一個獨立的法律部門，并且開始逐漸的貼近西歐國家行政法律制度發展的水平。

（二）1917年至1991年蘇聯解體前作為蘇維埃共和國的俄羅斯行政法

在十月革命勝利之初，布爾什維克黨頒布了以維護蘇維埃政權為主要目的的《十月法令》，其中也包含了很多行政法律規范的法令，為后來的第一部蘇維埃政權的憲法奠定了基礎。1918年7月10日，《俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國憲法》頒布，隨之掀起了一輪立法高潮，刑法典、民法典、訴訟法典等等都一一頒行，但是卻沒有制定行政法典。1924年1月31日，第二次蘇聯蘇維埃代表大會批準了《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》。這是蘇維埃政權的蘇聯頒行的第二部憲法。隨后俄羅斯聯邦各國也都根據這部憲法制定了本國的憲法并且掀起了第二輪的立法高潮，行政法典的立法工作也提上了加盟共和國的立法日程。1936年12月5日，第八次蘇聯蘇維埃代表大會通過了新的《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》。掀起了蘇維埃政權誕生后的第三次立法高潮，但是這時并沒有試圖建立行政立法原則和統一完備的行政法典。1977年10月7日通過的蘇聯新憲法頒行后，各加盟共和國也都按照憲法規定制定本國相應的法律規范，掀起了第四次立法高潮。僅僅在1978年到1981年間，聯盟國家就頒行了包括行政立法在內的各種重要法律、規范性文件等102項。1980年通過了蘇聯歷史上的第一部《蘇維埃社會主義共和國聯盟和各加盟共和國行政違法立法原則》。1984年，俄羅斯聯邦根據該立法原則，通過了俄羅斯聯邦歷史上的第一部行政違法法典。這部法典幾乎可以說是在整個蘇維埃時期行政法發展過程中唯一值得肯定的范例。因為這部法典的頒行，俄羅斯聯邦行政法的發展得到了質的飛躍。此后，到20世紀80年代末至90年代初期，進一步完善調整國家管理和地方自治領域的立法活動得到蓬勃發展，相繼頒布實施了《緊急狀態法》、《建筑活動法》、《蘇聯地方自治和地方經濟一般原則法》等等。

（三）1991年蘇聯解體后的俄羅斯聯邦行政法

按照各個行政法律法規調整對象的不同，可以將這一時期的俄羅斯聯邦行政法劃分為以下幾個方面。

1、有關公民行政法律地位的行政立法：主要有1991年的《俄羅斯聯邦國籍法》、1996年的《俄羅斯聯邦出入境程序法》等。

2、有關行政執行機關法律地位的行政立法：比如1997年的《俄羅斯聯邦政府法》等。

3、有關作為行政法主體的商業組織和非商業組織的法律地位行政立法：比如1995年的《社會組織法》、1996年的《工會聯合會及其權利與活動保障法》等。

4、有關公務領域的行政立法：最主要的就是1995年的《俄羅斯國家公務基本原則法》等。

5、有關行政責任領域的立法：最著名的就是2001年的《俄羅斯聯邦行政違法法典》了。

6、有關經濟領域的行政立法：主要有1995年的《俄羅斯聯邦社會經濟發展規劃和國家預測法》等。

7、有關政治領域的行政立法：比如1996年的《國防法》、1993年的《國家秘密法》、1998年的《俄羅斯聯邦道路交通安全國家檢查條例》等。

8、有關社會文化領域的行政立法：主要有1996年的《俄羅斯聯邦教育法》、1998年的《麻醉品和精神藥物法》等。

總之，在蘇聯解體后至今，俄羅斯聯邦的行政立法出現繁榮的景象，體現了鮮明的時代特點，根據當時的政治經濟歷史環境轉換思維，制定了適合當代俄羅斯聯邦的一系列重要的行政法律法規。并且拓寬了行政法的立法范圍，將從前通過行政手段和政策手段進行調整的管理關系的內容納入行政法之中，體現了與蘇聯時期作為“管理法”的行政法的巨大不同。而且這一時期的俄羅斯聯邦行政法還出現了劃分部門行政法的傾向。

二、當代俄羅斯聯邦行政法的主要特點

講完俄羅斯聯邦整體行政法歷史發展的過程，接下來我們理所應當的要來了解以下目前俄羅斯聯邦行政法的具體特點。當代俄羅斯行政法的發展已經接近與西歐國家行政法的發展水平，但是由于各國歷史發展的巨大不同，導致俄羅斯聯邦行政法相對于無論是英美法系還是大陸法系都有非常顯著的不同。

