對內控管理檢查中一些存在問題的思考和建議

加強內控安全管理、消除風險隱患，切實防范各類案件和責任事故，是近年來人民銀行的一項重要工作。人民銀行各級分支機構對內控管理工作比較重視，在工作中采取了許多行之有效的措施，扎實抓好內控管理制度的落實，內控管理和風險防范工作取得了明顯的成效。但有章不循、違規操作、落實責任不到位、甚至是屢查屢犯等情況時有發生。筆者結合自己近年來內審工作實踐和參加的各類檢查經歷，就內控管理檢查中一些存在問題談點體會和看法。

一、存在問題的一般表現情況

近年來，針對內控管理和風險防控工作，各級人民銀行高度重視，加強領導；組織力量，檢查指導；突出重點，揭示問題；注重教育，邊查邊改。同時結合對基本制度和業務操作規程的學習教育，促進風險隱患排查各項工作的全面落實取得了明顯的成效。但在內審檢查、風險隱患排查等工作中發現，有章不循、違規操作、落實責任不到位、甚至是屢查屢犯等情況時有發生。存在問題主要表現在五個方面：內控方面、操作方面、有章難行方面、制度缺陷方面、其他方面。按照業務專業分類主要表現在十一個方面：會計財務問題、支付結算問題、反洗錢問題、國庫問題、科技問題、保密問題、貨幣金銀問題、保衛問題、外匯管理問題、征信問題、其他問題。

二、存在問題產生原因初析

（一）管理層執行力考核缺乏定性和量化相結合的操作規程，約束力不強

各級分支機構的“一把手”是內控管理和風險防控工作的第一責任人，這是近年來重點強調、反復重申，并且簽訂責任書的。從這里可以看出對內控管理和風險防控工作是非常重視的。可為什么內控管理和風險防控工作方面有章不循、違規操作、落實責任不到位、甚至是屢查屢犯等情況時有發生呢？除了部分管理層責任意識不強，風險防范意識淡漠外，主要還是管理層執行力考核缺乏定性和量化相結合的操作規程。對發現的問題，進行簡單定性，沒有設定相應風險權重。檢查方按照常規提出整改意見，限期整改，沒有對被查單位做出綜合評價（制度層面、操作層面、執行力層面）；被查單位則根據檢查意見進行整改，認為只要不出重大事故和案件，整改了就行，下次出現問題再整改。存在問題肯定是首先出現在操作層面，而制度層面、執行力層面則是影響存在問題產生的深層次問題。目前，在對管理層執行力考核中缺乏定性和量化相結合的操作規程，存在問題突出在操作層面，其實根源在管理層執行力方面。“火車跑得快全靠車頭帶”，對管理層執行力考核缺乏定性和量化相結合的操作規程，約束力不強，是存在問題產生主要因素。

（二）操作方面有章不循、違規操作，監督跟進不夠

常見的問題是，會計重要事項的審批與登記不夠嚴格，賬務核對不夠嚴謹，檢查督促開戶行對賬不夠及時，密碼未做到及時更換，登記簿漏登等。形成原因是，思想上不夠重視，風險防范意識淡薄，制度學習不夠，工作粗心大意，甚至有章不循，敷衍了事，責任落實不到位。在業務辦理各個環節，監督沒有及時跟進，形成部分業務辦理在某一段時間缺失監督或監督不到位。

（三）操作方面有章難行，制度修改完善滯后

操作方面有章難行問題也是亟待解決的問題。主要是相關法律法規、辦法、制度制定時未能充分覆蓋實際操作層面或存在制度缺陷，工作實踐中發現后沒有進行修改完善，形成制度修改完善滯后，試舉兩個例子說明：

例子一：《中國人民銀行行政許可實施辦法》第十四條第二款規定“申請行政許可，應當將申請材料交給中國人民銀行辦公廳或中國人民銀行分支機構辦公室，辦公廳或辦公室應當在收到申請材料的當日將其移交給本行承辦行政許可事項的職能部門。申請人將申請材料直接提交中國人民銀行或其分支機構承辦行政許可的職能部門的，職能部門在辦理行政許可事項的同時，應向辦公廳或辦公室補辦公文處理手續。”實際操作中，由于銀行開戶許可證核發、貸款卡核發業務量大，申請人咨詢的問題較多，一般都由職能部門先負責受理行政許可申請，后向辦公室補辦公文處理手續。這種做法與《中國人民銀行行政許可實施辦法》規定不符。但如由辦公室受理，辦公室應當在收到申請材料的當日將其移交給本行承辦行政許可事項的職能部門。是審查后移交還是不審查就移交？如果是審查后移交，當日很難將其移交給本行承辦行政許可事項的職能部門。如果是不審查就移交，則審查權自然讓位給了承辦行政許可事項的職能部門。從行政許可的角度考慮，審查權究竟在辦公室還是承辦行政許可事項的職能部門，不明確。

