狠整內幕交易

履新證監會主席滿月，郭樹清向“內幕交易”全面開戰。

11月29日，證監會召開新聞通氣會，一改以往在內幕交易案件披露上的低調態度，對外披露了多起涉及內幕交易的違規案件信息。

12月1日，證監會宣布，解聘第三屆并購重組委委員、北京天健興業資產評估有限公司總經理吳建敏，從而開出了針對包括主板和創業板在內的發審及并購重組委員的首例罰單。而吳建敏遭解聘的事由，和其可能違規了解內幕信息有關。

12月4日，新華社就證監會打擊違規交易發布專稿稱，證監會將從加大違法行為懲戒力度和加強誠信檔案建設平臺等兩方面，遏制內幕交易等違規行為的發生。

12月9日，證監會再次利用新聞通氣會，對外公布了包括山西美金能源集團有限公司相關人員內幕交易案件在內的六起違規案件信息。

而就在吳建民遭解聘的同一天，郭樹清也在公開場合直斥，“內幕交易本質是‘偷’”，證監會將對內幕交易采取“零容忍”態度。

對于以上由證監會主席親自領銜、官方通訊社助陣，砸向內幕交易的“組合拳”，市場在感到振奮之余，亦有不少投資者擔憂，這或許“僅僅是郭主席新官上任三把火，恐怕難以持久”，一位長期從事中小投資者維權的法律界人士表示，“從上屆主席上任到現在，證監會對內幕交易的‘專項行動’已經不知道進行了多少輪，但每次都是整頓結束后死灰復燃，甚至更加隱蔽猖獗。這次即便是新主席牽頭，我也難言樂觀?！?/p>

近期市場上部分個股的異動，似乎也印證了投資者和業內人士的上述擔心。就在郭樹清“零容忍”表態次日，在大盤一度下跌超過3%的情況下，近來持續疲弱的ST當代（000673.SZ）突然被巨量資金拉升泛紅，并逆市漲停直至收盤。然而在接下來一個交易日，該只股票發布公告稱因涉及重大事項，自即日起停牌。這一消息立即引發市場一片嘩然。

雖說對于這種大量資金在重大事項停牌前夕精準入股并使之漲停的戲碼，投資者實在太過熟悉，可是在證監會主席表態次日即上演，難免會打擊投資者對證監會整頓資本市場的信心。

不過，一位接近證監會的消息人士表示，此輪整頓絕非郭樹清單純的“上任立威”之舉，而是證監會新領導層“以機制手段遏制內幕交易等違規行為的起始步驟”，“郭主席要的不是短期立竿見影，而是長效的弊絕風清”。該人士亦稱，證監會上下對于內幕交易整頓的難度早已做好充分心理準備，“深知一些曲折反復或許不可避免”，“但郭主席之前已經對此問題思考了相當長時間，加上尚福林主席留下的基礎工程，在沒有全面規劃的前提下是不會對內幕交易行為采取如此密集的行動的”。

攘外必先安內

“吳建敏抓得好！但還不夠，應該還有張建敏、李建敏，都應該抓出來。真打內幕交易必須從證監會的自我整肅做起。”長期研究資本市場立法規制的人民大學商法研究所所長劉俊海教授認為，到目前為止，此輪內幕交易整頓行動所折射的一大亮點，就是郭樹清對證監會內部人員違規行為查處力度的顯著加強。這一看法也獲得不少司法界人士和證券行業內人士的認同。

“目前國內內幕交易行為的違規主體常見的主要有四個群體：上市公司高管，上市公司的股東或實際控制人，包括券商、事務所和保薦人在內的中介機構人員以及企業所在地的政府官員或其他公職人員，最后一個群體中就包括證監會職能部門的在編人員、外聘人員以及證監會派出機構的人員。而這部分群體從事內幕交易所造成的危害性也最大?！眲⒖『１硎?，“這種危害一是體現在涉及企業的范圍可能更廣，二是造成社會影響更為惡劣，三是作案手段更隱蔽，查處起來更困難。”

