旅游資源與環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)研究綜述

摘要：旅游資源在旅游業(yè)中的重要性不言而喻，然而隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游資源的保護(hù)問題日益突出，法律體系中的立法、管理體系、執(zhí)法等問題也隨之凸顯出現(xiàn)。本文對近年來學(xué)者們就這些問題的研究進(jìn)行了回顧和分析，并對研究趨勢做了展望，以期為今后的立法實(shí)踐及研究提供一定的參考。

關(guān)鍵詞： 旅游資源 環(huán)境保護(hù) 法律問題 建議

旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是不可再生資源。目前，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游資源和環(huán)境受到不同程度的污染和破壞。雖然我國制定一系列與資源保護(hù)有關(guān)的法律，但是沒有專門的旅游資源保護(hù)法。此外，相關(guān)法的管理執(zhí)行中存在的問題日益突出，對旅游資源的保護(hù)起著不良影響。目前學(xué)者們旅游資源環(huán)境保護(hù)方面的研究不少，從中國知網(wǎng)中收集起來的旅游環(huán)境保護(hù)方面的文章有41篇，旅游資源保護(hù)方面的文章有134篇。但是專門就旅游資源環(huán)境法律類探討的文章不是很多。筆者寫這篇文章的目的就是對當(dāng)前學(xué)者們的研究進(jìn)行一個(gè)梳理。

一、國內(nèi)外旅游資源與環(huán)境的立法現(xiàn)狀

（一）國外旅游資源與環(huán)境立法現(xiàn)狀

世界旅游組織第一次提出了旅游環(huán)境保護(hù)問題，當(dāng)時(shí)的重心主要在于關(guān)注油類對海洋的污染、對旅游文化遺產(chǎn)的保護(hù)和強(qiáng)調(diào)了與國際組織合作的必要性。歷年來世界旅游組織及國際教科文組織為保護(hù)旅游資源和環(huán)境制定了一系列國際文件：《旅游權(quán)利議案》（1985）、《旅行者守則》（1985）、《海牙旅游宣言》（1989）、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（1972）、《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》（1995）、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)規(guī)劃》（1995）。這些文件為全世界保護(hù)旅游資源與環(huán)境提供了有效的法律依據(jù)，也促進(jìn)了各國對旅游資源實(shí)施立法保護(hù)。

日本的旅游基本法立法較早，是整個(gè)旅游法律體系的母法。它的宗旨是發(fā)展旅游事業(yè)，包括了旅游政策目標(biāo)和措施、國際旅游的發(fā)展、旅游者權(quán)益的保護(hù)、旅游服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)定以及旅游政策審議會(huì)。在日本的旅游法律體系中，旅游資源環(huán)境保護(hù)法占有相當(dāng)大的比重，目前日本已有的相關(guān)法律有《自然環(huán)境保護(hù)法》《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》《河川法》《溫泉法》《自然公園法》《城市公園法》《保護(hù)古都?xì)v史風(fēng)情特別措施法》等等。日本旅游資源保護(hù)立法的主要特點(diǎn)是注重旅游資源環(huán)境的管理保護(hù)和立法建設(shè)，立法體系完整、涉及面廣、操作性強(qiáng)，立法的針對性強(qiáng)，并不斷得到完善（廖柏明2005）。

美國的旅游基本法涵蓋了旅游業(yè)的發(fā)展定位、其立法目的、旅游管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)以及旅游發(fā)展公司的運(yùn)行機(jī)制。美國對旅游資源的保護(hù)也相當(dāng)早，它在1872年頒布了《黃石國家公園法》，主要的單項(xiàng)資源法包括《野游資源考察條例》、《野外旅游條例》、《原始風(fēng)景河條例》等。美國的旅游環(huán)境保護(hù)在《國家環(huán)境政策法》中也有特別規(guī)定。

