淺談地方政府融資平臺貸款審計方法和關注的重點

【摘要】銀行貸款是地方政府融資平臺最主要的融資方式，對于支持地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用，隨著融資規(guī)模的擴大、貸款總量的急劇增長，目前融資平臺面臨巨大債務壓力的現(xiàn)狀，引起監(jiān)管層以及社會各界的高度關注，銀監(jiān)會年初將地方政府融資平臺風險列為2011年銀行業(yè)三大風險之首。銀行業(yè)金融機構(gòu)開展融資平臺貸款審計，是合理評估、充分揭示和防范融資平臺信用風險的有效措施。本文結(jié)合工作實際，探究審計方法，為充分揭示和有效防范融資平臺貸款風險提供借鑒。

【關鍵詞】融資平臺 審計方法 關注重點

地方政府融資平臺是指地方政府出資設立并承擔連帶還款責任，授權(quán)進行市政公共基礎設施類項目的建設開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的機關、企（事）業(yè)法人機構(gòu)。一般來說，地方政府為城市基礎設施投資建設融資所組建的城投公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等都屬于地方政府融資平臺的范疇。

地方政府融資平臺貸款（以下簡稱為“融資平臺貸款”或“平臺貸款”）在支持地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，但隨著融資規(guī)模的擴大、貸款總量的急劇增長，形成當前融資平臺面對巨大債務壓力的狀況，其風險凸顯，隱含的風險不可忽視。2008年以來，銀監(jiān)會將融資平臺貸款風險防范作為防范系統(tǒng)性和區(qū)域性風險的重中之重，在全國范圍內(nèi)組織銀行業(yè)金融機構(gòu)開展融資平臺貸款清理整頓和風險監(jiān)管工作，按照《國務院關于加強地方政府融資平臺工作管理有關問題的通知》(國發(fā)[2010]19號)總體要求，提出“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標，出臺了《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)[2010]110號）、《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]34號）等監(jiān)管規(guī)定。

融資平臺貸款問題引起監(jiān)管層以及社會各界的高度關注，銀行業(yè)金融機構(gòu)開展融資平臺貸款審計，是合理評估、充分揭示和防范融資平臺信用風險的重要措施。怎樣做好融資平臺貸款的審計，筆者結(jié)合工作實際和近期開展的部分對公客戶授信業(yè)務審計方法，依據(jù)銀監(jiān)會下發(fā)的相關監(jiān)管新規(guī)，嘗試對融資平臺貸款審計方法和關注的重點進行探討。

融資平臺貸款審計方法：主要采取現(xiàn)場審計與非現(xiàn)場分析相結(jié)合的方式，依據(jù)融資平臺貸款發(fā)放管理相關法律法規(guī)、銀監(jiān)會下發(fā)監(jiān)管規(guī)定，利用非現(xiàn)場審計系統(tǒng)，建立審計分析模型，運行查找審計分析疑點，確定審計樣本和取證機構(gòu)，實施現(xiàn)場審計。通過現(xiàn)場調(diào)閱信貸檔案相關資料，主要對新增平臺貸款信貸準入、存量平臺貸款整改、貸款退出、貸后管理、風險監(jiān)測分析等各個環(huán)節(jié)相關測試內(nèi)容進行審計；運用“對公信貸業(yè)務流程系統(tǒng)”、“ODSB數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)”、“會計檔案管理系統(tǒng)”等信息系統(tǒng)，依照相關審計依據(jù)，對非現(xiàn)場模型運行疑點及查閱資料中發(fā)現(xiàn)的問題進行核實查證，同時與相關客戶經(jīng)理、信貸經(jīng)理、風險經(jīng)理和經(jīng)營主責任人進行訪談了解，并對部分重要樣本項目工程進度、押品等進行實地踏勘，能夠有效揭示和分析抽樣客戶授信業(yè)務的風險狀況。

一、新增平臺貸款信貸準入環(huán)節(jié)審計

對新增平臺貸款（指2010年6月30日之后新發(fā)放貸款），審核《客戶信貸準入推薦報告》、《項目信貸準入推薦報告》、準入批復等資料，審查準入條件是否符合規(guī)定，在行業(yè)政策上，重點關注承貸主體及項目是否符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護、土地利用政策及信貸審慎管理規(guī)定。在區(qū)域準入條件上，重點關注融資平臺層次是否符合銀行信貸業(yè)務準入條件要求，有無介入政府形象工程、政績工程等禁止性項目。

