地方政府融資路向何方

在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)下，地方政府融資規(guī)模也在快速增長(zhǎng)，對(duì)于數(shù)額以萬億元計(jì)的地方平臺(tái)貸款融資，其中一直隱埋著或多或少的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。隨著全國(guó)清理規(guī)范工作的深入，地方融資平臺(tái)貸款“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估”等幾個(gè)步驟已于2010年完成，“整改保全”是2010年年底至2011年年初的主要任務(wù)。2011年4月，銀監(jiān)會(huì)“銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號(hào)”文件的出臺(tái)，明確規(guī)定對(duì)地方政府融資平臺(tái)客戶實(shí)行“名單制”授權(quán)管理和“全口徑”監(jiān)控。2010年12月和2011年10月，中央對(duì)國(guó)內(nèi)宏觀政策進(jìn)行了適度的微調(diào)，以應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)“二次探底”的風(fēng)險(xiǎn)。中央宏觀政策的兩次微調(diào)，讓我們有必要對(duì)地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)給予高度關(guān)注。

一、融資規(guī)模漸增

由來已久，地方政府融資的潛在風(fēng)險(xiǎn)一直備受監(jiān)管部門及金融市場(chǎng)的重視，特別是自2009年全國(guó)大量新增信貸涌入地方融資平臺(tái)之后，地方政府融資的隱性風(fēng)險(xiǎn)問題已日益凸顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2011年6月末，全國(guó)共有地方融資機(jī)構(gòu)近4，000家，融資規(guī)模近10萬億元。其中，地方政府融資規(guī)模占各類地方融資規(guī)模的60％強(qiáng)，負(fù)債率（不含地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任部分）為50%強(qiáng)，存在問題貸款1萬余億元。

所謂地方政府投融資平臺(tái)，是指各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)公司等。其慣用的融資模式是地方政府給予劃撥土地、股權(quán)、歸費(fèi)等資產(chǎn)，打造出一個(gè)從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)融資目的，必要時(shí)輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，把所融資金運(yùn)用于地方市政建設(shè)、公共工程、公共事業(yè)等開發(fā)項(xiàng)目。其中，地方融資平臺(tái)公司貸款，很多因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)而借，主要依靠財(cái)政性資金償還。

二、融資效果顯著

地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)等方面的融資行為由來已久，但是，投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用，則是自2008年以來在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期發(fā)生的事情。2009年初，人總行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)與發(fā)展的肯定和鼓勵(lì)。從2008年底以來，地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展之趨勢(shì)。就富民縣而言，截止2011年9月末，富民縣共有政府投融資平臺(tái)2家，近2年累計(jì)實(shí)現(xiàn)政府性項(xiàng)目融資達(dá)5.2余億元；2011年，實(shí)現(xiàn)政府性項(xiàng)目新增融資近3.1億元，較上年同期增43.13％，占融資累計(jì)總額的59.62％。資金主要投入城市基礎(chǔ)設(shè)施及工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。2011年，新增融資結(jié)構(gòu)為：銀行貸款占總?cè)谫Y額的48.39％，較年初增36.21個(gè)百分點(diǎn)；BT融資占總?cè)谫Y額的51.61％；銀行貸款占富民縣政府2011年地方預(yù)算收入的68.18％；土地類融資占富民縣政府融資總額的51.61％。如此大比重的負(fù)債率，不僅加大了富民縣政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也對(duì)轄區(qū)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成了一定的潛在壓力。2011年年初以來，國(guó)務(wù)院和銀監(jiān)會(huì)在地方債務(wù)真實(shí)性清查的基礎(chǔ)上，已經(jīng)制定了清查整頓的總目標(biāo)為“解包還原，重新立據(jù)；風(fēng)險(xiǎn)分類，保全有力；加強(qiáng)協(xié)作，整體評(píng)估”。同時(shí)，相繼出臺(tái)一系列的政策配套措施，加大對(duì)地方政府融資平臺(tái)及地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款的監(jiān)控和管理，有效控制了地方政府融資平臺(tái)貸款增速。總體分析，富民縣政府投融資平臺(tái)近2年來通過大規(guī)模融資，明顯加快了縣城農(nóng)貿(mào)綜合市場(chǎng)改擴(kuò)建、縣城主干道水泥路面綜合改造、螳螂川兩岸道路改擴(kuò)建和縣醫(yī)院、縣幼兒園、縣一中綜合樓建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施的城市化建設(shè)步伐，也明顯加快了富民縣“工業(yè)上山”——工業(yè)園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，為富民縣擴(kuò)大開放，增強(qiáng)內(nèi)需，加快市政公共基礎(chǔ)設(shè)施改造，建設(shè)“北部輔城·富民新區(qū)”和“15分鐘經(jīng)濟(jì)圈”發(fā)揮了巨大的作用。但是，無論從區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的角度而言，還是從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角度來看，地方政府投融資平臺(tái)確實(shí)是一把“雙刃劍”。它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的短期發(fā)展而言，是一個(gè)帶T的“極速引擎”，但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展來說，則是一個(gè)帶著“？”的“飛天之路”。尤其像類似于富民縣這樣經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，債務(wù)承載能力偏低，財(cái)政相對(duì)脆弱的西部縣級(jí)農(nóng)業(yè)縣的地方政府而言，其明顯存在政府融資公司資本金不足——甚至不到位、“土地預(yù)期價(jià)高估”等突出問題，加之外部監(jiān)督和內(nèi)部治理存在嚴(yán)重的先天性缺位，其融資的風(fēng)險(xiǎn)隱患更值得我們關(guān)注和研究。