（二）國內(nèi)旅游資源環(huán)境立法現(xiàn)狀

目前我國的旅游立法還不成熟，旅游基本法遲遲未能出臺。我國的旅游資源與環(huán)境保護(hù)的法律體系由兩部分組成，分別是旅游資源開發(fā)利用的相關(guān)法律法規(guī)和旅游資源環(huán)境污染防治與保護(hù)的法律法規(guī)。目前我國已制定的旅游資源環(huán)境方面的保護(hù)法有憲法對旅游資源的保護(hù)；國務(wù)院行政法規(guī)及相關(guān)法律的保護(hù)：《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985年）、《文物保護(hù)法》及其《實(shí)施細(xì)則》、《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年）、《森林公園管理辦法》等單項(xiàng)旅游環(huán)境資源保護(hù)法，在《環(huán)境保護(hù)法》、《城市規(guī)劃法》、《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985年）《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)中也有部分的相關(guān)規(guī)定。

各地方結(jié)合各自特點(diǎn)也制定了一些地方性法規(guī)。北京、上海、福建、浙江等18個(gè)省（市、自治區(qū)）頒布了旅游管理?xiàng)l例，深圳、廈門兩個(gè)特區(qū)市頒布了旅游資源保護(hù)條例。有《北京市旅游管理?xiàng)l例》、《廈門市旅游資源保護(hù)和開發(fā)管理暫行規(guī)定》、《新疆維吾爾自治區(qū)旅游管理?xiàng)l例》、《澳門旅游法》等。各地方制定的法規(guī)規(guī)定不同立法目的不一，執(zhí)行措施不同，容易產(chǎn)生矛盾。

二、我國旅游資源環(huán)境保護(hù)法中存在的問題

（一）關(guān)于立法問題的研究

目前學(xué)者們對旅游資源環(huán)境保護(hù)的法制化管理中存在的不足有著較為統(tǒng)一的認(rèn)識，總結(jié)了田玲（1998）、齊子鵬、胡艷霞（2004）等學(xué)者的觀點(diǎn)，主要有以下幾點(diǎn)：

一是立法的滯后和不完善，主要表現(xiàn)在缺乏旅游界內(nèi)的母法——旅游基本法；缺乏專門的旅游資源保護(hù)法和世界遺產(chǎn)保護(hù)基本法；單項(xiàng)旅游資源的立法不完善，針對少數(shù)民族文化旅游、溫泉旅游、生態(tài)旅游等專項(xiàng)的保護(hù)方面的專門立法太少；存在立法空白，應(yīng)該有的法律或法律條款而沒有。胡艷霞認(rèn)為我國旅游資源法律的不足之處在于○1旅游資源的法律體系不夠完善○2指導(dǎo)思想有必要重新定位○3制度的不科學(xué)性不適合可持續(xù)發(fā)展的需求○4現(xiàn)行立法沒有體現(xiàn)出社會(huì)的參與性。

二是已立的法律法規(guī)存在交叉重疊，行政法規(guī)內(nèi)容多為原則性規(guī)定，可操作性和技術(shù)性較差，導(dǎo)致執(zhí)法困難；條塊分割和多頭管理造成政策法規(guī)實(shí)施中矛盾交叉、管理權(quán)限不清多部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不明晰。

三是立法層次低，部門立法色彩濃厚，旅游執(zhí)法透明度不夠。

四是目前立法尚不能保證旅游資源保護(hù)的經(jīng)費(fèi)來源。雖然各保護(hù)條例中涉及了保護(hù)旅游資源的資金，然而具體的來源并沒有明確規(guī)定，致使實(shí)施起來責(zé)任不明朗。