按照業已公開的內幕交易案件信息，如果是上市公司高管及實際控制人試圖進行內幕交易，其所涉及到的一般只有其本身管理或持股的上市公司。如果是中介機構人員試圖通過內幕交易獲利，其涉及的也只能是委托其所在中介機構從事IPO或資產重組等項目的上市公司。而如果是地方政府官員試圖參與內幕交易，所涉及的上市公司也僅限于其具有行政管轄權的當地上市企業。例如此次證監會披露的中山市前市長李啟紅涉嫌內幕交易案中，李啟紅參與從事內幕交易的就是一家中山本地上市企業中山公用（000685.SZ）。

“但證監會職能部門或是發審委、并購重組委的外聘委員參與內幕交易就不一樣了，那就可能涉及到全國任何一個地區的上市企業，因為所有上市公司從發行到并購重組等重大事項，都要經過證監會?！币晃蝗倘耸勘硎荆八运麄兊倪`規空間極大。”

由于證監會本身就是證券市場的主要監管機構，內部人員違規無異于是“監守自盜”，對整個監管制度所造成的負面影響將難以估量?！氨热邕@次解聘吳建敏，那么大家的眼睛肯定不會只盯在吳建敏那支*ST圣方的股票上，吳建敏之前參與審批的所有并購重組交易，勢必都會都被大家懷疑。這就導致了對整個證券并購重組審核制度乃至證監會整體形象的懷疑?！鼻笆鋈倘耸勘硎?。

另一方面，證監會內部人員尤其是發審委或并購重組委委員本身較為了解證監會的監管流程，一旦其參與內幕交易，勢必可以規避一些常規的防控手段。這在吳建敏一案中即有所體現。一位消息人士透露：“吳建敏借用他人賬戶持有重組股票的方法極為隱蔽，若非證監會掌握了一些極其關鍵的資金往來及信息交流方面的證據，恐怕此事根本無法坐實。”

正是基于上述原因，不少司法界和證券市場人士均認為，將證監會內部參與內幕交易的違規人員作為優先查處對象并完善目前的發審及并購重組審核制度，搭建證監會的內幕信息“防火墻”，應是郭樹清此輪內幕交易整治的重點方向。

“攘外必先安內，要查處市場上的內幕交易違規行為，首先要讓證監會‘坐端行正’?！币晃坏胤阶C監局高管表示，“證監會將很快對發審委和并購重組委的工作規程和對委員的回避條款進行修訂，全力避免上市企業和委員們以及證監會內部人員間存在利益輸送與交換的可行途徑?！币晃蛔C監會官員也在吳建敏被解聘后表示：“證監會將修訂并購重組委工作規程，禁止重組委委員持有上市公司股票，目前已持有股票的委員要登記申報，并在一定時間內清理完畢。徹底從制度上阻絕內幕交易產生的可能?！?/p>

除此以外，有部分人士也提出，應加強對證監會職能部門和發審委并購重組委成員的“權責對等”，以對證監會內部人員及外聘委員形成更強有力的約束。劉俊海教授提出：“有的并購重組交易或是新股發行被相關委員通過，可事后發現這樣的決定存在明顯瑕疵或是被投機者利用，出現監管套利，那么當初核準交易進行或新股發行的委員也應承擔一定的連帶責任?！?/p>

亦有部分市場人士猜測，郭樹清下一步的動作可能是對證券發審制度進行全面改革，淡化新股發行和并購重組的行政色彩，大幅壓縮相關人員“尋租”空間，真正強化證監會超然、獨立和公正的形象。

“發審制度改革喊了很多年，但一直進展緩慢，這次郭主席上任后連續提出強制分紅、創業板退市等制度構想，將發審制度改革進一步推進下去的可能性也比以往更大。”前述接近證監會的消息人士指出，吳建敏事件將是一個不錯的改革契機。