（一）審查新增平臺貸款是否符合客戶準入標準

審計關注重點：

1.審查融資平臺項目報批核準等相關手續(xù)是否完備，項目是否經(jīng)有權(quán)部門立項審批，是否符合國家有關環(huán)保及產(chǎn)業(yè)政策要求，項目用地是否經(jīng)國家有權(quán)部門批準。

2.審查項目貸款是否按項目單獨進行評估、審批和簽署合同或協(xié)議；是否違反規(guī)定參與其他銀行牽頭組織的打捆貸款，或與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議。

3.審查平臺客戶授信額度是否根據(jù)項目實際需要測算，是否符合總行授信管理辦法規(guī)定要求。重點關注有無支持在銀行同業(yè)的整體負債程度已明顯超出合理限度、或項目授信需求量明顯超出項目預算的融資平臺客戶。

4.審查新增授信客戶現(xiàn)金流是否覆蓋貸款本息，有無向半覆蓋、無覆蓋類客戶新增授信；對于自身經(jīng)營性現(xiàn)金流不足、需主要依靠擔保和抵質(zhì)押品作為還款來源的貸款，是否滿足自身現(xiàn)金流、擔保及抵質(zhì)押品折現(xiàn)價值合計達到貸款本息120%的要求。

（二）審查新增平臺貸款是否符合《關于印發(fā)地方政府融資平臺貸款監(jiān)管工有關問題說明的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號，以下簡稱為《通知》）可放貸條件規(guī)定，重點關注融資平臺在建項目貸款是否符合規(guī)定要求

審計關注重點：

1.審查是否符合《公路法》、《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）規(guī)定，有無向非收費公路項目發(fā)放平臺貸款。

2.審查重大項目是否報經(jīng)國務院審批或核準；對于符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準、土地利用總體規(guī)劃以及信貸審慎管理規(guī)定等要求的融資平臺在建項目貸款，其現(xiàn)金流是否達到全覆蓋要求，資產(chǎn)負債率是否超過80%，存量貸款是否在抵押擔保、貸款期限、還款方式、合同補正等方面整改合格。

（三）審查保障性住房貸款是否符合規(guī)定，有無向經(jīng)濟適用房發(fā)放平臺貸款

重點關注保障性住房領域新增平臺貸款項目是否符合棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房的范圍，貸款期限是否超過規(guī)定年限；審查是否在合同中增加交叉違約條款，如未按期償還貸款本息，即終止全部貸款支持；審查借款人項目資本金是否全部到位，有無使用貸款、理財、信托資金作為項目資本金；是否對貸款的資金流向和使用進行有效監(jiān)控。

（四）審查新增平臺貸款是否按規(guī)定簽訂還貸差額補足協(xié)議

重點關注對于還款來源不足、需要依靠政府財政支持的平臺客戶新增貸款，是否增加抵押擔保，并協(xié)調(diào)政府和平臺客戶之間簽訂合法有效的還貸差額補足協(xié)議。

（五）審查新增平臺貸款是否按照《關于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2010]103號）要求，根據(jù)項目預期現(xiàn)金流情況和實際建設期、達產(chǎn)期及運營期，合理確定貸款期限和還款方式

重點關注新增平臺貸款期限是否符合不超過項目建設期加上10年，最長不超過項目建設期加上15年的規(guī)定，項目建成投產(chǎn)后是否按等額分攤等審慎原則，每年至少兩次償還貸款本金，利率本清。

（六）審查平臺貸款項目資本金是否達到規(guī)定比例要求，是否與信貸資金同比例到位

重點審查項目資本金的用途，審查有無資本金不落實或變相轉(zhuǎn)移、挪用資本金、以新增貸款變相作為資本金的情況。

（七）審查貸款抵押率是否超過規(guī)定標準，抵押擔保是否合法足值有效

重點關注財政擔保、人大承諾函等不符合法律和監(jiān)管要求，或無任何擔保措施的融資平臺授信，是否根據(jù)平臺客戶風險程度，落實擔保。對單純以項目資產(chǎn)（不含土地使用權(quán)）進行抵押的，抵押率是否高于60%；采用特許經(jīng)營權(quán)及收費權(quán)質(zhì)押的，事先是否征得政府或有關行業(yè)主管部門書面同意，并辦妥質(zhì)押登記等相關手續(xù)。對于采用土地抵押和股權(quán)質(zhì)押的，是否動態(tài)評估抵質(zhì)押物的可變現(xiàn)價值，抵質(zhì)押物價值如果嚴重貶值，是否及時補充新的擔保，以免加大風險敞口。