1、 與英美法系行政法的不同

雖然俄羅斯社會今天也實行了源自于英美國家的三權分立、人民主權、法治國家還有人權保障等等原則，但是由于在法治傳統和法律文化方面俄羅斯與英美國家還是存在非常大的區別，所以在行政法的制度設計上，俄羅斯有著不同于英美各國的內容和結構，而是選擇了具有本國特色的行政法模式。

首先，在行政司法制度方面：英美國家的行政案件都是由普通法院予以管轄。俄羅斯的的行政司法制度雖然早在蘇聯時期就有較為成熟的的體系，但是實體性的內容較多，擁有行政司法權的主體既多且雜，并沒有起到調整社會秩序、規范行政關系保護相對人利益的目的。目前俄羅斯的司法改革活動也在嘗試著建立行政法院來審理行政案件。

其次，在行政救濟制度上：英美國家的行政救濟分為訴訟外救濟和訴訟內救濟。前者包括英國的部長救濟、議會救濟、行政裁判所救濟，美國的行政上訴制度。后者在英國包括了公法上的和私法上的救濟手段，美國就是司法復審制度。俄羅斯的行政救濟制度也分為內外兩種，但是訴訟外救濟是指具有隸屬關系的國家機關、地方自治機關、機構、企業或者團體、社會組織、公職人員、國家公務員手里的行政申訴案件；訴訟內救濟是指公民向普通法院提起的行政訴訟。

最后，在行政程序方面：英美法系一貫由尊重程序的傳統。兩國分別在1946年和1947年頒布了《行政程序法》。俄羅斯在法制傳統上存在重實體、輕程序的特點，行政程序制度極不發達。

2、 與大陸法系行政法的不同

首先，在行政法的淵源上：法國行政法淵源以判例為主，德國以制定法為主，但判例也發揮重要作用。俄羅斯行政法只承認成文法的形式，如聯邦憲法、聯邦法律、總統令、聯邦主體的規范性文件以及國有企業、市政組織的規范性文件，沒有將判例作為行政法的淵源。

其次，在公法與司法的劃分上：法國與德國由公司法劃分的傳統，認為行政法屬于公法范疇，只要是行政機關的公務活動都由行政法調整。行政案件由行政法院按照獨立的行政訴訟程序進行審理。當代俄羅斯行政法學界也提出了公私法的劃分，但是對公法的調整對象卻由不同的見解，俄羅斯法學界認為，行政法的調整對象涉及國家機構的原則、國家和國家機構的職能作用、市民社會制度、地方自治機關和體系、法的創制和法的適用過程、司法體系、國際關系等。可見，俄羅斯將公法擴展到非國家機構進行組織和發揮職能的領域之中，即地方自治機關。所以我們可以說，俄羅斯目前還沒有嚴格按照公私法劃分的理論建立行政法制度。

最后，在行政救濟制度方面：法國行政分為行政訴訟救濟和行政訴訟外救濟，行政訴訟救濟受理機關是行政法院，行政訴訟外救濟分為議會救濟、行政救濟和調解專員救濟。德國行政法上的救濟分為行政訴訟救濟和行政救濟。前者主要由行政法院承擔，而后者抓喲表現為行政申訴主動，受理機構為申訴委員會和其他行政主管機構。俄羅斯行政法上的救濟主體主要有：普通法院；國家機關、地方自治機關；機構、企業和團體、社會組織；公職人員和國家公務員。其中最后兩種體現了鮮明的俄羅斯特色。

由此可見，俄羅斯聯邦行政法在發展過程中在借鑒英美法系和大陸法系行政法的基礎上，結合本國特色走出了一條既符合行政法基本原則又不失本國特色的行政法發展道路。

三、俄羅斯聯邦行政違法法典的出現及其地位

在介紹俄羅斯行政法的時候不得不提的一部行政法律就是俄羅斯的行政違法法典。它作為俄羅斯行政法的法律淵源之一在俄羅斯行政法的發展過程中起到了不可比擬的作用。俄羅斯聯邦在十月革命勝利到現在為止，共頒布了兩部行政違法法典。1984年《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國行政違法法典》和2001年《俄羅斯聯邦行政違法法典》。可以這樣說，這兩部法典是俄羅斯行政法發展中的重大成果，世界上沒有第二部這樣的法典。

這兩部法典有別的行政類法典無法超越的特點。首先，這部法典不僅僅從總體上規定了行政違法行為和行政責任，明確了什么是行政違法行為以及行政責任的種類，而且還將各個領域的行政違法行為都羅列于法典的分則，共17個領域，402種違法行為。這樣立法的難度之大可想而知，因為行政違法行為極為紛繁復雜，而將其歸于一部法典之中，是很不容易的事情，但是這部法典做到了。這樣做的好處是有益于貫徹處罰法定原則，有益于公民能夠明確預見自己行為的后果。其次，該法典將處理行政違法案件的權力明確授予幾種不同的主體，但是重大的行政處罰權，如剝奪專門權、沒收、有償收繳作為行政違法行為工具和直接對象的物品、取消資格、行政拘留、行政驅逐出俄羅斯聯邦邊境等，只能歸于法院。最后，這部法典將實體與程序規定放在一起，程序規定包括訴訟程序和執行程序。