例子二：實施行政處罰過程存在處理不及時情況。一是商業銀行報送《空頭支票報告書》不及時。《空頭支票行政處罰操作流程》第一條調查取證第一款規定“銀行發現出票人有簽發空頭支票行為的，應立即填制《空頭支票報告書》將支票和其他足以證明出票人違規簽發空頭支票的資料復印并簽章后作《報告書》附件，于當日至遲次日（節假日順延）報送當地人民銀行分支行支付結算管理部門”。在實際執行中少部分存在瞞報、遲報、漏報現象。在實際操作中人民銀行對商業銀行缺乏有效的監督和處罰辦法，采用最多的辦法就是經辦人電話督促和詢問，一定程度影響了對簽發空頭支票行為實施行政處罰。

（四）內控方面分層次落實責任不到位

在內控安全管理、消除風險隱患，切實防范各類案件和責任事故工作方面，多年來都在強調高度重視，加強領導，突出重點，揭示問題。可為什么有章不循、違規操作、落實責任不到位、甚至是屢查屢犯等情況仍時有發生呢？主要原因還是內控方面分層次落實責任不到位。經辦人員履職——部門負責人履職——分管領導履職是一個履職流程。經辦人員履職情況如何？應由部門負責人監督評價；部門負責人履職情況如何？應由分管領導監督評價；分管領導履職情況如何？應由“一把手”或上級行監督評價。目前尚未形成一個系統、規范的監督制度和操作規程，監督檢查有布置安排、有時間就開展，沒有布置安排就應付一下，不能定期開展。檢查發現問題了整改，整改過后又出現問題甚至是老問題，核心問題是分層次落實責任不到位。怎樣用系統、規范的監督制度和操作規程去分層次落實責任考慮的不多。

（五）缺乏系統、規范、科學的監督機制

《中國人民銀行分支機構內部控制指引》規定，“內部控制是通過制定和執行一系列具體的制度、程序和方法，對相關風險進行識別、分析和應對的機制和動態過程，包括內部控制環境、風險評估、內部控制活動、內部控制的信息及其溝通、對內部控制的監控五個要素”。在內控安全管理、消除風險隱患，切實防范各類案件和責任事故工作方面，重合規合法檢查，重發現問題糾正整改問題。對存在問題原因分析、綜合執行力評價，將操作層面、制度層面、管理層面相結合來解決存在問題，解決因制度層面、管理層面導致問題發生的深層次問題方面指導性、督促性意見不多。對相關風險進行識別、分析和應對的機制健全完善不夠，形成主動出擊檢查，被動接受存在問題，等待被檢查單位或部門整改。缺乏防控風險隱患前瞻性指導、提示，缺乏系統、規范、科學的監督機制運作。指哪打哪，哪個方面出現問題就組織檢查，較少考慮檢查績效、檢查成本。

（六）人力資源配置、獎懲機制不完善

內控管理工作的好壞，決定人民銀行履職能力和水平的高低。切實加強內控制度管理，全面加強內控建設，切實保障各項工作的順利開展，進一步提升履職水平是央行的重要工作。成都分行李明昌行長在今年5月“省會城市中心支行行長座談會講話”指出，進一步強化對基層機構的管理指導，要指導基層機構強化內控管理。結合業務工作的發展，持續、動態地推動崗位整合和合理兼崗工作進一步深化，促進風險的有效防范與人力資源的合理配置。目前，基層機構在人力資源配置方面編制及編制規劃不明確，近年來存在進人較少甚至多年未進人，人少事多，經濟發達一些地區的基層機構業務量大，工作壓力大，晉升機會少。而目前的績效考核主要與職務掛鉤，在工作量大小、工作質量高低、責權利方面沒有得到較好體現，少部分職工思想存在波動和想法，對認真履職有一定影響，獎懲機制需要健全完善。

三、建議

（一）盡快建立系統、規范、科學的監督機制，提高制度執行力

提高內審和各項檢查的評價水平，充分運用內審成果，改變當前發現問題——整改問題——再發現問題——再整改問題的怪圈和檢查監督模式，促進各級人民銀行制度執行力進一步提高。

（二）盡快健全完善管理層執行力考核缺乏定性和量化相結合的操作規程

以制度化、規范化的操作規程，將內控管理和風險防控工作作為對管理層執行力考核的一個重要方面，與業績考核、薪酬、晉升等掛鉤。對內控管理和風險防控工作發現的存在問題，在定性基礎上，設定相應風險權重，做出綜合評價，綜合評價低于設定分值進行約見談話。促進管理層在制度層面、操作層面、執行力層面進行整改，加強約束力。

（三）盡快建立健全分層次落實機制

用系統、規范的監督制度和監督操作規程去分層次落實責任。促進經辦人員履職——部門負責人履職——分管領導履職監督制度能夠按照系統化、規范化、常態化進行，有效解決有章不循、違規操作、落實責任不到位的問題。

（四）加強制度修改完善工作

在各項檢查工作中，要站在綜合評價基礎上，分析研究現行操作及管理制度的不適應和缺陷問題。屬于權限范圍可以修改完善的要及時進行修改完善，不屬于權限范圍的要積極向上級反映，并提出修改完善的意見和建議。

（五）加強人力資源合理配置、健全完善獎懲機制

在提高制度執行力和進一步提升央行履職水平基礎上，統籌規劃人力資源合理配置，達到人力資源與業務發展最佳配置。同時健全完善獎懲機制，讓績效考核在工作量大小、工作質量高低、責權利方面發揮更大作用。