（八）按照銀監(jiān)會“三個辦法一個指引”要求，重點審查貸款用途和投向是否符合規(guī)定，貸款支用是否采取受托支付或借款人自主支付的方式對貸款資金進行有效監(jiān)控，有無因貸款支用管理不到位挪用信貸資金、改變貸款用途的情況

二、存量平臺貸款整改環(huán)節(jié)審計

（一）貸款條件整改審計

全面審核存量平臺貸款合同條款和信貸條件，重點關注借款人資質(zhì)是否健全，項目資本金比例是否達到標準和同比例到位，各項審批文件和手續(xù)是否合法齊全，是否采取限期整改措施，有效化解合規(guī)風險和信用風險。

（二）貸款合同、還款方式整改審計

重點審查是否限期整改存量平臺貸款整借整還、期限過長、還款來源不足等問題。審計關注重點：

1.對于整借整還存量平臺貸款，是否根據(jù)平臺自有現(xiàn)金流和地方政府財力情況，與地方政府和平臺客戶協(xié)商修訂補充貸款合同，合理確定貸款還款方式，整改為每半年一次分期償還、利隨本清，化解集中還款風險。

2.對于還款來源不足、主要依靠政府財政支持的融資平臺，是否積極協(xié)調(diào)地方政府和平臺客戶協(xié)商補簽還貸差額補足協(xié)議，消除擔保懸空風險。

3.對于專業(yè)土地儲備機構(gòu)土地儲備貸款，是否在政策規(guī)定的貸款期限內(nèi)，完成土地一級開發(fā)、招拍掛上市后一次性償還貸款；對于平臺承建BT項目貸款，是否在項目回購產(chǎn)生現(xiàn)金流后一次性償還貸款。

（三）抵押擔保整改審計

審查是否嚴格執(zhí)行《擔保法》、《物權(quán)法》、《預算法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，是否動態(tài)關注抵質(zhì)押品的合法合規(guī)性，對于地方政府及其部門、機構(gòu)以直接或間接形式提供的原有擔保，是否在充分協(xié)商的基礎上重新落實合法有效的抵押擔保。審計關注重點：

1.對于以學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的，是否以合法的非公益性資產(chǎn)進行全額置換。

2.對于各類擔保公司特別是地方政府新設擔保公司是否進行資質(zhì)評估，審慎估計其實際擔保能力。

3.對于以政府承諾擔保、以無土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾、以規(guī)劃土地儲備（如土地儲備證）進行抵押的，是否作為抵押擔保整改重點，及時追加合法有效足值的抵質(zhì)押品，消除違規(guī)擔保的風險隱患。

4.對于自身經(jīng)營性現(xiàn)金流不足的平臺貸款是否按規(guī)定追加擔保措施。重點關注追加擔保措施的有效性，是否通過增加抵質(zhì)押物等方式，落實貸款項目自身現(xiàn)金流、擔保及抵質(zhì)押品折現(xiàn)值合計達到貸款本息120%的要求。

（四）貸款期限整改審計

重點關注存量平臺貸款是否根據(jù)項目預期現(xiàn)金流情況和實際建設期、達產(chǎn)期及運營期，合理確定平臺貸款期限結(jié)構(gòu)；項目建成后是否按照等額分攤等審慎原則，每年至少兩次償還本金，利率本清。

（五）貸后管理整改審計

審查是否嚴格執(zhí)行“三個辦法一個指引”，貸款發(fā)放后，是否對融資平臺所屬行業(yè)及經(jīng)營特點，動態(tài)掌握各種影響償債能力的風險因素，及時采取提前收貸、追加擔保等風險化解措施。重點關注是否建立季度貸后管理機制，是否以平臺客戶為單位，按季考察撰寫貸后管理報告，至少每半年實地深入檢查一次，寫出相應情況的半年管理報告，統(tǒng)一納入平臺名單管理信息系統(tǒng)；銀團貸款牽頭行或代理行是否履行銀團貸款的貸后管理職責，是否按時完成貸后管理報告并分送各銀團成員行，分別納入本行平臺名單管理信息系統(tǒng)。

