完善我國環境影響評價制度的思考

摘 要：本文從環境影響評價制度的概念和內容談起，通過和外國環境影響評價制度進行比較，找出我國環評制度的不足，提出完善我國環境影響評價制度的具體措施。

關鍵詞：環境影響評價 缺陷 法制完善

與發達國家相比，我國的環境影響評價制度有較大差距，從我國自身的實踐看，也有一定的局限性。這些都制約了環境影響評價制度的實際效果，因而需要對其作進一步完善

一、環境影響評價制度

法律意義上的環境影響評價是指決策者在做出可能帶來環境影響的意思決定之前，事先對環境的現狀進行調查，在此基礎上提出各種不同的可供選擇方案，并就各種方案可能造成的環境影響進行預測、評價和比較，從而選擇更適合于環境的意思決定。

總的來說， 我國環境影響評價的對象包括建設項目和規劃兩大類。對于建設項目， 沿襲了《建設項目環境保護管理條例》有關環境影響評價的程序和方法。對規劃進行環境影響評價屬于戰略環境評價范疇， 基本上是新規定。

二、中美環境影響評價制度比較

（一）環境影響評價制度的產生及立法狀況比較

環境影響評價制度是美國于20世紀60年代末首創的。在1969年美國《國家環境政策法》（NEPA）中，就規定環境影響評價制度是聯邦政府在環境管理中必須遵循的一項制度。美國自70年代初至今，不論是邦一級還是州一級法律都建立了較完備的環境影響評價法律體系。

我國環境影響評價制度發展相對較晚，1979年頒布《中華人民共和國環境保護法（試行）》，該法以法律的形式正式規定了我國實施環境影響評價制度。1989年，《中華人民共和國環境保護法》正式頒布，進一步從法律上確定了環境影響評價制度的設立。2002 年通過的《環境影響評價法》是我國環境影響評價制度法化發展的一個重要的里程碑。

（二）環境影響評價的對象比較

美國1969年《國家環境政策法》闡明環境影響評價對象包括“對人類質量環境具有重大影響的各項提案、法律草案、建議報告以及其他重大聯邦行為”四類。其中，既包括對政策、法律草案等宏觀決策活動的評價，也包括對一般、具體項目的環境影響評價。

我國環境影響評價制度一開始的評價對象主要是建設項目。后在1986 年我國頒布了《建設項目環境保護管理辦法》， 將環境影響評價從基本建設項目擴大到技術改造項目和區域開發項目，2003年開始實行的《環境影響評價法》將對環境有顯著影響的區域開發、產業發展、自然資源開發的政府規范性文件，編制國土規劃、土地利用總體規劃、城市規劃、區域、流域和海域開發利用規劃以及工業、農業、林業、能源、水利、交通、旅游、自然資源開發的專項規劃，列入環境影響評價之列，是環境立法的一大進步。

（三）環境影響評價的公眾參與制度比較

美國公眾參與環境影響評價制度有以下特點：首先，參與評價對象的非常廣泛。其次，在美國，公眾基本是在環境影響評價報告書定稿前參與。最后，1978年《CEQ條例》對公眾參與意見的反饋作了非常詳盡的規定。可見，美國公眾參與評價是具有很強的有效性的。

公眾參與環境影響評制度在我國起步較晚， 2003 年9 月1 日開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》明確了公眾參與在環境影響評價的地位和作用。2006 年國家環保總局頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，將公眾參與環境影響評價的地位進一步確定下來，將環境影響評價中公眾參與的重要性提高到一個新的高度。

三、完善我國環境影響評價制度的措施

(一)擴大環境影響評價的對象范圍

評價對象，是指可能產生環境影響的擬議行為或活動。我國當前的評價對象只限于具體的建設項目和開發規劃，對環境有重大影響的一些政府決策，新產品和新技術開發以及立法等內容都沒有納入環境影響評價對象之列。因此，筆者以為，我國應在政策制定中果斷引入環評制度，這有利于減輕、避免因政府及其有關部門的政策不當給我們賴以生存的環境造成不可挽回的損失。

（二）完善公眾參與制度

我國法律應進一步明確環評制度中公眾的范圍，使其不僅包括一般民眾，也包括相關的政府組織、團體等其他利益相關方。

根據世界各國的立法和實踐，公眾參與環境影響評價程序的方式是多種多樣的，主要有以下幾種：公告、非正式小型聚會、一般公開說明會、社區組織說明會、咨詢委員會、公眾審查委員會、聽證會等。參與的方法可以根據擬議行為的內容和性質加以組合運用，同時應當為公眾選擇參與方式留下些空間，而不能固定地規定某種確定的方式。

（三） 完善環境影響評價的法律責任

我國應進一步完善現有的環境影響評價制度的法律責任，首先要對未經審批擅自開工建設的項目直接規定責令停產并處以罰款的法律責任，而不應在其限期內未補辦或補辦未通過的前提下才需要承擔法律責任；其次，增加企業擅自投入試生產的法律責任，并明確規定可進行試生產的建設項目范圍，通過行業標準明確試生產和調試期間的界限，對試生產期間雖能正常使用污染防治設施但仍超標排污的要縮短其試生產期限，必要時開展強制性的環境影響后評價，聘請其他環境影響評價機構或專家對其環境影響評價文件和落實情況以及對周邊環境的影響進行重新評價。

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