五是處罰力度不夠。處罰力度的不夠使人們破壞資源獲取的利益遠(yuǎn)大于接受處罰的損失，而使法律本身起不到保護(hù)資源的作用。

（二）關(guān)于管理體制問題的研究

學(xué)者們普遍認(rèn)為我國的旅游資源環(huán)境管理體制是不合理的。旅游資源環(huán)境管理體制指的是一個(gè)國家旅游資源環(huán)境管理部門的分工與職責(zé)等。管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及各機(jī)構(gòu)職權(quán)分配與協(xié)調(diào)是管理體制的核心，它規(guī)定了旅游資源保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行、實(shí)施人員，因此，建立科學(xué)完善的的管理體制是保護(hù)管理旅游資源的重要因素。然而我國目前則是分設(shè)管理機(jī)構(gòu)、各個(gè)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)相互交叉并缺乏調(diào)節(jié)的機(jī)制，分權(quán)體制問題突出，使得管理難以實(shí)施。李雄華（2003）指出我國的旅游資源現(xiàn)行管理體制已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于旅游業(yè)的發(fā)展而對旅游資源的影響。其一旅游資源分散管理是不利于資源統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)控的；其二旅游管理部門的權(quán)利有限，不能行使對旅游資源的綜合管理。

由于旅游資源產(chǎn)權(quán)的不明晰使得各部門利益難以均衡，導(dǎo)致旅游資源開發(fā)無度、無力保護(hù)，對資源的保護(hù)極為不利。田玲、齊子鵬（1998）認(rèn)為我國旅游資源產(chǎn)權(quán)不明晰，有兩個(gè)原因:一是所有權(quán)經(jīng)營權(quán)不分，即未能將產(chǎn)權(quán)理解為一組權(quán)利束，而阻礙了產(chǎn)權(quán)主體間的權(quán)能和利益的明確界定及有效行使;二是行為性的模糊，表現(xiàn)為中央與地方之間、各經(jīng)濟(jì)利益主體間的關(guān)系缺乏明確界定，因而不能有效行使排他性權(quán)利，導(dǎo)致資源配置的低效率。

（三）執(zhí)法問題

我國的旅游資源保護(hù)執(zhí)法上也存在一些問題，我國現(xiàn)行旅游環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中，旅游環(huán)境保護(hù)措施的力度不足、保護(hù)措施尚不周全。盡管目前中國現(xiàn)行立法對于旅游環(huán)境保護(hù)已經(jīng)規(guī)定了一些相應(yīng)的法律措施，但是從管理制度、懲罰手段、分類管理等方面的措施尚有明顯不足。因此有法不依執(zhí)法不嚴(yán)和處罰力度不夠大使鋌而走險(xiǎn)分子違法概率增大。

魯芬（2006）認(rèn)為執(zhí)法難的主要原因是旅游資源保護(hù)及法律意識淡薄，急功近利的思想嚴(yán)重，有力度的配套政策法規(guī)未能及時(shí)跟上，以及旅游資源開發(fā)的短視性。

再則，立法的交叉和管理的多頭性和造成政策法規(guī)實(shí)施中矛盾交叉、管理權(quán)限不清多部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不明晰，而導(dǎo)致執(zhí)法中存在推諉而造成的執(zhí)法力度不大效率低下。

三、對我國旅游資源環(huán)境保護(hù)的建議

（一）我國旅游資源環(huán)境保護(hù)立法的建議

對立法的建議中學(xué)者們提出了將“可持續(xù)旅游發(fā)展”的戰(zhàn)略引入我國的旅游資源保護(hù)法律體系中的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為建立健全旅游資源的法律保障必須確立執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的旅游資源立法理念。

一是就法律頒布的機(jī)構(gòu)來說，提高立法層次。彭雨等（2006）提出應(yīng)當(dāng)爭取由國務(wù)院頒發(fā)或批準(zhǔn)，由國家旅游局頒布的條例、規(guī)定，國家旅游局在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定頒發(fā)的規(guī)章、制度、辦法。

