民族偏遠地區“三農金融事業部”改革困境分析

三農金融事業部改革是農行股改的重要內容，是調和金融業務中支農性與商業性矛盾的一種新的管理模式，自該項改革啟動以來，成效顯著。在麗江這樣經濟落后的民族偏遠地區，三農金融事業部的改革仍存在困境，需不斷分析成因，制定對策，以期更好地服務“三農”。

一、基本情況

自2008年三農金融事業部（以下簡稱三農部）改革開始試點以來，麗江市農行對改革進展和成果密切關注，2009年在農總行、省分行出臺的一系列改革制度和辦法的基礎上，下發相關文件，成立麗江市農業銀行三農部管理委員會，辦公室下設農村金融產業部，組建農戶金融部、農村金融產業部，拉開了三農部改革的帷幕。

（一）“三級督導”、“一級經營”部分落實

“三級督導”、“一級經營”是農總行設定的三農部管理體制，在總行一級設立三農金融部，在省級、地市級設立三農分部，縣支行作為三農金融部的經營平臺，實現三級督導，縣支行經營的垂直管理模式。目前無論是市農行或縣支行均未進行“三農部市分部”或“三農部縣營業部”掛牌，公眾對三農部改革與否，改革進程的認識都比較模糊。當然從設立有三農部職能部門可以看出市農行確實進行了三農部改革的初步嘗試。目前市農行三農部組織架構缺乏統一的綜合部門，職能部門略顯分散，但三農部組織架構已初步具備。前臺職能由農村產業金融部與農戶金融兩個前臺部門承擔，前者服務企業，后者服務農戶；其他支撐“三農部”業務開展的中后臺部門由人力資源部、信貸管理部、會計核算部統一提供。麗江市三個縣域的三農部改革與市級相比，更加模糊，更加不確定（這一方面是因為依照當前涉農貸款專項統計制度，縣域所有金融業務全部屬于三農業務，因此一部分人認為縣支行已沒有改革的必要，但開展三農業務并不等同于三農部改革。另一方面，縣域業務無“三農”與城市區分，改革成效不明顯，缺乏改革動力）。但客觀看，縣域機構也對三農部改革做了一定程度的嘗試。縣域的農戶金融業務受到市農行農戶金融部的監督、指導；三個縣共設置了一名獨立審批人，兼風險經理，進一步擴大涉農貸款審批權限，縮短審批流程。

（二）“六單管理”有限推進

“六單管理”即單獨的資本管理、信貸管理、會計核算、風險管理、資金管理、激勵約束，是實現三農部經營機制的重要保證。目前市農行為實現“六單管理”所需的調整和轉變尚未到位。單獨的經濟資本管理方面，未實現經濟資本的單獨配置。單獨的信貸管理方面，相關職能部門對信貸產品的準入標準自主性較低，部分自上而下設計的標準化模式的信貸產品對麗江市場的適應性較差，準入條件過高，信貸審批權限有限，審批流程繁瑣，不足以滿足客戶需求。單獨核算方面，市農行會計核算體系已納入新的IFAR系統核算范圍，業務與核算的分離為實現事業部的單獨核算提供了系統條件，但由于未對事業部單獨設立管理賬戶，未建立事業部核算模板，未進行單獨核算、成本分攤、資金計價，而僅在統一核算的基礎上，區別城市、三農業務分別考核。單獨的風險撥備及核銷方面，對小額農戶貸款等涉農貸款加強風險控制，對超過不良貸款率上線的產品進行停辦，嚴格責任追究，確保資產質量。提取各項撥備過程中實行總行統一計提，層層執行，未專門提取三農部撥備。單獨資金平衡方面，市分行去年已納入云南省分行全額資金管理體系，今年納入全國全額資金管理體系，以市農行為主體進行資金平衡，但三農部未在系統內上存資金或拆入資金，未實現收支分離管理模式，資金運營機制未獨立。單獨考核激勵約束方面，市農行制定了《中國農業銀行麗江市分行農戶金融部準事業部制績效考核辦法》對農戶金融部進行單獨激勵考核。2010年農戶金融部員工實行零工資制，按照年度惠農卡、中間業務、農戶小額貸款任務完成情況兌現工資及營銷費用。由于農戶金融業務開展中的高成本、高風險性，該辦法執行較難，目前已停止執行。

目前市農行的“三農部”改革剛剛起步，三農部改革的各項制度落實并不全面，改革資源配置并未到位，其改革僅能稱之為“準三農部”改革。

二、“準三農部”改革的成效

近年來，市農行一個市級分行，三個縣支行，共計20個營業網點秉承“服務城鄉，服務三農”的理念，積極扎根三農。截止9月末，涉農貸款110172萬元，比年初增長10.15%，服務三農能力大大提高，這與“準三農部”改革成效是密不可分的。市農行“準三農部”的改革成效集中體現在農戶金融部與農村金融產業部兩個部門的設立及運營。