四、 俄羅斯聯邦現行行政法律制度

（一） 行政處罰制度

俄羅斯聯邦行政違法法典是一部集實體與程序、處罰與救濟融為一體的結構特色。因此，在俄羅斯法學界，行政法學家很多將其叫做“行政法典”，所以可以看出來，俄羅斯行政處罰制度主要就體現在這部法典之中。

首先，法典中確立了行政違法立法原則。這些原則也是行政處罰主體在受理行政違法案件時候所應當遵循的準則。包括了法律面前一律平等的原則、無過錯推定的原則和法制保障的原則。法典明確規定了只有實施了行政違法行為并能夠確定其有過錯的人，才承擔相應的行政責任。

其次，法典以列舉的方式明確了行政處罰主體。法典中將有權進行行政處罰的主體劃分為俄羅斯聯邦審理行政違法案件主體和俄羅斯聯邦主體審理行政違法案件主體。前者包括法官、未成年事務委員會和保護未成年人權利委員會、聯邦執行權力機關。后者包括治安法官、未成年人事務委員會和保護未成年人權利委員會、被授權的機關和俄羅斯聯邦主體執行權力機關的內部機構、行政委員會、其他的合議制機關。

最后，行政處罰救濟途徑的多樣化體現。當代俄羅斯對與公民設定了四種不服行政處罰決定的救濟途徑：1、對法官做出的行政違法案件決定，可以向上級法院提出上訴。2、對合議制機關做出的行政違法案件決定，可以向合議制機關所在地的區法院提出上訴。3、對公職人員做出的行政違法案件決定，可以向上級機關、上級公職人員提出上訴、或向案件審理地的區法院提出上訴。4、對依照俄羅斯聯邦主體法律建立其他機關做出的行政違法案件決定，可以向案件審理地的區法院提出上訴。

（二） 行政司法制度

在俄羅斯聯邦國家，行政司法這個概念主要用在兩個方面，首先是對于公共管理機關的行為和決定不符向法院提起申訴，其次就是俄羅斯建立獨立的行政法院體系或者在普通司法法院中分離出審理行政糾紛的專門機構。首先，當代俄羅斯非常重視法院在行政司法過程中的作用，行政違法法典就列舉了由133項由割裂法官審理的行政違法案件，此外，法官還有權拉伸力由機關和公職人員移交的案件73件。其次，當代俄羅斯承認私法規范可以被運用于解決行政司法糾紛，這不同于蘇聯時期只承認公法規范在行政糾紛中的作用。再次，目前俄羅斯聯邦中的行政申訴機關地位非常特別，它獨立于其他的管理機關和普通法院，對它們實行外在的監督，也就是對管理機關和公職人員的工作的司法監督。最后，行政司法程序最終所做出的法律后果是由普通法院、行政法院或者準司法機關對管理機關、公職人員做出的行政文件或者行為等進行的有效或者無效的確認，并且做出相應的司法裁決。

（三） 行政訴訟制度

當前俄羅斯聯邦行政訴訟案件的管轄法院主要有普通法院和仲裁法院兩類。不過在實踐中常常出現兩類法院管理的行政案件向沖突的情況，影響到行政訴訟功能的發揮。由于俄羅斯行政訴訟制度一直都沒有建立相對完善的法律體系，因此目前俄羅斯聯邦也在積極的建立相關的行政訴訟制度體系，第一，就是要形成相對明確、獨立的行政訴訟概念，與西方國家相統一。第二，由于俄羅斯憲法法院基于憲法享有相應的規范監督的權利，所以俄羅斯建立行政法院體系的呼聲雖然一直沒有停止過，但是卻一直沒有真正在法律上被承認過。但是這必定是俄羅斯行政法發展的必然之路。第三，俄羅斯到目前為止一直沒有制定獨立的行政訴訟法典，雖然在俄羅斯行政違法法典中也規定了相應的程序性權利，但是卻沒有對行政訴訟程序有體系的詳盡的描述，而且，目前俄羅斯解決行政案件很多走的是民事訴訟程序，但是審理行政案件的訴訟程序本身就具有特殊性，永久性的將行政訴訟程序與民事訴訟程序相融合的做法是不可行的。不過我認為這已經被俄羅斯立法者列入了立法規劃之中，應該是俄羅斯在近期內可以解決的了一項任務。

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