加強公眾知情

除了剔除害群之馬，加強對證監會內部人員及外聘委員的職業操守要求外，證監會此次打擊內幕交易行動的另一重點似乎放在了擴大公眾知情權和監督權方面。

“證監會這次主動高頻率地披露大量審計內幕交易等違規案件的信息，在以往是不多見的。這應該意味著證監會在打擊內幕交易等違規行為上的思路出現明顯調整，即將加強公眾對此行為的知情權，進而充分調動公眾自主維權的積極性，建立起一套公眾大量參與的高效預防監督機制?！闭劶敖鼇碜C監會多次新聞通氣會和信息通報，一位曾在監管部門工作的券商高管做出了上述解讀。

事實上，證監會在11月29日新聞通氣會上披露的六宗違規案件信息其實不都是在近日才調查完成。證監會網站上的信息顯示，佛塑股份行政處罰決定書的發布時間是今年9月中旬；而天海股份和寰島股份的行政處罰決定書則于11月8日和9日發布。證監會選擇將這些新老案件信息一起發布，在部分樂觀人士看來，便是加強信息披露力度的一種嘗試。

緊接著證監會于12月1日發布解聘吳建敏信息，則可謂是相關違規行為調查結束后第一時間的新鮮發布。“吳建敏被證監會立案調查是在今年11月中旬，半個月后初步調查結果出爐，不到三天證監會就對外公布信息。這樣的信息發布速度在過去是根本無法想象的?！鼻笆鼋咏C監會的消息人士透露，吳建敏被查的起因正是緣于公眾的舉報。

隨后的12月9日，證監會在半個月內第二次集中披露大量違規案件信息，在此次整治內幕交易行動中，證監會向公眾擴大信息披露范圍與深度的思路已“隱然可現”。

“過去之所以在公布內幕交易違規案件細節的問題上較為謹慎，并非只是部分人認為的證監會‘要面子、諱疾忌醫’，而是擔心公布信息過多，可能會被投機資金利用，擾亂市場秩序，影響市場穩定。但現實證明，越是信息不透明，投機資金的可乘之機就越大?！鼻笆鲈诒O管機構工作過的券商高管表示，“此次證監會應該是希望通過建立起內幕交易案件信息的定期發布制度及個別重大案件的及時發布制度，確保投資者的知情權，培養市場的承受能力，鼓勵公眾積極參與到對內幕交易的監督檢舉中來?！?/p>

在頻繁舉辦新聞通氣會的同時，證監會相關負責人近來關于加強資本市場統一誠信檔案平臺建設，準備推出市場主體誠信信息公開查詢制度的表態，也被視為擴大公眾知情權的關鍵舉措。

前述接近證監會的消息人士表示：“在目前被查處的內幕交易案件中，經由公眾舉報而被立案的案件占到了絕大多數。證監會內部亦深知公眾監督，對遏止內幕交易等重大違規行為所起到的關鍵作用。因此，在加強自律，提高證監會執法能力的同時，健全公眾知情權的保障機制，充分借助公眾輿論監督所提供的線索，也勢必是郭樹清會認真考慮的重要議題。”

呼吁配套措施

在加強內部整肅、擴大公眾監督內外兩方面齊頭并舉的同時，郭樹清打造抑制內幕交易長效機制，顯然還需要來自司法機構的政策配合。劉俊海教授表示：“目前在查處內幕交易的問題上，無論證監會還是普通投資者，都面臨著司法盲區的問題。”

據劉俊海教授介紹，在2003年1月最高人民法院出臺有關虛假陳述行為的民事損害賠償的司法解釋之后，2005年新《證券法》出臺之前，受害投資者僅可對虛假陳述行為人提起民事訴訟，但不能對內幕交易和操縱市場的行為人提起民事訴訟。即使2005年《證券法》第76條確認了內幕交易行為人對受害投資者的民事責任制度，至今也沒有一名投資者獲得賠償。

