完善高校內部控制建設的思考

【摘要】本文借鑒COSO委員會的內部控制理論、《企業內部控制基本規范》及配套指引，結合高校的實際情況，在對目前高校內部控制狀況進行分析的基礎上，提出完善高校內部控制的具體措施及保障內控有效性的途徑。

【關鍵詞】高校 內部控制

2008年7月，財政部聯合四部委共同下發了《企業內部控制基本規范》，隨后又相繼下發了一系列的配套指引，體現了國家對內部控制的重視程度。隨著高校的迅速發展，我國對高校的投入日益增大，加強高校內部控制已成為迫在眉睫的任務之一。

一、高校內部控制現狀

（一）內控觀念薄弱，內控制度權威性差

我國高校實行的是黨委領導下的校長負責負責制，沒有設立總會計師，在領導班子成員中又少有會計背景的人員擔任，造成領導層對內部控制的理解產成偏差。大多數高校對內控的理解僅僅停留在制度建設上。沒有意識到內部控制是一個動態管理過程，應當貫穿學校管理活動的全部流程當中，應當全員參與，它不僅是財務管理問題，更是學院管理的基石。由于理解上的偏差，高校的管理層對內部控制重視程度不高，造成高校內控建設不好，有些高校僅僅只有一些規章制度，有些高校雖然建立了內控體系，但缺乏監督與評價機制，有章不循，程序顛倒，經常特事特辦，使得內控制度權威性差。

（二）預算編制不規范，預算與執行環節脫節

預算是學校根據當年的發展規劃和工作安排，從經濟活動的角度出發作出的總體規劃，單位預算對維持學校的正常運轉及持續發展起著重要的作用，因此，應當在內部控制中予以重點關注。然而，從目前高校預算情況來看，整個預算編制及執行情況并不容樂觀，有些高校領導對預算不夠重視，使得預算編制流于形式。在預算編制過程中，不結合學校的實際情況，編制出來的預算沒有嚴格的審批程序。在預算執行過程中，隨意調整預算，更改項目、金額的現象時有發生。沒有建立預算的分析評價機制，對預算的編制、執行情況沒有一個權威的、總結性的評價，不利于預算的編制水平的提高和內容的完善。

（三）工程項目內控不嚴格，缺乏系統的工程內控制度

高校近年來擴招規模不斷壯大，為適應大規模的招生，高校的基礎設施建設也必須跟進。目前國家對高校評估，進一步提出了高校對學生硬件、軟件設施的配置要求，以滿足教學和科研的要求，因此，各高校近年來的基建規模突飛猛進。面對高校基建投入的迅速增長，配套的工程項目內部控制卻沒有跟上，造成工程立項不合理、工程施工監管不嚴、工程質量低劣，并滋生腐敗、產生嚴重的后果和社會影響。

（四）風險意識不強，缺乏風險預警機制

近年來，高校的資金規模逐年增大，資金來源形式也已由單一的財政撥款轉向撥款、貸款等多種形式，受市場經濟的影響，一些高校也開始進行投資活動。高校在資金來源、資金周轉量、經濟業務類型等方面都有相當大的變化，但由于受到傳統思維方式的影響，高校的風險意識沒有隨之加強，缺乏風險預警機制，如在籌資活動、投資活動等重大事項的決策過程中，若沒有風險分析、評價機制，沒有事前的風險應對策略，有可能造成投資失敗，籌資成本增加，甚至造成資金鏈斷裂，影響學校的正常運轉。

二、完善高校內部控制的具體措施

目前，隨著高等院校會計制度改革的推進，高校實行了國庫集中支付制度和政府采購制度，這一舉措在采購及資金管理環節起到了一定的監督作用。但在其他一些重要領域，如預算控制、工程項目控制、風險控制等方面，仍然缺乏內部控制及監管。借鑒COSO委員會提出的內部控制理論及《企業內部控制基本規范》配套指引，結合高校的具體情況，筆者認為應從以下幾方面完善高校的內部控制。

（一）加強預算控制

預算控制是高校內部控制的核心，是高校資金管理的出發點和落腳點。高校資金使用效率的高低在于預算編制時的分配及預算貫徹執行效果的好壞。高校預算控制包括以下三方面的內容：一是預算編制的控制；二是預算執行的控制；三是預算評價。

