我國地方稅制存在的問題及對策研究

【摘要】通過分稅制改革，我國確立了地方稅制的基本框架，順應了市場經濟體制的發展需要，促進了經濟的高速發展。但是現行地方稅制也存在不少問題，致使地方政府深陷財政困局。必須對現行地方稅制進行完善。本文首先回顧建國以來地方稅制的變遷，然后系統分析現行地方稅制存在的主要問題，最后對改革和完善地方稅制提出制度構想。

【關鍵詞】分稅制 地方財政 轉移支付

引言

我國現行的地方稅體系起始于1994年的分稅制改革。我國的分稅制改革根據事權與財權相結合的原則分別建立中央和地方兩套稅收體系，改變了我國過去長期沒有獨立的地方稅收體系的局面，奠定了地方稅收體系的基礎，同時順應了社會主義市場經濟體制發展的內在要求。但不可否認的是目前的地方稅收體制也存在一些問題。具體表現為在中央和地方的稅權劃分過于僵化、有關地方稅權的立法嚴重滯后，阻礙地方因地制宜發展經濟、地方主體稅種的缺失，基層政府財政困頓以及愈演愈烈的土地財政等，這些勢必影響到地方經濟的可持續發展。

一、我國地方稅制的演變與發展

縱觀我國60多年的稅收體制演進歷史，可以1994年的分稅制改革為標志，把我國中央和地方的稅權變遷分為兩個階段。第一階段是分稅制改革實施之前的計劃經濟體制。我國先后實行過統收統支和財政包干體制，雖然也有中央稅和地方稅的劃分，但是稅收工作總體上是由中央立法和統一管理。由于國家當時是計劃經濟體制，并且稅收在國家財政收入中所占的比重不大，盡管這種中央高度集權的稅收體制持續多年但其對地方政府財政收入并不造成重大影響。

第二階段是1994年分稅制改革以后。我國為適應社會主義市場經濟發展，對國家財政稅收體制進行了重大調整，在1994年實施了分稅制改革，統一了稅收立法權，無論是中央稅、共享稅還是地方稅，立法權都高度集中于中央，初步明確了地方政府的稅收收益權范圍。分設了國稅、地稅兩套稅務機構進行稅收征管，國稅局負責中央稅和共享稅的征收，地稅局負責地方稅的征收。分稅制改革使我國地方稅體系建設進入了新的歷史時期。

二、我國現行地方稅制當前存在的主要問題

經分稅制改革后，盡管我國地方政府獲得了一定的稅權，地方稅收體系的基礎也初步奠定，但是從建立規范的分級財政管理體制的要求來看，我地方稅制仍然存在諸多問題，主要表現在：

(一)中央對稅權的高度集中，導致地方財政困局

目前，在我國稅收的立法權高度集中于中央，幾乎所有地方稅種的稅法、條例及實施細則都是由中央制定，地方稅收的立法權限被忽略，制約了地方政府根據地方特色因地制宜的開征稅種。中央稅和地方稅的劃分標準也缺乏科學性，普遍存在既按稅種劃分又按企業行政隸屬關系劃分的做法，造成很多地方稅種名不副實，難以發揮聚財作用，地方靠中央轉移支付的依賴性越來越突出。與此同時，劃分給地方政府的事權逐年增加，造成我國地方政府財權事權不匹配的矛盾日益嚴重。尤其是經濟欠發達地區，不少基層政權舉步維艱，地方官員為爭取更多的納稅財源不惜舉債建設，賣地斂財。根據國家審計署全國調查報告顯示：截至2010年底，中國地方政府性債務余額(包含省市縣三級地方政府)10.7萬億元，相當于中國去年GDP總額的27% ，財政收入的1.3倍，而其中80%來自于銀行貸款 ，這種巨大的財政危機，不僅危及地方經濟的可持續發展，也極易孳生政府腐敗。