三、成效與風(fēng)險(xiǎn)——喜憂參半

一是部分政府負(fù)債信息既不太完整，也不夠真實(shí)，存在一定的投融資信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，各類隱性債務(wù)、負(fù)債現(xiàn)象大量存在，債務(wù)信息透明度較低，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身對(duì)不同項(xiàng)目的政府投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況也不盡清楚。作為政府主要債權(quán)人的銀行和投資企業(yè)，由于很難及時(shí)掌握各級(jí)政府總體負(fù)債規(guī)模，無法準(zhǔn)確評(píng)估地方政府的償債能力，通行的投融資風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)。2011年下半年，為避免經(jīng)濟(jì)“硬著陸”，國(guó)家貨幣政策作了臨時(shí)性、選擇性的微調(diào)，銀根開始出現(xiàn)局部松動(dòng)，一些銀行又出現(xiàn)間接地壓低信貸投放門檻向地方政府發(fā)放貸款的“擦邊球”行為，從近期而言，確實(shí)滿足了地方政府日益膨脹的短期利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)上來說，非常容易造成地方政府負(fù)債率過高或過度融資的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二是資金來源渠道單一，平臺(tái)公司資本金普遍不到位。投融資平臺(tái)的資金來源渠道主要有銀行貸款、項(xiàng)目融資和其他融資。政府投融資平臺(tái)普遍存在資本金不到位、以各種方式變通“補(bǔ)充”資本金的情況，由此加大了項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。諸如，地方政府因財(cái)力不足，存在用同一筆資金來回周轉(zhuǎn)，當(dāng)作幾個(gè)公司的注冊(cè)資金、幾個(gè)項(xiàng)目的資本金。平臺(tái)公司通過要求代理機(jī)構(gòu)高估國(guó)有資產(chǎn)實(shí)物出資或出具虛假注冊(cè)資金證明等手段進(jìn)行虛假出資。甚至還存在以擴(kuò)大投資規(guī)模的名義在增加暫借款后抽回初期注入的有限資本金和暫借款。

三是融資擔(dān)保不實(shí)，償貸存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保方式主要包括信用貸款、土地抵押和另外一家投融資平臺(tái)保證等。對(duì)于信用貸款，通常由地方人大通過決議將償債納入預(yù)算，財(cái)政部門出具承諾函。

四是融資風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。假若地方政府負(fù)債規(guī)模過高，償債風(fēng)險(xiǎn)日積月累爆發(fā)后，必然引發(fā)地方政府的財(cái)政危機(jī)和信用危機(jī)，并波及到區(qū)域金融穩(wěn)定，甚至區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定。

五是土地出讓融資占比過大，地方融資平臺(tái)對(duì)“土地收入”的依賴性較為普遍和嚴(yán)重，自身項(xiàng)目的現(xiàn)金流占比過低。就抽樣對(duì)比分析情況來說，絕對(duì)部分地方政府性項(xiàng)目融資均有一半以上的項(xiàng)目和額度與土地掛鉤，剩下的靠銀行貸款和政府間暫借款支撐。以土地收入作為貸款質(zhì)押，是地方政府融資平臺(tái)公司貸款融資的一貫手法，這其中隱含著一個(gè)非常重要的假設(shè)，或者說是一種一意孤行、極度膨脹的“定勢(shì)”——對(duì)未來土地強(qiáng)勁的、必然的增值預(yù)期。一向?yàn)楣娫嵅〉摹巴恋刎?cái)政”，在國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)深入的政策背景下，受到廣泛質(zhì)疑。央行貨幣政策“組合拳”以及樓市“三限”政策的相繼出臺(tái)，事實(shí)上是對(duì)長(zhǎng)期嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”模式地方政府的一種“悶鼓還需重錘敲”的警示。持續(xù)加息必然會(huì)打壓土地價(jià)格，導(dǎo)致地方“土地財(cái)政”收入的減少，從而使得金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)敞口擴(kuò)大。這意味著，對(duì)于財(cái)力薄弱的地方政府而言，其過于依賴土地收入進(jìn)行融資的平臺(tái)公司的融資風(fēng)險(xiǎn)，將極有可能進(jìn)一步放大。

四、風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)防范，措施需落實(shí)