二是為加快中國旅游環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)度，抓緊制定國家旅游基本法，制定一部專門的關(guān)于旅游環(huán)境保護(hù)和管理的法律。曾彩琳（2004）認(rèn)為《旅游資源保護(hù)法》應(yīng)該作為保護(hù)旅游資源的主干法律。主干法律的基本內(nèi)容應(yīng)該包括資源的保護(hù)范圍、基本原則（包括協(xié)調(diào)發(fā)展、合理開發(fā)、受益者負(fù)擔(dān)和公眾參與等原則）、基本制度（旅游資源產(chǎn)權(quán)制度、旅游資源有償利用制度、旅游資源的禁限制度、環(huán)境影響評價(jià)制度）、管理體制、各主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任。胡艷霞（2004）認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展是一種新的發(fā)展觀，旅游資源法律的價(jià)值觀應(yīng)從可持續(xù)發(fā)展方向定位。她提出旅游資源的立法應(yīng)以旅游資源的保護(hù)和可持續(xù)的開發(fā)利用為目的，基于代際公平、資源優(yōu)先、預(yù)防為主、合理開發(fā)利用、公眾參與等原則協(xié)調(diào)發(fā)展，提升旅游資源保護(hù)的位置。

三是從可持續(xù)發(fā)展的角度修訂和完善部門法，加強(qiáng)地方旅游資源保護(hù)的立法，以地方旅游法規(guī)為基礎(chǔ)完善地方法制建設(shè)。對不能體現(xiàn)國家現(xiàn)實(shí)施政策的法律法規(guī)應(yīng)加以修訂完善。曾彩琳（2004）給予了相關(guān)意見：修訂廢止過時(shí)規(guī)定、增強(qiáng)規(guī)范性文件的可操作性、提高規(guī)范性文件的效力保證其權(quán)威性、協(xié)調(diào)整合現(xiàn)行的規(guī)范性文件。

四是明晰旅游資源管理機(jī)構(gòu)的各機(jī)構(gòu)職權(quán)與任務(wù)。建立統(tǒng)一的旅游資源管理體制。田玲、齊子鵬（1998）總結(jié)了旅游資源的產(chǎn)權(quán)明晰了優(yōu)勢。他們認(rèn)為首先產(chǎn)權(quán)明晰能使旅游資源的開發(fā)利用得到公平和效率。其次解決了旅游資源保護(hù)的旅游機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制，產(chǎn)權(quán)分解之后，分清了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)、支配處置權(quán)及收益權(quán)，使得責(zé)任、受益分明。

五是明確規(guī)定旅游資源法中的法律責(zé)任。制定大力度的懲罰條例，例如現(xiàn)有基礎(chǔ)上增設(shè)破壞自然保護(hù)區(qū)罪、破壞草原罪、違反治理污染義務(wù)罪及破壞珍貴野生植物罪等相關(guān)。

（二）我國旅游資源與環(huán)境保護(hù)管理的建議

管理機(jī)制混亂的根本原因是多部門各自為政的多頭管理，因此理順旅游區(qū)管理體制，打破各自為政的局面、明確旅游資源的權(quán)屬問題，旅游資源法中進(jìn)一步明確管理體制、管理機(jī)構(gòu)和基本法律制度是當(dāng)務(wù)之急。

目前學(xué)者們對旅游資源的管理包括資源管理保護(hù)制度體系和資源經(jīng)營管理制度體系兩個(gè)方面。旅游資源經(jīng)營管理體制體系建議的建議主要包括：改變現(xiàn)有管理權(quán)的分配格局，將管理權(quán)集中到中央，由國務(wù)院成立專門的旅游組織機(jī)構(gòu)對全國的旅游資源實(shí)行統(tǒng)一的管理，并直接管理具有重大意義的旅游資源，各部門對各自分管的旅游資源進(jìn)行分工負(fù)責(zé)，并接受旅游機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。同時(shí)，可以借鑒國外的管理模式，將對環(huán)境區(qū)域的管理納入公務(wù)員體制，弱化經(jīng)營單位的營利動(dòng)機(jī)。李雄華（2003）認(rèn)為資源經(jīng)營管理制度體系建議明確旅游資源產(chǎn)權(quán)，將旅游資源的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，講占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益讓渡給個(gè)人、企業(yè)或其他組織。完善所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)，完善對旅游資源開發(fā)者監(jiān)管的制度。