（二）地方稅制結構的缺陷

目前我國開征的地方稅中，增值稅、營業稅、資源稅、企業所得稅、個人所得稅和印花稅具有共享稅性質，真正屬于地方稅性質只有城鎮土地使用稅、房產稅、城市房地產稅、車船稅、耕地占用稅等小的稅種。這些稅種存在稅源分散、稅基流動性大、征收成本高等缺陷。更為關鍵的是地方沒有規模較大、稅源穩定的能對地方財政具有較大影響的的主體稅種，主體稅種的缺失致使地方稅收規模普遍偏小，不能滿足公共財政的需要，收支矛盾突出。

（三）轉移支付制度不規范，地方政府間財力差距不斷拉大

移支付制度是下級政府在本級財政收入無法或者不能有效滿足履行政府職能所需財力的情況下，通過上級撥付資金的形式有效增加政府財力的一項制度。轉移支付制度是分稅制的核心，目的是平衡地區之間的發展差距。經過十多年的實施，轉移支付制度發揮了重要作用，通過轉移支付，中央政府保障了重大戰略決策的落實，為地方經濟社會發展提供了大量資金支持。但是也應當看到，目前的轉移支付制度還存在一定的不足。

1.轉移支付的均等化效果不明顯，地區差異進一步擴大

目前，在中央整體的轉移支付中，專項轉移支付所占的比重過大，而一般性轉移支付所占的比重太低，均等化轉移支付的規模偏小。2010年中央對地方的轉移支付總額為2.73萬億元，其中專項轉移支付為1.41萬億，加上一般性轉移支付中有明確用途的2622.2億元，這樣專項轉移支付的比重就達到了全年轉移支付總量的61.7％，所占比重明顯過大。當年中央均衡性轉移支付僅為5452.53億元，還不到轉移支付總額的20%。在經合組織（OECD）國家中，均衡性轉移支付一般都占到50%以上，如奧地利為69%，墨西哥為78%，西班牙為67%，瑞士為80%，葡萄牙為81%，土耳其為82%。

2.轉移支付的分配標準不科學

稅收返還是地方政府轉移性收入的重要組成部分，為了保證地方利益，中央對各地區的稅收返還是以上年的實際收入作為基數，各地區差別很大，這樣經濟發達的地區就會得到更多的返還額，而經濟欠發達地區得到的返還就越少。按基數法確定的稅收返還標準沒有考慮各地區的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標準，難以實現各地區基本公共服務均等化。

3.省級以下轉移支付制度不規范

實施分稅制改革以來，地方政府都比照中央的《過渡期轉移支付辦法》并結合本地實際，制定了各自的過渡期轉移支付辦法， 使縣級財政困境得到一定程度的緩解，但是仍然很不規范，均衡效果也不甚明顯。主要表現在：

（1）轉移支付的總量偏小。由于中央的財力直接對省的轉移支付水平還較低，而省級政府的資金來源較窄，聚集大量的資金還比較困難，對下級政府的轉移支付總量偏小。

（2）轉移支付的結構不合理。

三、完善我國地方稅制的初步設想

我國的地方稅制改革必須要走法制化道路，核心是解決好中央和地方的分權以及地方稅制構成兩個問題，目標就是要從自身國情出發，根據事權與財力相匹配的原則，建立一個與市場經濟體制相適應的，能為地方政府行使職能提供財力保障的地方稅收體系。結合世界發達國家在地方稅制方面的普遍經驗和共同做法，對改革和完善中國地方稅制提出以下設想：

（一）科學劃分中央和地方的稅權

1.稅權總體上仍由中央集中

由于我國是單一制國家，長期以來一直實行中央集權，將稅權集中于中央政府，有利于在全國范圍內實現稅負公平，消除各地區之間的稅收競爭，并使中央政府有充足的財力用于轉移支付，以保障在全國范圍內基本公共物品供給的均等化。