正是這種法律上的盲區，使得吳建敏這類違規事件爆發后，中國證監會也僅僅只能對其處以解聘的行政處罰，卻并不能更進一步追查其行為是否有主觀圖利的成分。甚至即便證明吳建敏是蓄意借助他人賬戶持有待重組企業股票以謀求個人私利，證監會以及受害的普通投資者也難以對其追究刑責和追索經濟賠償。這也就形成了司法界人士和業內人士共同擔心的問題，現行法規威懾力不足，導致違法成本過低。

“證監會算是各大部委里面嚴于律己的典范，但單純的行政處罰對發審委委員的威懾力是不夠的。但現在的問題就是行政處罰金額不高，可刑事指控往往又難以獲得法院支持?！敝蓭焽懒x明表示。

一位券商高管也表示，相比于解聘或是吊銷資格這樣的處罰措施，從事內幕交易的證監會人員往往能獲得令人瞠目的經濟利益回報?！澳惆堰`規的人解聘了，馬上就有企業請他去當顧問，開出豐厚的待遇作為回饋?！?/p>

與此同時，作為內幕交易最大受害者的普通投資者，也面臨著求償之路艱困難行的窘境。曾代理多宗中小股東維權訴訟的嚴義明就表示：“目前的內幕交易案件中，中小股東幾乎處于失語的狀態，一則沒有那么多時間精力進行曠日持久的訴訟，其二，即便獲得勝訴，其主張的賠償金有多大比例獲得法院支持，也是未知之數。”

有鑒于此，在打擊內幕交易等違規行為的問題上，證監會顯然需要爭取來自司法機關在法律解釋和司法實踐層面更大程度的支持?！白C監會應該推動最高法盡快出臺相應的司法解釋，對內幕交易的認定和目前的內幕交易指控的舉證規則進行明確和調整?！眲⒖『＝淌诒硎?，“目前在查處內幕交易的問題上，仍然是誰主張誰舉證的原則，這樣一來，證監會花費在一個內幕交易案件上的時間往往就是數年之久，一百件內幕交易舉報，查清楚十件就已是萬幸了。”

因此，劉俊海建議，可將內幕交易指控中的舉證責任倒置，即被指控參與內幕交易的人員需要自證清白，否則根據證券市場異常變動的事實，即可對內幕交易責任人進行處罰。

然而，這類對配套措施的呼吁，在現實中依舊存在可操作性的問題。嚴義明就提到：“要求司法系統在打擊內幕交易方面跟進，至少有兩方面現實難題。第一，最高法院并非證監會的下屬單位，即便愿意配合證監會打擊違規交易，推動起來可能需要一定的時間。第二是，建立怎樣的小股東參與機制？借鑒國外成熟的集體訴訟制度，讓小股東擁有暢通的渠道獲得民事賠償是最直接的。但這個改革需要破除一些舊觀念，很多人認為集體訴訟是洪水猛獸，會影響社會穩定?！?/p>

不過嚴義明強調，國外證券市場多年的經驗證明，集體訴訟機制會讓市場的各個參與方更加謹慎?！白C監會要盯著幾千家上市企業和數以萬計的中介服務機構，當然會忙不過來，只有讓數以千萬計的小股東擁有索賠的權利，讓他們來盯著上市公司和中介服務機構。”

劉俊海亦表示，為使我國股東維權工作向前推進，加強股東維權工作，應早日建立股東協會制度，充分發揮非營利組織或非政府組織在股東維權方面的積極作用。

“我所指的股東協會是由股東自愿組成、旨在對股東權實行自我保護的自治性社會團體，可以將處于弱勢地位的投資者團結起來，結成一定的組織，對股東維權工作進行社會監督，保護投資者合法權益?！眲⒖『７Q示，股東協會這一形式可以規避集體訴訟難以實行的維權瓶頸，利用民事訴訟法中關于團體訴訟的條款開展中小股東維權活動?！斑@樣的制度在印度、德國及荷蘭等國均有成功案例，而韓國的股東權保護組織（PSPD）的股東維權經驗值得認真研究和借鑒。”