公民社會資本與城市社區治理

摘要20世紀90年代開始，社區治理成為我國基層民主政治的主題。然而，目前我國城市社區治理陷入“社區失靈”的困境。作為公民社會資本構成要素的普遍信任、開放性網絡及互惠規范是社區善治的決定性因素。本文在剖析我國城市社區治理困境的基礎上，總結出公民社會資本對我國城市治理的推動作用。

關鍵詞社區治理 社區失靈 公民社會資本

中圖分類號：C916文獻標識碼：A

Social Capital of the Citizen and the Urban Community Governance

MIAO Xiaohui

(Public Management School， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210046)

AbstractSince the beginning of 1990s'， community governance has been the theme of the democracy and politics on the primary level. However， our present civil community governance has undergone a so-called community failure， in spite of the prevalent recognition of the decisive role of general confidence， open network and mutual-beneficial convention which comprise civil social capital in good governance. The thesis， based on the analysis of our urban community governance failure， highlights the positive impetus function of civil social capital on our urban community governance.

Key wordscommunity governance; community failure; civil social capital

1 現階段我國城市社區治理的困境解讀

1.1 當前我國城市社區治理的困境

我國社區治理變革大致經歷兩個階段：1949—1978年的前治理階段（以單位制為基本制度框架，以單位為基本組織，實行行政全能管理模式），這個階段是國家一元化結構的形成和完善階段；1978年至今的社區治理階段（通過建立社區制度，以社區為平臺承接政府剝離出的社會管理職能，以社區參與為主要方式，實行合作共治的管理模式），這一階段是國家、市場、社區三元化結構的形成階段。

目前，我國城市社區治理已進入整體推進階段，“國家、市場、社區三元化”格局初露端倪，同時城市社區治理模式也呈現多元化。然而，從國家和社會關系的角度及社區治理的必然性和重要性來看，我國城市社區治理變革陷入一個相對停滯時期。現階段，從形式上看，社區已生成多元主體共同治理的格局，政府在法律和制度層面確立了社區多元治理主體在社區治理中的應然權限和職責，但在實踐中，社區多元治理主體往往背離其應然角色，無法發揮其應有的社區管理功能。如《城市居民委員會組織法》確立了居民委員會法律地位，居民委員會是居民自我管理、自我表現教育、自我服務的基層群眾性自治組織。并明文規定居民委員會的任務主要是辦理社區居民的公共事務和公益事務，調解民間糾紛，協助維護社會治安等等。然而，居民委員會的現實角色背離其應然角色，出現自治功能弱化而行政功能強化的問題。①

1.2 我國城市社區治理失靈的原因解讀

究竟是什么原因造成當前我國城市社區治理的尷尬境地？理論上看，國家已經賦予城市社區多元主體以法律地位并明確其職責和權限，這些治理主體可以名正言順的行使其權力，履行其職責。然而，在社區治理實踐中，大多數治理主體不能夠或者不愿意去履行職責和行使權力，參與社區公共事務的管理，相反，選擇依賴政府（街道辦事處）或者政府的代理人（居民委員會），而缺乏自主和獨立意識，不懂得依靠自組織力量去解決問題。這種情況造成社區多元治理主體的現實角色背離其應然角色。

實際上，當前我國城市社區治理的癥狀是“社區失靈”的表現。與西方社會由于社區超出自身功能范圍而造成的社區失靈所不同的是，我國城市社區失靈是由于社區功能的無效性（即尚未真正發揮其社會管理職能）。“社區成員擁有關于其他成員行為、能力和需求的重要信息，這些信息支持社區行為規范，并充分利用有效的、不會被通常的道德風險和逆向選擇問題所困擾的保險安排。”②而這正是政府和市場功能所不能夠涉及之處。也就是說，如果社區成員之間不能實現必要的信息共享，形成共同的行為規范，那么社區治理的基本優勢將無法得以發揮。

2 社會資本與公民社會資本

2.1 社會資本的定義

社會資本（social capital）是20世紀90年代興起的學術名詞。社會資本的概念由社會學家率先提出，而后被經濟學、管理學、政治學等各個學科領域廣泛采用。社會資本有個體社會資本和團體社會資本之分，本文將社會資本定位在團體層面上。綜合上述概念，筆者將社會資本定義為：廣泛存在于正式或非正式社會組織中的文化價值、制度規范；各社會組織內部形成的組織、權威、互惠合作、信任關系和各社會組織之間形成的網絡；以及在這些價值規范和網絡關系基礎上積淀下來的歷史傳統、文化模本、價值理念和行為機制。

2.2 公民社會資本的內涵

公民社會資本即以公民權利為基礎的，建立在彈性的、開放性網絡結構上的，承載自由、平等、互惠互利、普遍信任等價值規范的現代型社會資本。社會資本的功能具有雙重性，即具有積極作用和消極作用。從政治學角度看，社會資本能提高公民參與程度，提高政府績效，促進民主發展。帕特南認為，一個遵守共同互惠規范的社會比一個缺乏信任合作的社會更有效率。社區社會資本中的信任、互惠等精髓能促進多元合作的參與網絡和自治組織結構的建構，有利于社區公共事務的治理和公共產品的創造，從而提高社區建設績效和社區發展水平。

另一方面，社會資本本身存在一些消極因素。波茨對社會資本的消極功能總結如下：第一，社會資本通常會排斥群體之外的他人獲得為該群體所控制的社會資源；第二，網絡或社區的封閉性有時會阻礙成員的創新活動，共同體的成員身份對個體提出了服從要求，不利于個人自由和事業開拓。帕特南指出了橫向網絡和垂直網絡之分，認為“只有橫向網絡才有助于解決集體行動的困境，才能在共同體內促進制度成功。相反，無論多么密集的垂直網絡，都無法維系社會信任和合作。”③

