淺議績效審計內涵及其在基層央行的有效實踐

【摘要】隨著央行履行職能的不斷深化，內審工作轉型成為必然。作為內審轉型的重要突破口，如何借鑒國內外績效審計理論研究，結合實際針對性創新績效審計模式，成為提高央行審計效率的迫切問題。本文在介紹和評述績效審計內涵的基礎上，通過對基層央行績效審計實踐的有效性分析，指出在當前情況下，績效審計在央行內審轉型中具有較強的適應性和推廣價值。

【關鍵詞】績效審計 模式實踐 推廣應用

一、績效審計的內涵

1948年3月阿瑟·肯特在《內部審計師》中首次提出了“績效審計”這一概念。國際會計標準委員會1992年將績效審計定義為“經濟性、效率性和效益性審計”；周英虎等（2010）認為，績效審計就是由獨立的審計組織和人員，對被審計單位的經濟運行過程和結果進行的鑒證和評價，以確定其結果的真實性、合理性和責任性，從而促進被審計單位和人員加強責任，改進管理，挖掘潛力，不斷提高經濟運行成果的效率、效果和經濟性。

最高審計機關國際組織(INTOSAI)在其2004年績效審計實施指南中指出，績效審計一般包括以下三方面內容：一是對管理活動的經濟性進行審計；二是對人力、財力和其他資源的使用效率進行審計；三是對被審計單位績效的有效性進行審計。周英虎等（2010）認為績效審計具體涵義包括績效審計的主體、績效審計的客體、績效審計的主要職能、績效審計的目的和作用等四層內容。

顯然，人民銀行作為履行經濟管理職能的主要部門之一，其內審工作采用績效審計不僅具備理論上的支撐，而且以提高效率和有效性為目的的內審轉型正好符合績效審計的內涵，人民銀行內審工作采用績效審計具有必要性和可行性。從實際情況看，目前人民銀行績效審計應包括：由人民銀行內審部門和審計人員，根據相關績效審計標準，對人民銀行履行中央銀行職責情況所進行的檢查、分析和評價，以促進央行規范管理，提高效率和效益。

二、威海中支開展績效審計的應用探索

績效審計在央行內審實踐中還處于起步探索階段，績效審計的審計內容、評價指標、評價方法等都缺乏科學的標準和規范。結合內審工作實際，自2009年以來，威海中支先后開展了外匯管理績效審計試點、資產負債表績效審計試點，并在專項審計中引入績效審計理念，取得了一定的經驗。總結主要做法有：

（一）明確績效審計工作框架

在深入分析基層央行業務實際的基礎上，從資源配置、職能履行、內部控制、工作效果4個方面對被審計部門履職績效開展評價，突出評價其資源利用的經濟性、內部管理的效率性、風險防范的有效性和業務活動的效果性（詳見圖1）。

（二）建立績效審計評價指標體系

圍繞績效審計工作目標，共設置4個一級評價指標、10個二級評價指標、30個三級評價指標，并賦予不同的評價權重，基本覆蓋了基層央行業務部門履行職責的共性要求。同時，突出“安全第一、基礎求實”的理念，設置2個一票否決指標。一旦部門內部出現嚴重風險隱患、案件以及重大責任事故，或者對外履職過程中造成嚴重社會不良反映或重大群體性事件，該項指標不得分，績效總體評價結果為“差”（見圖2）。

圖2 威海中支績效審計評價指標體系

（三）采取定性與定量相結合的評價方法

每項評價指標均為100分，對能夠量化評價的指標，通過扣分項目和加分項目對審計結果進行定量評價。其中問題類指標項目，根據檢查發現問題，按問題出現的次數和風險大小進行累計扣分，直到該項標準分扣完為止。創新和榮譽項目實行加分制，根據創新影響力大小和榮譽級別高低賦予不同的分數，在60分基礎上進行加分，上不封頂。對需要定性評價的指標，采取向有關科室發出詢證、發放調查問卷、召開座談會、匿名調查等方式，征詢有關各方對被審計對象履職績效的評價、意見、建議，進行綜合評定。最后將各指標得分按其權重折合成綜合得分。

（四）實行審計成果評級

按評價綜合得分情況劃分為5個履職績效級別（見表1）。對評價結果較差的3個級別，分別采取不同的應對措施。其中評級結果為5級時，即時啟動“特別檢查程序”，組織由行領導任組長的全面檢查組進駐被審計單位，對其業務開展全面檢查，并對部門負責人進行調整。績效審計結論提交人事部門備查，作為中支黨委對干部選拔、任用、獎懲和年度工作考核的重要參考依據。

