圍海造地的國際比較分析及啟示

【摘要】圍海造地作為沿海地區解決用地緊張局勢的重要途徑，具有較大的現實意義。然而圍海造地在帶來經濟效益的同時，也對海洋生態環境和海洋的可持續發展產生了不良影響。本文從圍海造地的全壽命周期角度出發，對日本、荷蘭、韓國等發達國家圍海造地的方法與經驗進行比較分析，借鑒各國的先進方法與經驗，提出對我國圍海造地的啟示，從而得出在全壽命周期中的決策、實施、運營與維護以及評價這四個階段的可行性措施，進而提出我國圍海造地的全壽命周期管理理念，促進我國圍海造地可持續發展。

【關鍵詞】圍海造地 國際比較分析 全壽命周期管理 啟示

圍海造地是人類開發利用海洋的一種重要方法，是人類向海洋拓展生存空間和生產空間的重要手段之一，具有較高的社會和經濟效益。近年來，伴隨著我國經濟社會的迅速發展，土地資源短缺的矛盾日益突出，諸多沿海地區提出了圍海造地計劃。然而，我國對圍海造地的綜合評價起步較晚，目前尚處于探討之中。開展圍海造地的國際比較研究，提出對我國圍海造地的可行性建議，具有較強的現實意義。

筆者從圍海造地工程的全壽命周期角度出發，針對日本、荷蘭、韓國等在國際上圍海造地較為先進國家進行比較，同時結合我國當前圍海造地存在的主要問題進行深入分析，通過對他國成功經驗的合理借鑒，提出適合我國沿海地區的圍海造地管理模式的實施建議。

一、我國圍海造地的現狀

中國是世界上人口、資源和環境形勢最為嚴峻的國家之一，為了解決土地資源不足的問題，圍海造地成為中國發展的新的增長點。新中國成立到上個世紀90年代中期，沿海地區先后興起了三次大的圍海造地高潮。進入21世紀，沿海地區經濟社會持續快速發展，城市化、工業化和人口集聚趨勢進一步加快，客觀上加大了對陸地土地資源供給的需求。在這一背景下，沿海地區興起了第四次圍海造地熱潮，其主要目的是建設工業開發區、濱海旅游區、新城鎮和大型基礎設施，緩解城鎮用地緊張和招商引資發展用地不足的矛盾，以及實現耕地的占補平衡。

目前，圍填海每年新增的建設用地約占全國每年新增建設用地總面積的3%－4%，占沿海省(區、市)每年新增建設用地面積的13－15%。根據海域使用管理統計數據，自2002年《海域使用管理法》實施以來至2010年底，國務院和地方各級政府共批準實施的填海面積為877平方公里。新圍填的土地目前都已成為當前改革開放的前沿地帶，為社會經濟的發展發揮了重要的作用。總之，我國沿海地區圍海造地呈現出了速度快、面積大、范圍廣的發展態勢。

在我國的圍海造地工程對緩解人地矛盾、推動社會經濟發展發揮重要作用的同時，我們也該清醒地認識到，圍海造地作為一種嚴重改變和干擾海域自然屬性的人類開發利用海洋資源的行為，如果缺乏合理規劃，過度實施圍填海活動，其帶來的負面影響也不容忽視。因此，探索適合我國實際情況的圍海造地管理模式對我國圍海造地事業的發展尤為重要。

二、各國圍海造地工程的特點分析

1.日本

日本是世界上海岸線最長的國家之一，約3.3萬平方公里，其漫長而又曲折的海岸線為沿岸填海工程的進行提供了非常優越的條件。據相關專家估計，在過去的100多年中，日本共從海洋中索取了12萬平方公里的土地，日本沿海城市約有1/3土地都是通過填海獲取的。