預算編制的控制，首先要嚴格預算編制審批程序。作為一個學校的年度預算，應當與學校的發展規劃相適應，這就要求編制過程要除財務處外的其他相關職能部門，如人事處、教務處、總務處等多個部門參與，編制完成的預算要向廣大教職員工公開并征求意見，并經學校黨委會討論通過后方可實施。其次要明確預算編制范圍。我們所指的預算是全面預算，所有與學校經濟活動相關的收支均應納入年度預算的編制范圍。再次要采用科學的預算編制方法，從學校發展出發，結合上年度預算執行情況，結合本年度的工作計劃和工作重點，避免主觀隨意性。

預算執行的控制是對預算執行的全過程進行控制，這一環節是預算控制的重點，主要是要維護預算的權威性和嚴肅性，側重于避免無預算、超預算開支，如有特殊情況需調整預算的，必須執行嚴格的審批手續。

預算的監督評價分兩部分進行。一是對預算執行情況進行日常的監督，及時發現預算執行過程中不合規、例外現象；二是根據一年下來預算的執行情況，進行綜合評價。重視預算數據與實際數據的比對，注意預算調整情況及調整比例，為提高預算的編制水平和學校的管理水平服務。

（二）完善工程項目內部控制

工程項目包括立項、預算、招投標、施工、驗收等環節，要完善工程項目內部控制，就要從這些環節入手，通過內控制度的完善及嚴格執行來提高工程項目的內控水平。

一是立項環節。高校的工程立項必須謹慎對待，避免重復建設和無效建設。立項前必須進行可行性論證，并制定立項的審批程序并嚴格執行，立項必須集體決策，任何個人均不能改變集體決策意見。決策過程要有專業人員參與，驗證項目的技術可行性。

二是工程預算環節。預算的編制要執行國家相關的規范及定額，組織專業人員進行，工程項目套用定額要合理合法，工程量要真實準確。大型的工程項目可選擇有相關資質的外部機構進行預算的編制，以確保預算的準確。

三是工程招投標環節。屬政府采購范圍的，嚴格按照政府采購程序進行工程的招投標；不屬政府采購范圍的，也應進行公開招標。招標過程要公開、透明，紀檢監察部門必須參與。嚴禁無相應工程施工資質的單位參與工程投標。工程定標后，應及時簽訂合同，明確雙方權利義務，合同條款要嚴格審查，避免不必要的合同糾紛。

四是工程施工環節。學校要指派專門人員跟蹤工程施工的全過程，其他職能部門如基建部門、紀檢部門、財務部門也要全程參與，并實施必要的監控，以保證工程質量。財務部門要根據核實的工程進度，合理的安排工程款的支付。一般情況下，不允許變更工程范圍和內容，若必須變更則須履行嚴格的審批手續，以控制工程造價。

五是工程驗收及決算環節。工程驗收要由參與驗收的部門和人員要在驗收單上簽署意見并對驗收結果負責。內部審計部門、財務部門、紀檢監察部門要參與工程驗收。要根據工程驗收情況認真審核工程結算書，審核后的工程決算經內審或社會審計后方可最終確定工程決算款，工程完工未辦理竣工決算手續前，不得支付工程款。

（三）構建風險評估及應對機制

面對高校急劇增長的經費開支、日益復雜的資金結構和經濟活動，高校的財務風險在不斷加大，主要體現在償債風險、資金潛虧風險、投資失敗風險等。若不提前控制和預防，將給學校帶來無法彌補的損失。要防范風險，必須完善內部控制，構建風險評估及應對機制。

參照《企業內部控制基本規范》，防范風險，要從風險識別入手，正確的評估風險、加強對風險的控制，并針對風險類型采取相應的風險應對。這就要求我們在構建風險評估及應對機制時，從風險識別、風險評估、風險控制、風險應對四個角度進行。在投資、借款等重大經濟活動計劃階段，要分析風險，進行可行性分析，無法避險的行為堅決不做，并對可能的風險提出合理的風險應對方案；在經濟業務進行過程中要實行動態監督，若風險無法規避，要及時的、靈活的采取風險降低、風險分擔等策略，降低實際帶來的損失；同時要對財務指標建立綜合評價體系，定期分析財務狀況，建立預警機制，避免償債風險。由于固定資產不計提折舊，在考核財務指標時要充分考慮教學設備更新投入問題，避免資金潛虧風險。