可見，在社區治理實踐中，只有開放性的、橫向的、立體交叉的社會網絡才能克服社會資本天生的消極功能，承載起信任、互惠、團結等現代民主價值規范。因此，公民社會資本無疑成為城市社區治理變革推進的催化劑。

3 公民社會資本：城市社區善治的催化劑

“單位制”解體后，社會結構由“國家一元化結構”逐步轉變成“國家、市場、社區三元化結構。城市社區成為人們參與公共活動的公共領域，人們建立起自由平等、溝通合作、互利互惠的信任機制和公民文化，形成一種“合作型的社會結構”。這種社會網絡承載的普遍信任和互惠規范正是公民權社會資本的現實表現形式。公民社會資本成為滋養社區治理的土壤。

3.1 公民社會資本可以緩解社區資源短缺，促進社區資源共享，保障社區公共物品供給

現階段社區組織應成為國家政治權力的“代理人”。社區居民則通過組建或參與社區組織行使其公民權利，政府應還權予民，引導社區自治功能的發揮。然而，在實踐中，社區行政化傾向依然存在：政府依然承擔大量社會職能，直接干預和控制社區事務，在社區建設過程中，過度關注社會對政府職能的承接，而忽視社區自治功能的發揮。因此，在社區組織之間形成開放性網絡極為重要，公民社會資本則在橫向互動網絡中發揮作用。

3.2 社區治理的信任及互惠機制在社區開放性網絡的形成中得以建構

帕特南認為：“公民參與網絡促進了交往，促進有關個人人品的信息之流通，使得名聲得以傳遞和溢美。”而“信任與合作依賴人們對潛在伙伴的以往行為和當前利益的真實了解，而不確定性則強化了集體行動的困境。”因此，“假設其他條件相同，參與者之間的交往（直接的或間接的）越多，它們之間的互信就越大，合作也就更容易。”④可見社區組織間的開放性網絡可以促進社區成員間的溝通和交往，加速信息的流動，實現信息共享，增加了社區成員之間的信任與合作的可能性。社會團體自發性的信任、合作與協調有賴于普遍信任、互惠規范及開放性網絡的形成。

3.3 公民社會資本可以提高社區居民的參與意識，解決集體行動的困境

公民社會資本增強社區居民的社區認同感和歸屬感，提高居民社區參與的積極性。在參與過程中，社區成員的合作和團結的習慣得以培養，公共精神得以形成。社區的發展需要社區組織、社區成員之間建構制度化合作關系以協調和整合多元治理主體之間的利益。人類集體行動的困境一直存在，即完全理性的個人為了追求自身利益會做出背離集體利益的非理性行為，理性個體的利己主義和公共利益的非排他性直接導致個人在社區參與過程中的“搭便車”動機。那么，如何擺脫集體行動困境呢？在社區中“當人們在那里生活了多年以后，會形成許多共同的互惠規范和模式，這就是他們的社會資本，利用這一資本他們能夠建立起制度以解決公共資源使用中出現的困境。”⑤可見，公民社區資本所包含的普遍信任和互惠規范有利于社區擺脫集體行動困境。奧斯特羅姆也認為，“社會資本是一種解決集體行為問題的方式，信任作為社會資本的一種形式或是促進志愿合作的一個包含最廣的因素；社會資本的其他形成促進成功的集體行動的產生，幾乎也總是通過加強行動者之間的信任才做到的。”⑥

3.4 公民社會資本所包含的互惠規范為社區居民自愿合作提供了監督機制

社區公共資源和公共物品為所有社區居民共享和使用，同時需要社區居民分攤成本并作出貢獻。在社區實踐中，往往存在投機行為。而作為公民社會資本組成要素的互惠規范能有效監督社區成員，增加社區成員不合作和投機行為的成本。一次不合作或欺騙行為會使該社區成員在不同的合作領域中成為“邊緣人”，被排除在社區共同體之外。在互惠規范這種非制度因素的引導下，違反者將遭受來自組織內部的壓力和組織外部的排斥，當違反者的投機行為不及時糾正時，具有互惠意識的人則會選擇與其他人合作并對非合作成員進行冷處理。

注釋

①張亮.上海社區建設面臨困境：居民參與不足.社會，2001(1).

②薩繆爾.伯勒斯，赫爾伯特.基提斯.社會資本與社區治理[A].參見曹榮湘編.走出囚徒困境——社會資本與制度分析[M].上海:上海三聯書店，2003:134.

③羅伯特.D.帕特南.使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統[M].王列，賴海榕，譯.南昌:江西人民出版社，2001:204-206.

④羅伯特.D.帕特南.使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統[M].王列，賴海榕，譯.南昌:江西人民出版社，2001:204.

⑤羅伯特.D.帕特南.使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統[M].王列，賴海榕，譯.南昌:江西人民出版社，2001:198.

⑥埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進.余遜達等，譯.上海:上海三聯書店，2000.

參考文獻

[1]埃里克.M.烏斯拉納，“民主與社會資本”[A].馬克.E.沃倫編，吳輝，譯.民主與信任[M].北京：華夏出版社，2004.

[2]徐永祥.社區發展論[M].上海：華東理工大學出版社，2001.

[3]徐勇，陳偉東等編著.中國城市社區自治[M].武漢:武漢出版社，2002.

[4]易晉.我國城市社區治理變革與社會資本研究[D].上海:復旦大學國際關系與公共事務學院，2009.

[5]王梅.社區政治及其與國家政治的互動關系研究[D].西安:陜西師范大學政治經濟學院，2009.