表1 威海中支績效審計成果評級表

三、威海市績效審計的有效性分析

相對于傳統的財務、業務合規性審計模式，績效審計實現了內審工作從解決“對不對”到評價“好不好”，進而思考“如何做得更好”的轉變，從審計內容、審計方法、審計評價、審計建議上促進了審計理念的轉變，更好的發揮了內審部門在組織機構中的增值作用。

（一）內審工作內涵得到有效拓展

績效審計促使內審人員的工作理念由“查問題、追責任”轉向“提建議、找措施”，拓展了審計內涵。同時豐富了內審人員的知識層面，提高了內審人員的綜合分析能力和判斷能力，為更好開展績效審計奠定了基礎。

（二）內部審計環境進一步優化

內審部門向被審計部門提出合理建議，幫助其改進管理、提高效率，得到被審計部門的支持、理解和配合，成為被審計部門的“智囊”和“顧問”，進一步提升雙方的合作動力。通過對被審計部門工作人員的問卷調查，95%的被調查者認為績效審計較傳統審計更具針對性和實效性；90%表示能夠接受審計結果。

（三）央行履職績效明顯提升

績效審計促使被審計部門在工作要求上由“做得對”向“做得好”轉變，營造了“不敬業就歇業、不愛崗就待崗”的良性競爭氛圍。根據績效審計結果，中支外匯管理部門先后完成3項創新亮點工作，其中建立“三步遞進式核查法”、提高服務貿易外匯管理非現場監管水平的做法，被外匯局山東省分局在全省推廣；完善貿易信貸登記管理，有效緩解涉外企業超比例部分預收、預付貨款收結匯難的問題，得到威海市委書記的充分肯定和批示。

四、開展績效審計的幾點啟示和建議

威海中支績效審計試點實踐雖然取得了一定效果，但目前央行開展績效審計仍面臨幾個問題。一是對內審轉型工作的認識仍不到位，仍舊習慣于“按規章辦事”，對工作效率、履職成效等無明確依據的審計評價類問題的認同尚有難度。二是內審人員的業務素質還有待提高，通曉信息技術、外匯、貨幣信貸管理專業的內審人員較少，難以對檢查中的問題作出綜合分析、評價和提出合理化建議。三是尚未建立統一的績效審計評價制度體系，審計人員對審計對象履職成效、內控體系的有效性等審計結論的認定存在困難，導致形成的審計結論不具代表性、缺乏說服力。

針對問題，提出幾點建議：

（一）加強績效審計制度體系建設，建立績效審計框架

制定符合人民銀行內部管理體制和業務特點的績效審計制度，是全面推進績效審計的根本保證。應積極探討建立績效審計準則和相關的配套制度，制定科學系統的績效審計操作規程，在制度和規程中對績效審計的概念、對象、目標、職能、范圍、程序以及評價體系等作出明確規定，建立健全績效審計框架。同時還應對內審人員的執業規范和道德準則等作出明確的規定，以規范指導績效審計工作的開展。

（二）加強績效審計評價標準建設，逐步推進績效審計

在目前國家尚無相關績效審計的準則的情況下，應認真總結各類專項審計中取得的有關評價經驗，邀請各職能部門充分參與，將定量指標與定性指標相結合、縱向指標和橫向指標相結合，制定出科學適用的績效評價標準體系，這是績效審計得以穩步推進的關鍵所在。

（三）重視人力資本建設，提升內審人員素質

多元化的內部審計人員結構是績效審計得以順利開展的前提和保障，應注重內審人才的培訓，提升人員素質。一是提升內審隊伍學歷層次，把好審計人員“入口”關，建立審計人員資格準入制度，明確審計人員的學歷要求，加強具備綜合系質的新型內審人才培養和內審隊伍建設。二是加大培訓力度，建立一套完備的、切實可行的培訓制度，有計劃、有重點地采用多種訓練方法，著力培養復合型人才，優化審計隊伍的知識結構，使之適應績效審計的發展需要。三是整合審計人力資源，為開展績效審計儲備專業人才。除了整合內審部門人力資源外，還應建立健全人才交流流動機制，利用外部人力資源為績效審計服務，做到不求所有，但求所用，在審計項目需要時用這些人員來解決審計力量不足的問題。

參考文獻

［1］阿瑟·肯特，《內部審計師》，1948年3月。

［2］最高審計機關國際組織(INTOSAI)，《2004年績效審計實施指南》。

作者簡介：岳寶生(1968-)，男，經濟師，現供職于中國人民銀行威海市中心支行。