農戶金融部切實解決農戶小額貸款難問題。麗江農行農戶金融部有員工7人，主要負責市農行農戶金融業務及玉龍縣、古城區農戶金融業務的管理和營銷工作。其工作重心是以惠農卡為載體的農戶小額貸款。2010年該部共營銷惠農卡18855張，完成市分行下達任務的110.90%；發放農戶小額貸款4372萬元，完成任務數的124.91%，貸款收回率98.18%，不良率控制在2%以內。截止2011年9月30日，麗江轄區惠農卡總卡量76856張，激活率94.16%，授信額度20493萬元，授信戶數6467戶，存款余額2574萬元。農戶金融部門整村推進，上門辦理惠農卡的工作方式以及惠農卡“三免一減半”優惠為農戶提供極大的便利和優惠。目前在全市25萬農戶中的惠農卡覆蓋率已達38%，惠農卡已成為農戶貸款、資金匯兌的載體及財政補貼的直撥通道，極大地發揮了惠農功效。農戶小額貸款方面，基于農戶貸款中農戶資金需求旺盛但信貸準入難的矛盾突出的問題，農戶金融部積極創新擔保方式，切實為部分農戶解決貸款難問題。農戶小額貸款金額有3千～5萬元小額貸款及5萬～100萬的農村生產經營貸款兩種；還款方式有一般貸款和自助可循環兩種；擔保方式有自然人擔保、公務員擔保、三戶聯保、“公司+農戶”、林權抵押等，農戶小額貸款多樣性滿足了農戶貸款不同需求。截止9月末，全轄農戶小額貸款累計發放4億多元，目前余額13258萬元，貸款總戶數3406戶，不良率1.16%。但從贏利情況來看，目前農戶金融部的業務收益率過低，削弱了進一步擴展業務的積極性。

農村產業金融部積極扶持壯大中小企業。農村產業金融部目前員工5人，產業化龍頭企業和縣域中小企業是該部門的支持服務的重點，信貸產品種類達28種，但主要的貸款類型是農業龍頭企業固定資產抵押貸款。9月末，該部門貸款余額68090萬元，貸款客戶中省級農業龍頭企業7戶，占麗江市省級龍頭企業50%。該部門長期與這些優質企業合作，建立了較為穩定的銀企合作關系，許多企業的授信額度逐年大幅度提高，支持了一批符合國家產業政策，市場需求旺盛，經營效益穩定的本地中小企業。

三、存在的問題及建議

通過調查了解，市農行方面表示“準三農部”改革將在時機成熟時，進行更加全面深入的改革。這一表示耐人尋味，目前改革遲緩原因被歸結為時機不成熟，改革中存在的困境，尤其是開展三農業務的困難導致改革進程緩慢。

（一）存在的問題

一是政策支持及資源配置不足。三農部改革是一個復雜過程，農業弱質性決定其需要加大政策支持力度，而目前在稅費方面享受的優惠有限，三農業務中僅有幾個三農業務品種有稅費減免；縣域以外的涉農貸款增量無法獲得財政補貼，開展涉農貸款積極性不強；另外資源配置、費用安排、人力資源、績效考核方面未給予三農部一定程度的傾斜，對三農部改革的投入有限是改革緩慢的重要原因。以農戶金融部為例，該部7名員工（部門總經理1人、副總經理1人、客戶經理5人）配置遠遠不能滿足業務需求。市農行農戶金融部直接管理古城區、玉龍縣25個鄉鎮的農戶金融需求，而市農行在該區、縣無營業網點，造成客戶經理管戶多，管理半徑長，加之部分客戶還款意愿差，后期貸款管理催收難度大，對農戶放貸積極性嚴重受挫。

二是惠農卡有效使用少。9月末，惠農卡有效卡量10256張，有效卡量率僅13.34%，銀行卡的有效性令人擔憂。總體來看，以下原因造成有效卡率低：惠農卡業務的宣傳僅停留在鄉鎮一級，許多村民對惠農卡缺乏全面了解，常因辦卡免費，以為辦卡等同辦貸而辦卡，對惠農卡“三免一減半”的優惠及理財與結算功能卻知之甚少，最終造成農戶不能、不愿有效使用惠農卡；鄉鎮服務網點少，客觀上限制了用卡積極性；將發卡人員工資進行量化考核，加劇了發卡有效性的偏離度；最后，農村信用社“金碧惠農卡”的便利性也使“金穗惠農卡”有效使用減弱。