（一）提高地方政府投融資平臺(tái)的相關(guān)信息的完整性和真實(shí)性，改變政府融資信息不對(duì)稱的狀況

由地方人大牽頭，定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)的政府負(fù)債規(guī)模及相關(guān)情況進(jìn)行合法性與真實(shí)性檢查，適時(shí)掌握地方政府的債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)和期限。同級(jí)金融辦應(yīng)按季將地方政府的負(fù)債信息抄送駐地人民銀行分支機(jī)構(gòu)和駐地銀監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)。為防止地方政府過度負(fù)債，透支預(yù)期償貸力，各級(jí)人大要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量和發(fā)展規(guī)劃對(duì)地方政府進(jìn)行必要的融資總額度限制。駐地人民銀行分支機(jī)構(gòu)、駐地銀監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)和金融辦要健全對(duì)同級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息共享的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以財(cái)政負(fù)債率、財(cái)政債務(wù)率和財(cái)政償債率等指標(biāo)為重點(diǎn)，對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和分析。對(duì)可疑類、關(guān)注類的問題融資貸款，要切實(shí)擴(kuò)大關(guān)注深度和防控力度；對(duì)已出現(xiàn)暫時(shí)性流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，而其又有償貸愿意和遠(yuǎn)期償貸能力的問題融資貸款，建議從信貸的技術(shù)層面上予以彌補(bǔ)。即：通過展期來及時(shí)化解和控制即將形成的壞賬風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)平臺(tái)貸款增速過快的地方政府應(yīng)采取“嚴(yán)控規(guī)模”的方式，切實(shí)抑制其平臺(tái)貸款存量過大、增速較快的現(xiàn)狀。

（二）加快推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為市場(chǎng)化步伐

在條件相對(duì)成熟的前提下，可引導(dǎo)地方政府嘗試類似于上海市的“11.15地方政府債券融資”模式，并鼓勵(lì)與地方政府融資平臺(tái)公司密切掛鉤的事業(yè)或企業(yè)融資公司發(fā)行市政特種融資債券，或是創(chuàng)造條件設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園進(jìn)行融資。同時(shí)，也可以嘗試運(yùn)用更為市場(chǎng)化的投融資方式來經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。對(duì)涉及重大公共利益的項(xiàng)目，采取專家論證、公眾參與，人大審批的方式，科學(xué)慎重決策。地方審計(jì)部門、金融辦要加強(qiáng)對(duì)融資資金的監(jiān)督管理，切實(shí)做好項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和檢查工作，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的事前評(píng)審、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)，建立健全項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（三）剝離政府部門的擔(dān)保權(quán)，有效監(jiān)控融資資金流向

地方政府的財(cái)政機(jī)關(guān)不得為投融資平臺(tái)作融資擔(dān)保，這是防范財(cái)政債務(wù)危機(jī)的根本途徑。政府投融資平臺(tái)公司之間不得相互擔(dān)保，以切實(shí)避免大面積的金融風(fēng)險(xiǎn)。以本級(jí)財(cái)政收入對(duì)人大決議和財(cái)政承諾函的總規(guī)模設(shè)定嚴(yán)格的額度限制。人總行、銀監(jiān)會(huì)在現(xiàn)有管理辦法的基礎(chǔ)上，應(yīng)適時(shí)出臺(tái)地方政府融資平臺(tái)管理規(guī)定及相關(guān)暫行辦法，重點(diǎn)提示商業(yè)銀行實(shí)施更為審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。繼續(xù)建立健全地方債務(wù)的償還保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，重點(diǎn)跟蹤地方政府的負(fù)債狀況、償債愿意和償債能力，把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排轄區(qū)的綜合財(cái)力，做實(shí)做細(xì)還本付息計(jì)劃，加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)檢查，逐步建立專項(xiàng)償債基金，并將60％以上的債務(wù)資金投資收益納入該專項(xiàng)基金中。

（四）逐步完善地方政府投融資責(zé)任追究制

即：對(duì)地方政府主要負(fù)責(zé)人實(shí)行嚴(yán)厲的責(zé)任追究制。地方政府通過投融資平臺(tái)的融資行為，有必要要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。同時(shí)，要建立地方政府投融資責(zé)任追究制，嚴(yán)格管理地方政府融資行為。同時(shí)在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，明確主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，以嚴(yán)格的融資額度限制，再加上嚴(yán)厲而強(qiáng)硬的責(zé)任追究制，將對(duì)抑制地方政府的融資沖動(dòng)和不具效率的政績(jī)行為起到事半功倍的成效。與此同時(shí)，也將有效遏制在治理和整頓經(jīng)濟(jì)金融秩序工作中屢屢出現(xiàn)的“問題復(fù)問題，措施又措施”的怪圈現(xiàn)象。

總而言之，地方政府投融資平臺(tái)一方面在地方城市化和工業(yè)化建設(shè)中發(fā)揮了積極而明顯的正面作用，另一方面，也日積月累地形成了較大的融資規(guī)模和潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，各級(jí)政府及其職能部門在既已出臺(tái)的相關(guān)監(jiān)管政策措施的基礎(chǔ)上，應(yīng)側(cè)重于因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)地推進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)向合法化、規(guī)范化和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，繼續(xù)制定并實(shí)施預(yù)防和遏制各類融資風(fēng)險(xiǎn)的政策措施、法律法規(guī)及內(nèi)控制度，對(duì)地方政府融資繼續(xù)實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)督、分級(jí)管理、全口徑監(jiān)控”的監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解措施，確保地方財(cái)政和區(qū)域金融保持安全高效的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。