三、平臺貸款退出環(huán)節(jié)審計

重點審查平臺貸款整改為公司類貸款是否符合《通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號）規(guī)定的退出條件，是否經(jīng)驗收合格。

（一）退出條件審計

審查企業(yè)法人類平臺貸款是否符合退出條件，是否按照商業(yè)化原則運作。重點關注退出的平臺客戶是否為企業(yè)法人，是否按要求在公司治理、抵押擔保、貸款期限、還款方式和貸款利率等方面整改合格后退出；是否符合“全覆蓋”和“定性一致”、“三方簽字”的原則。

（二）退出程序任審計

審查退出程序是否符合相關規(guī)定，關注平臺退出是否按照“由牽頭行發(fā)起，所有貸款人共同參與，屬地銀監(jiān)局組織協(xié)調(diào)（也可根據(jù)實際情況交由地方銀行業(yè)協(xié)會組織）”的程序規(guī)范操作。是否通過召開由地方政府相關部門、融資平臺、各債權(quán)行及銀監(jiān)部門共同參與的聯(lián)席會議，集體會商融資平臺整改為一般公司類，并印發(fā)聯(lián)席會議紀要，由各相關方遵照執(zhí)行。

（三）退出責任審計

審查退出責任是否明確，重點關注已退出平臺客戶，在原有債權(quán)債務和擔保關系不變的前提下，因非不可抗力因素形成風險損失，是否明確風險由借貸雙方自行承擔。

四、平臺貸款貸后管理環(huán)節(jié)審計

（一）審查是否健全和完善平臺客戶名單制管理

是否分別建立平臺類客戶和整改為一般公司類客戶名單臺賬，重點關注客戶名單和風險定性情況是否經(jīng)監(jiān)管部門認可后報總行。

（二）審查新增平臺授信是否由總行審批，有無通過各種方式繞過總行而自行審批和向名單外客戶發(fā)放平臺貸款的情況

重點關注有無違反規(guī)定辦理到期存量平臺貸款展期和各種形式的借新還舊

（三）審查存量退出類平臺客戶是否建立監(jiān)測制度和臺賬統(tǒng)計機制，密切關注整改后貸款風險情況

（四）審查是否根據(jù)《關于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2010]244號）規(guī)定要求的按現(xiàn)金流覆蓋比例劃分的全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款計算資本充足率貸款風險權(quán)重

其中，全覆蓋類風險權(quán)重100％；基本覆蓋類風險權(quán)重140％；半覆蓋類風險權(quán)重250％；無覆蓋類風險權(quán)300％。

（五）審查平臺貸款客戶現(xiàn)金流計入范圍是否準確，是否按照規(guī)定要求，合理界定現(xiàn)金流來源范圍

重點關注是否存在現(xiàn)金流測算結(jié)果明顯不合理以及高估現(xiàn)金流和還款能力的問題

（六）審查平臺貸款風險分類結(jié)果是否符合監(jiān)管規(guī)定的風險分類標準

重點關注是否存在人為上調(diào)貸款分類結(jié)果，掩蓋風險狀況的問題。

五、平臺貸款風險監(jiān)測分析審計

重點審計風險經(jīng)理是否通過及時監(jiān)測客戶具體風險和信貸業(yè)務整體風險情況，結(jié)合國家產(chǎn)行業(yè)政策進行不定期分析，發(fā)出的風險信號是否及時得到處理；融資平臺貸款集中度是否在規(guī)定范圍以內(nèi)，已計提撥備是否充足。

總之，把握以上幾個方面的審計要點，可充分揭示融資平臺貸款風險，并有針對性地提出有效防范融資平臺貸款風險的審計意見或建議。

參考文獻

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作者簡介：金華（1959-），女，漢族，黑龍江人，就讀于中央黨校經(jīng)濟管理專業(yè)，任職于中國建設銀行云南總審計室五級審計師，研究方向：公司類信貸業(yè)務。