設(shè)置旅游資源經(jīng)營權(quán)利對加強(qiáng)旅游資源有效利用實(shí)現(xiàn)其綜合效益意義重大。經(jīng)營權(quán)的建立必須配備許可證制度、有償使用制度等相應(yīng)的制度予以支撐，以確保旅游資源的合理開發(fā)利用。

（三）我國旅游資源環(huán)境保護(hù)執(zhí)法問題的建議

我國的資源環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)環(huán)境法律制度不健全導(dǎo)致了旅游資源環(huán)境保護(hù)力度不夠。為加強(qiáng)執(zhí)法力度、提高執(zhí)法效果，曾彩琳（2004）、錢澄（2004）、田黎萍（2002）、楊艷（2002）等學(xué)者們提出了幾條建議：

1、建立具有相對獨(dú)立性的旅游資源保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這樣不僅避免了各行政部門聯(lián)合執(zhí)法中職權(quán)不明、尺度不一、重復(fù)執(zhí)法的問題，也適應(yīng)了旅游資源執(zhí)法中的特殊性、獨(dú)立性，提高了執(zhí)法效率。

2、建立健全生態(tài)旅游開發(fā)中的環(huán)境行政監(jiān)管體制。落實(shí)與完善環(huán)境保護(hù)法中的重要原則和制度：完善環(huán)境影響評價(jià)制度，以征收稅費(fèi)等形式建立旅游資源有償使用制度；建立旅游環(huán)境審計(jì)標(biāo)志制度；切實(shí)貫徹公眾參與原則。

3、做好法律教育工作。一是地方政府和旅游有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)法律、法規(guī)，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行；二是對公民的教育，強(qiáng)化和提升公民的法律意識。

4、對違法侵害自然資源者，加大執(zhí)法力度，使其承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任合理配備執(zhí)法監(jiān)管人員，進(jìn)行全過程監(jiān)管。

四、旅游資源法律的研究評價(jià)與發(fā)展展望

（一）旅游資源環(huán)境法律研究的評價(jià)

從諸多學(xué)者的研究中我們不難看出學(xué)者們對我國旅游資源保護(hù)法律的問題看法是比較一致的。我國的旅游資源保護(hù)法相對滯后，學(xué)者們研究的主要內(nèi)容大致包括目前國內(nèi)外旅游資源的立法現(xiàn)狀（包括相關(guān)法律中的具體規(guī)定、部門規(guī)章的規(guī)定和地方性法規(guī)中的規(guī)定等），我國旅游資源環(huán)境保護(hù)法中存在的問題（有立法問題、管理體制問題以及執(zhí)法問題等）以及學(xué)者們對完善我國旅游資源保護(hù)法律而提出的對策。

然而學(xué)者們對資源保護(hù)的法律方面給予的對策也是接近原則性見解，實(shí)際可操作性不夠。此外，不論是國家立法還是學(xué)者們對資源保護(hù)的研究根本出發(fā)點(diǎn)并不是保護(hù)資源，而是從資源的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)的，這一點(diǎn)是違背了我們立法保護(hù)資源的初衷的。

（二）旅游資源保護(hù)法律研究的展望

關(guān)于旅游資源與環(huán)境的立法、管理與執(zhí)行，其核心在于對資源的保護(hù)，因此對資源的保護(hù)應(yīng)該是出于非經(jīng)濟(jì)視角而給予的保護(hù)，不能一味的追求經(jīng)濟(jì)效益。旅游資源與旅游環(huán)境保護(hù)應(yīng)包括科學(xué)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、文化保護(hù)、美學(xué)保護(hù)。如何實(shí)現(xiàn)對旅游資源與旅游環(huán)境的這些保護(hù)，如何處理旅游資源環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)性，如何保護(hù)資源的生態(tài)價(jià)值及潛在價(jià)值，合理利用這種價(jià)值進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這些都是學(xué)者們將來需要研究的課題。

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