日本在圍海造地工程的管理過程中，尤其在圍海造地的決策階段，具有鮮明的特色。“注重規劃控制、防止各自為政”是日本的成功經驗之一。日本早期的圍海主要出于防災和農業需要，后來由于工業化的發展，圍海造地才迅速擴大規模，但很快通過規劃得到了控制，進入了有序化軌道。“注重依法審批，尊重民眾權益”也是其成功的一大特色。早在1973年就通過了《公有水面埋立法修正案》，依據該法，任何圍填海行為都必須事先獲得都道府縣知事的許可，并對許可條件做出詳細規定，申請前應完成利益相關者協調和環境影響評價，通過公示征求公眾意見，然后征求項目所在地相關機構的意見，并對意見做出評價；最后做出許可決定，向國土交通省提出許可申請[1]。日本對圍填海工程審批許可前建立的一整套包括環境影響、利益相關方和公眾意見分析等評價處理制度，體現了依法辦事、以人為本、人海和諧、持續發展的精神和理念。

2.荷蘭

荷蘭的圍填海歷史早，規模大，技術要求高，是世界上公認的海洋管理和利用最成功的國家之一。荷蘭圍海造地有近 800年的歷史，進入 21世紀以來，荷蘭在保障抵御海潮和防洪安全的前提下，實施與自然和諧的海洋工程計劃。

由于圍海造地歷史悠久，荷蘭積累了豐富的圍海造地管理經驗。在決策階段，荷蘭將保護自然環境作為其主要目標。荷蘭政府制定了《自然政策計劃》，即退灘還水計劃，目的是將圍海造地的土地恢復成原來的濕地，以保護受圍海造地的影響而急劇減少的動植物[2]。同時在全國范圍內建立了綜合濕地計劃、海岸保護規劃、海洋保護區規劃等以保證海洋經濟與自然的和諧發展。此外，荷蘭建立了圍海造地的綜合評價體系，從經濟效益、社會效益、資源環境效益三方面對圍海造地工程的可行性進行定量評價。

荷蘭在實施圍海造地工程中堅持科學圍填，應用了諸多先進技術手段。例如，對圍海造地及海岸工程施工和營運期進行綜合損益分析，包括工程經濟損益評價、對當地和外部資源環境影響分析及施工過程的直接影響、間接影響分析等。同時建立了圍海造地的后評估技術體系，包括對海平面變化的影響、對未來河流流量的影響和對地面沉降的影響以及對河道納潮梯度的影響等[3]。

3.韓國

韓國的海岸線長11.542km，濕地面積占國土面積的2.4％，從上世紀 60年代工業化開始，圍填海數量、面積、規模都迅速擴大。80年代以后，盡管韓國政府對圍海造地進行了適當的控制，但是仍進行了幾個比較大的圍海造地工程，如韓國的仁川國際機場、始華湖圍海計劃等。

眾多成功的經驗表明韓國在圍海造地決策方面的獨特之處。首先，韓國是世界上唯一實行海洋行政綜合管理體制的國家，其圍海造地工程是由多個部門的合作來共同完成。其次，政府的圍海造地決策首先是出于對國土面積和社會發展需要的考慮，并嘗試將社會保險、保障、福利、制度等效用與工程收益有機的交融在一起。同時，制定嚴格而公正的議會議事制度和審批制度，使得圍海造地工程達到真正意義上的經濟、社會和生態等多方面兼顧的效益。

韓國還制定了一系列法律來規范圍海造地工程的實施以及圍填土地的使用，如1961出臺的《公有水面管理法》主要是針對公有水面即海域、河流、湖泊、沼澤及其他公用目的的國有水流及水面以及灘涂的使用權的許可、費用征收、權利義務以及使用權的繼承、轉讓、停止和取消等進行管理。1962年出臺的《公有水面埋立法》規定建設交通部必須每十年提交一次“公有水面圍墾基本計劃”，內容必須包括預填海區的位置和規模、圍填海的土地使用計劃、圍海造地的必要性和圍填方法等。1987年頒布的《海洋開發基本法》旨在加強海洋研究和發展，集中體現了立法機關在海域使用上的基本立法思想。另外，韓國也建立了圍海造地后評估技術體系，并對圍海造地及海岸工程施工和營運期進行綜合損益分析。

三、圍海造地工程的國際比較分析

通過對日本、荷蘭、韓國及我國圍海造地的分析，日本的特點在于審批過程中充分尊重民眾權益，注重圍填海技術的改進；荷蘭在圍海造地中注意與自然的和諧；韓國主要通過制定一系列法律來規范圍海造地的實施；中國近年來在圍海造地的管理方面取得了長足的進步，如年度計劃管理的實施等，但在科學規劃、保護生態環境等方面存在一定問題。