三是信貸產品創新乏力。目前市農行的信貸產品基本上是全國一個標準化模式，同樣的信貸準入條件在麗江這樣民族偏遠地區無疑是門檻過高。許多市場前景好，需要資金支持的成長初期的中小企業，由于信用評級過低，企業規模受限，擔保條件不充分，銀行審批權限小，審批流程復雜等原因使中小企業獲貸難。目前為涉農企業提供的信貸產品對大多數本土企業要求過高，產品適應性差，產品不對路的問題目前較為突出。另外，已開展的創新信貸產品的進一步推廣存在諸多困難：部分企業參與“公司+農戶”貸款積極性不高，像煙草公司等并不愿意為煙民提供擔保；“三戶聯保”貸款由于不良率過高目前已停止發放；林權抵押貸款由于評估難、登記難而開展緩慢；本地擔保公司實收資本未達到農行1個億的標準，而無資格為農行企業貸款客戶提供擔保。

四是農戶小額貸款風險過大。目前市農戶金融部發放的農戶小額貸款不良貸款率達到3%，部分貸款品種如“三戶聯保”等已停止發放。農戶貸款風險大的成因主要是：一般性農戶小額貸款的還款方式為按月還本付息，農民的收入沒有固定性，基本上是春種秋收，還款周期與收益周期不匹配，誘發不良貸款的產生；自助可循環農戶小額擔保貸款風險隱藏較深，一旦授信周期結束，大面積爆發風險可能性加大；農戶小額貸款時點上的分散性和地域上的廣泛性造成“三查”制度的落實難及貸后管理薄弱，使小額貸款存在風險隱患；農戶小額貸款擔保大多數是自然人保證擔保和多戶擔保，通過法律手段維護農戶小額貸款債權普遍存在執行難的問題。

五是農村金融服務環境建設滯后。目前市農行在全市鄉鎮一級營業網點只有三個，永勝縣的期納、金官鄉，華坪縣的榮將鎮，全市59個鄉鎮中56個鄉鎮沒有農行的金融營業網點，使農村金融服務進一步深入缺乏物理網點支持；另一方面在電子服務渠道建設力度不夠，農民可享受的電子服務面過窄。

（二）相關建議

一是加大政策支持力度和“三農部”資源投入，確保改革“糧彈”充足。充分考慮“三農”經濟的發展現狀，城鄉收入差別大，以及金融業務的高風險、低收益多方面因素，財稅政策方面應加大三農業務稅費減免力度；擴大縣域金融機構涉農貸款增量的獎勵范圍，從對縣域擴大到涵蓋涉農貸款增量明顯的市、區，降低三農業務成本。人民銀行方面可利用貨幣政策工具，在資金來源方面，對三農金融事業部提供再貼現、支農再貸款等支持；對三農部貸款進行利率補貼，存款方面實行較為低的存款準備金率。另一方面，加大“三農部”建設的投入。在固定資產、工資總額、信貸規模等方面應對三農業務給予傾斜；農戶金融部人員配備方面要滿足業務需要；加快縣域“三農部”的建設步伐，要重點滿足縣域業務發展急需的固定資產投入。

二是重視宣傳教育，提高有效用卡率。一方面要加大惠農卡的宣傳培訓力度，尤其要在批量發卡前進行細致的宣傳培訓，加強農戶信用意識的培養，使其養成用卡、用信的良好習慣。另一方面農業銀行在發卡方面要轉變思路，不能貪多求全，一蹴而就，更應關注有效卡量，注重發卡后續管理工作，可以通過在鄉鎮一級設立惠農卡服務中心，在村級就地招聘設立惠農卡信息管理員，作為發卡前審查工作及發卡后續管理機構，還能解決貸前審查及貸后管理人員不足的問題。

三是加快促進信貸產品創新及推廣步伐，切實解決貸款難問題。加快支持涉農融資擔保基金的設立，緩解擔保壓力；對轄區現有擔保公司，引導其增加實收資本、規范運作、加強管理，開展有效擔保業務；已開發但發展緩慢的林權抵押、“公司+農戶”兩類創新類貸款需要認真分析存在的“瓶頸”，加強林業部門、金融機構、公司之間溝通分析，切實解決評估、登記、擔保等問題，推動創新類貸款發展；進一步支持農業保險的發展，切實為種植業、養殖業農戶貸款提供保證，為“保險+農戶”類貸款提供平臺。

四是加快金融服務渠道建設，確保三農業務順利開展。三農金融服務渠道的完善主要通過強化縣域金融服務渠道建設來實現，應加大對現有縣域營業網點的投入，確保縣域營業網點服務三農的輻射面和影響力；在經濟發展較快的金融服務缺失鄉鎮設立新的營業網點；暫時無法設立營業網點的鄉鎮可依托鄉鎮公安派出所設立自助銀行網點，推動電子服務渠道建設；另外在偏遠鄉鎮可在農資店、超市布放轉賬電話、POS機具，增加農民享受便利金融服務的可能性。