2. 應賦予地方一定的稅收立法權

我國各地方由于自然條件及經濟發展水平存在很大差異，財政能力和稅源情況也有很大區別，存在城鄉二元經濟結構，公民沒有自由遷徙權，在此情況下賦予地方一定的稅收立法權，有利于地方政府發揮地方特色，增加稅收渠道，增強地方收入，改善財政狀況，，促進經濟良性發展。在稅權劃分的具體措施上中央只制定地方稅稅種的基本稅法，而實施細則及其征收管理等權限應賦予地方。地方政府可結合當地經濟資源優勢，經全國人大或其常委會授權，可以開征部分地方色彩濃厚的地方稅。地方的稅收立法權只限于省一級地方政府。同時須全面強化地方人大對地方政府的稅權監督。

（二）構建以財產稅為主體的地方稅體系，是我國地方稅制改革的發展趨勢

財產稅是對財富存量課征的直接稅，稅負不易轉嫁，稅基不易流動，稅源穩定，稅務資料便于獲取，不易逃稅，具有調節收入功能，因而成為世界各國通行的地方稅，是地方財政收入的主要來源。由于我國的財產稅的稅種較少，比重小，難以滿足地方財政收入的需要。許多地方政府只能靠出賣土地使用權來補充財政收入，土地出讓金已經成為地方政府財政收入的主要來源。在2010年全國國有土地有償出讓金收入高達29397億元。我國地方稅制改革的就是要讓各級地方政府擁有自己的能夠獲得穩定的財政收入主體稅種。借鑒國際成功經驗，把我國現行的城市房地產稅、城鎮土地使用稅、城鎮土地使用費、土地增值稅和土地出讓金等加以改革，整合為新的財產稅，并以此作為我國地方稅結構的主體稅種是一種較為可行的方案。原因如下：首先，財產稅是一種典型的受益稅。因為房地產為代表的財產的升值并不是因為其自然增值，而主要是由于地方政府對該房產周圍所進行的公共物品的投放，使其區位價值發生了改變，從而使其市場價值增加。地方政府通過征收財產稅對政府投資溢價進行回收改善地方財政狀況，體現了稅收公平原則。其次，財產稅的稅基非常穩定。財產稅的稅基是房地產的市場價值，盡管房地產市場起伏不定，但從長期來看，房地產的價格總體是上漲的。另外，由于財產稅的稅基相對固定，當鄰近的地區降低稅率或者給予稅收優惠時，該區的居民也難以遷移過去，從而有效地抑制了地區間政府的稅收競爭。再次，財產稅由地方征管符合稅收效率原則。以房地產為代表的財產稅計稅依據非常復雜，需要有房產評估部門根據房產的特征逐一評估來認定，因為地方政府熟悉征稅對象，具有信息優勢，便于對業主的收入狀況進行核查，所以該稅種由地方政府來征管具有成本優勢。

（三）完善轉移支付制度，均衡政府間財力差距

建立科學、規范的財政轉移支付制度，不僅是分稅制的重要內容，也是平衡地區間差異、協調經濟社會發展的客觀要求。

1.轉移支付結構的優化

擴大均等化轉移支付總量，縮小專項轉移支付和稅收返還規模，逐步提高一般轉移支付比重，降低專項轉移支付的配套資金要求，對于貧困地區，盡量減少地方配套資金數額。

2.完善省級以下轉移支付制度的規范化建設

目前中央轉移支付只分配到省一級，但資金需求大部分在市縣級，必須完善省級以下財政轉移支付管理體制。

（1）增強省級政府的責任意識。省級財政在分配中央撥給地方的轉移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且要做到轄區內公平、公正、公開，切實把解決域內地方政府級財政困難問題作為穩定基層政權和完善財政體制的戰略任務。

（2）在轉移支付的結構和項目安排上，應根據轄區內地方政府的財政狀況，合理確定轉移支付項目和資金，科學設置省內均等化轉移支付項目，均衡各地的財力，實現各地公共服務均等化的目標。

（3）積極推行省直接管縣和鄉鎮財政管理體制改革。建立省對縣的直接轉移支付體系，減少財政管理層級，有利于從制度上增強縣級財政，緩解我國基層財政的實際困難，提高行政效率和財政資金使用的效益。

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作者簡介：徐忠方(1975-)，男，河南濮陽人，任職于河南省濮陽市公安局，研究方向：公司法。