1. 整體規劃控制

日本的任何一個圍海造地項目都需要整體的規劃和研究，雖然日本的圍填海歷史比較早，但正是由于其擁有嚴謹的整體規劃，才保障了日本今天維持著有序的圍填海布局和較大的發展空間。我國雖然也重視對其具體項目的審批，但是缺乏對圍填海工程的整體規劃，因此，我國需要學習日本這些有效的機制，在每一個圍填海項目進行之前，加大投入和研究力度，以保障后期項目的應用和維護。

2.民眾參與的審批制度

日本不斷對圍海造地相關的法律法規進行完善，并對項目的必要性、可行性以及合理性等進行嚴格的評價以及審查。按照日本現有法律規定，如果要申請圍海造地工程，提交到日本政府以后，日本政府首先會組織各方人員進行廣泛而嚴密的調查，主要是調查其對海洋生態以及周圍環境所能造成的影響。同時也對區域規劃和平面布局的合理性進行科學的論證，必須滿足有效利用海洋資源的前提下，不破環海洋生態的平衡和發展。同時，還引進了公眾參與制度，進一步體現了以人為本的原則。日本嚴格的海岸帶管理體系和審查制度值得我們學習。

四、對我國的啟示

近年來，我國的圍海造地事業快速發展，在規劃制度、技術手段與評價方法等方面取得了明顯進步。但是透過前述圍海造地管理多視角加以審視，不難發現，我國圍海造地工程的管理仍存在缺陷。基于此，結合對國外經驗的借鑒，提出圍海造地工程全壽命周期管理的構想。

在決策階段，根據海洋功能區劃和毗鄰陸域的土地利用規劃，制定海域使用總體規劃，統籌考慮各個海區圍填海容量，科學合理地制定圍海造地計劃，清理不合理的圍海造地項目。進一步完善基于定量分析綜合評價體系，客觀評價圍填海區域的損益。同時在審批制度方面注意公眾利益、環境影響與經濟效益的結合。

在實施階段，我國應大力提倡采用建設人工島和在突出部位組團式填海造地，增加人工岸線。目前日本多采用此方式填海造地，而我國許多地區為節省初期投資多采用連岸平推方案，其實若將海洋資源的生態服務價值作為自然資本計入初投資，結果則大不相同。此外，應盡量采用洞空穴式取石的方式獲取填海石料，以減少對自然環境的破壞。廢棄物作填充材料由于其經濟環保的特點也是未來的發展趨勢之一。

在運營與維護階段，進一步加大對海域管理法律法規執行情況的檢查力度，逐步提高圍海造地海域使用金征收標準，建立圍海造地招標拍賣市場運作機制，通過價格杠桿調控圍海造地活動，保障國有海域資源性資產收益的最大化。

在后評價階段，圍海造地后評估制度也需要重點加強，通過分析工程實施后對毗鄰資源環境的影響，包括對毗鄰區海洋產業影響，能夠及時發現、總結圍海造地的經驗和教訓，引導圍海造地走健康、可持續發展之路。

參考文獻

[1] [英]戴維.斯溫班克斯.日本填海造地[J]. Nature，1987，325：6106. [Davis. Reclamation in Japan [J]. Nature，1987，325：6106.]

[2] 李榮軍．荷蘭圍海造地的啟示．海洋管理，2006，（3）

[3] 黃日富．荷蘭圍海攔海工程考察的啟示[J].南方國土資源，2006，（6）

基金項目：遼寧省社會科學基金項目（L09BJY022）

作者簡介：李楠楠（1987-），女，內蒙人，東北財經大學在讀碩士研究生，研究方向：工程項目管理、建設項目可持續發展；顧爾康（1987-），男，江蘇人，東北財經大學在讀碩士研究生，研究方向：工程項目管理、建設項目可持續發展；張建新（1969-），女，福建人，副教授，東北財經大學，研究方向：工程項目管理、建設項目可持續發展。