三、保障內部控制效果的途徑

（一）提高內部控制制度執行人員素質

高校的內部控制能否有效，首先是內部控制制度是否科學、系統、完善，但更重要的是內控制度執行人員的素質。因此，高校應當重視內控制度執行人員素質的提高。

要提高內控人員的素質，首先要把好用人關。在選擇關鍵控制點的執行人員時，不但要考核其專業水平，更重要的是要考核職業道德操守。其次要加強培訓和教育。培訓內容包括業務培訓及職業素質培養。以動態的學習滿足內控的需要。對職業素質培養可以通過一系列的培訓和教育，加強廣大教職工對內控重要性的認識，并有針對性的進行思想政治、職業道德教育，促使內控人員樹立正確的價值觀、人生觀和權力觀。三是要進行輪崗。通過輪崗既可以防止腐敗的發生，還可以提高個人的專業能力，增強科室的凝聚力。在輪崗過程中，應當充分考慮人員的專業勝任能力，個人的工作能力及工作熱情。

（二）完善高校信息溝通機制，建設反舞弊機制

要使內部控制行之有效，必須保證內控過程各相關系部、各職能部門信息的有效溝通和共享。完善信息溝通機制，要從完善以下幾項措施入手。一是完善信息的公開機制。對于學校的各項規章制度、管理制度，日常管理活動中需公開的事項，學校應及時予以公開。公開的方式可以采用文件傳達、網站發布、職工代表大會報告、學校報紙雜志刊登等；二是完善信息的報告制度。學校應當建立信息報告制度，使得學校的管理情況、預算的執行情況、教學過程反映出的問題能及時反饋至學校管理層，有助于管理層作出正確的決策，并根據某一單位或部門出現的問題找出管理的薄弱環節，提高管理水平。三是完善監督機制。在建設信息溝通機制的過程中，應當設置多渠道的群眾意見反饋途徑，通過網站、通過職工代表大會征求群眾意見，并設置舉報箱，以群眾監督補充紀檢監察的不足，防范舞弊行為的發生。

（三）借助外部力量，參與內部控制

由于內部機構和職能部門存在固有的局限性，為實現內部控制的目標，提高內部控制的質量，應當借助外部力量。需借助外部力量的內控活動主要有以下幾種：一是內控的評價工作。內控的評價工作一般應采用內部審計與外部審計相結合的方式進行。這是因為內控評價工作的專業性強，要求的獨立性也要強，而外部審計特別是社會審計人員專業性很強，并有豐富的經驗，獨立性也更強，更能客觀、準確的對內控制度及執行情況進行評價；二是工程項目竣工決算。由于工程建設是雙方通過訂立合同開展的一項經濟業務，由具備相關資質的社會審計機構站在第三方的立場進行決算審計，更能體現公正性，因此對工程造價較高的項目應當交由社會審計；三是工程施工監管工作。對于大型的工程建設，應聘請具有相關資質的第三方擔任工程監理，工程監理比學校派出的工程監管人員更具獨立性，能彌補其業務上的不足，并能對其起到再監督的作用，防范舞弊、受賄行為的發生，從而保證工程質量。

有效的高校內部控制制度尚需在教育教學活動中不斷完善、修訂。高校應當增強內控意識，重視內控環境建設，在學校管理過程中注重發現內控的薄弱環節，并通過內控制度的制訂和執行加以完善，從而提高高校的管理水平。

參考文獻

［1］財政部關于印發《企業內部控制基本規范》的通知，財會[2008]7號

［2］于志云.高校內部會計控制體系分析[J].財會通訊，2009(10)

［3］陳洪玉.對加強高校內部會計控制的思考[J].云南財經大學學報，2010(24)

湖南省教育廳資助項目《地方本科院校財務治理與內部會計控制研究》的階段性成果

作者簡介：蔣湘暉（1977-），女，湘南學院財務處會計師，研究方向：高校財務管理。